第二章 文獻回顧
第一節 公共服務倫理價值學術面發展
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第二章 文獻回顧
公共服務倫理價值的研究以文獻探討居多，量化的統計數據趨於少數，乃是 因為公共服務倫理價值為抽象且主觀的概念，難以將其概念操作化，故量化研究 仍透過質性研究的深度訪談較能了解受訪者心理對於價值的看法；文獻探討的部 分大致可分為三個面向，一為結合學術理論，如新公共管理、新公共行政，作為 架構來進行對公共服務倫理價值的討論，或是與績效管理、組織信任等學術概念 相互探討；二則多回顧歸納國家的倫理現況與規範，並倡導增加相關管理與規範 來落實公共服務倫理，或是比較國家、政府間公共倫理的經驗性研究；三即結合 實證數據，探討公共服務倫理的影響因素。
本文將首先回顧公共服務倫理的相關名詞及其內涵；再針對研究公共服務倫 理之文獻，個別以結合學術理論、或是國家之實務經驗、又或者量化之實證數據 作整理；最後介紹臺灣公共服務倫理價值的發展背景，以作為本研究之參考資料。
第一節 公共服務倫理價值學術面發展
壹、 公共服務倫理的定義
一、 倫理
倫理是要求每一位行政人員能夠獨立自主的對其決策所依賴的標準，進行 質疑。當社會價值有新的認知或有新的社會關切被表達時，行政的標準也會隨 之改變。期許行政人員的行為能夠反映對社會核心價值的認同，以及對組織目 標的認識。行政人員在個人和專業的層次上必須為其所下的決定負責，也為支 持這些決定的倫理標準負責（Denhardt，1988)。Rosenbloom 和 Kravchuk（2002) 則認為倫理是一種自我課責，或是對公共服務者的一種內在制約，可以透過許 多政事的要求來確保執行，使公共服務者的行為能夠符合外在標準。
二、 公共服務倫理
公共服務倫理的相關研究有些將其稱作行政倫理、公務倫理、文官核心價
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值等，甚至將其內涵直接視為廉政、反貪腐，實有必要就公共服務倫理之詞義 作說明與區分，以釐清本研究所欲討論之概念。
Rohr（1989）從憲法價值的角度去探究公共服務倫理，主張應從價值與規 範性的角度去建立公共服務倫理的相關規範，除了規範利益迴避、公益性洩密 外，還需將公共服務倫理是為最核心的價值。
Boling 與 Dempsey（1981）認為公共服務倫理的規範包括三個層面：
1. 政策倫理：指的是作決策和建議時的規範。
2. 個人倫理：公務人員處理預算、公共資訊或參與決策過程所應具備的 倫理。
3. 組織倫理：組織要求成員所應具有的行為和義務。
Gilman（2005）指出廉潔、客觀中立和效能是民眾期待公職人員要達到的 倫理價值，此屬於公共服務倫理的價值面；而公職人員不該出現的行為，必須 以法律加以規範，例如反貪腐的禁止，此屬行為面的禁止。
總結上述，倫理是行政人員的行為準則，會隨社會期許、核心價值、組織 目標而變動，也是一種課責與制約的工具。行政倫理多指在行政機關中，成員 下對上的服從關係，而體現出的行事準則；公務倫理則除了可用於行政機關的 範疇外，上能包括警政單位之職務上倫理；公共服務倫理則是規範公務人員不 該出現的禁止行為與符合人民期待之倫理價值；而文官核心價值即為我國公共 服務倫理在實務上落實之所稱。
貳、 公共服務倫理價值學術演變
為整理歸納公共服務倫理價值在學術上的演變，本研究以公共行政的發展作 脈絡，探討自古典行政時期，歷經新公共行政時期、新公共管理時期，以及近代 的新公共服務時期中，各自代表的精神與倡導的價值作為公共服務倫理的學術發 展之演變。
一、 古典行政理論時期
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古典行政理論的發展可以分為傳統理論時期（1887 到 1930 年）以科學管 理來探討權力的分配、組織結構、標準化的工作方法以及管理程序，屬靜態的 行政學；修正理論時期（1931 到 1960 年）以行為科學來討論行政的互動與心 理、人際關係等，是動態的行政學；而整合理論時期（1961 年之後）被稱為生 態的行政學，以系統分析著重在研究行政的整體性、開放性、權變性，及組織 適應環境的部分。
傳統理論時期，工業革命影響科學管理運動。本來是針對企業界，政府為 了追求行政效率而引進，經由不斷研究而形成一門獨立的學科：公共行政。此 時期發展出以泰勒（Frederick Winslow Taylor）為代表的管理技術學派；以費 堯（Henri Fayol）為代表的行政管理學派；以傅麗德（Mary Parker Follett）為 代 表 的 動 態 管 理 學 派 ； 以 及 以 韋 伯 （Max Weber ） 為 代 表 的 官 僚 型 模
（bureaucratic model）學派。其中官僚型模學派的學者韋伯所提出的理想官僚 制度中，提到了依法行政及專業分工的價值，以下詳加介紹之。
(一)、 韋伯(Max Weber)官僚型模學派（bureaucratic model）
在傳統理論時期，官僚型模學派的代表人物，韋伯，認為理想的官僚制 度是建立在「理性-合法」權威的基礎之上。一個組織具有固定和正式的職 掌，藉以規範成員的行為，並使成員能依循法規來達到組織的目標；且機關 為一層級節制的型態，藉以規範成員間服從與命令的關係；成員工作上的行 為有法規作依循，使成員之間能對事不對人（impersonal relationship）；而 職務須依照人員專長作合理的分配，並以法規明文規定每位成員的工作範圍 與權責，建立明確的分工制度；每個職位都有所對應的資格限制，為經考選 而任用的人員提供任期的保障，非依法不得加以免職；設有獎懲、升遷制度，
依成員地位及年資給予不同報酬。綜上所述，韋伯的理想官僚制度隱含了依 法行政以及專業分工的價值。
整合理論時期是發展在 1960 年代二次大戰的背景之下，人們開始將世 界分解至細胞、原子、本能等，象徵系統時代，也就是整合理論時期的開始。
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整合理論顧名思義是整合傳統以及行為科學所發展出的理論，20 世紀以後，
社會變動快速，高度專業化（specialized）及分化（differentiated），難以建 立普遍的理論架構，故整合的需求應運而生。整合理論時期的學說包括重視 環境影響的開放系統理論（open system theory）；以帕深思（Talcott Parsons）
為首的社會系統理論（social system theory）；將組織視為有機體的生態理論
（ecological theory）；以及具有前瞻及實用性的權變理論（contingency theory）， 其中權變理論注重彈性及效率的價值，以下詳加介紹之。
(二)、 權變理論（contingency theory）
整合理論時期發展出的權變理論主張組織沒有一套絕對的原則，沒有一 種最好的方法（one best way），必須通權達變，並考慮當時的時代背景。關 於權變理論的論點以下詳述之。
主張權變理論的學者 Kast 與 Rosenzweig（1974）認為人有個別差異，
不同的個性、態度、地位等，不能僅以單純的懲罰或是激勵來作為管理的手 段；組織內由三個階層所構成，策略階層（strategic level）、協調階層
（coordinative level）及技術核心階層（technical core），不同階層的成員其 教育水準、工作內容與團體屬性不同，追求滿足的程度也不同，所以必須使 用不同的激勵手段。因此權變理論重視彈性（flexibility）手段的運用，控制 幅度（span of control）的原則即是在此理論之下發展出來，強調主管所指揮 監督的下屬或單位不可過多，以三到七人為限，以防超出有效的能力範圍。
權變理論認為達成目標的手段還必須考量效率及效果，其中效率指的是為了 達成目標，運用資源的能力；而效果則是達成目標的程度。
整合理論認為組織達成目的的方法有很多種，否認唯一最佳方法，強調 達成目標的殊途同歸性（equifinality）。管理環境中有許多「若⋯⋯即⋯⋯」
（if…then…）的情境，管理層必須做適當的處理與運用。
總結上述，古典行政理論注重依法行政、專業分工以及彈性、效率的價 值，由傳統理論時期的理想官僚制度與整合理論時期的權變理論中可見之。
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二、 新公共行政時期
(一)、 第一次明諾布魯克會議
美國 1970 年代受二次戰後影響，政治與社會環境發生巨大改變，諸如 反越戰、種族衝突、貧窮問題等，使青年及弱勢團體對政府失去信心。1967 年 Waldo 認為當時的學術研討會與實務出現代溝，缺乏對公務員責任、公 民需求、議題回應等部分的探討，太過相信專家的能力，對組織變動的認識 不足，以致討論內容與社會脫節。
為解決實務與學術上的問題，Waldo 於 1968 年召集 33 位年輕的公共行 政學者，共同前往雪城大學（Syracuse University）明諾布魯克會議中心
（Minnowbrook Conference Center），檢討公共行政所面臨的問題及提出未 來的發展方向。
根據 Marini（1971）歸納新公共行政的理論觀點有：
1. 入世的公共行政（Relevant Public Administration）：行政應合乎社會 需要，學者應研究與環境、社會相關的問題。
2. 後邏輯實證論（Postpositivism）：行政應從事價值判斷，強調社會 公平、正義。
3. 適應環境的組織：強調顧客導向、與被服務者的雙向溝通等。
4. 發展協和式模式（consociated model）的組織型態：Kirkhart（1971）
認為協和式的組織結構需要有專業的團隊、多元權威結構、重視顧 客需求、講究短暫雇用、提升行政人員道德等特徵。
5. 須了解顧客需求，促進社會公正，強調顧客忠誠。
(二)、 第二次明諾布魯克會議
1972 年，美國發生「水門事件」（Watergate）後，政府部門聲望大跌，
貶責官僚之風盛行。另一方面，政府嘗試推行民營化、解除管制、契約外包 等，一改過去管制的角色。當時經濟大衰退，儘管政府推行「權利平等促進
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運動」（affirmative action）和反歧視運動，社會上仍充斥許多失業、無家可 歸的人。
與此同時各大學逐漸將公共行政視為是一獨立學科，脫離 60 年代政治 學的附屬地位，也開始認可公共行政學位，認為其為擔任政府行政工作的要 件。
Guy（1989）將第二次明諾布魯克會議的結果作歸納如下所示:
Guy（1989）將第二次明諾布魯克會議的結果作歸納如下所示: