第二章 文獻回顧
第二節 公共服務倫理價值實務面發展
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第二節 公共服務倫理價值實務面發展
壹、 公共服務倫理價值實務研究
邱華君（2001）在其研究中討論公務人員在新公共行政之下所需扮演的角色 以及公務人員面臨的角色衝突的問題，即所謂行政倫理的困境。透過文獻回顧的 方式歸納公務人員所會遭遇的四種形態的倫理衝突，包括責任衝突、利益衝突、
角色衝突及行為分際衝突。文章最後乃建議修法作為實踐公共服務倫理規範的途 徑，指出臺灣沒有像美國具有倫理法，但能在既有的法令上進行增修，以促進公 共服務倫理的落實。
蔡秀涓（2008）針對 51 位文官作調查，探索各級公務人對公共服務倫理之 態度，包括對公共服務倫理的看法、應納入法規之倫理價值、對倫理之認知等。
研究結果發現「廉潔」被視為是最重要的價值；「政治中立」與「揭弊保護」被 認為是最應納入規範之項目；公共服務倫理的認知將對組織信任及機關績效產生 顯著正向影響。
時任人事行政局局長的陳清秀（2009）於文官制度季刊中發表關於研擬公務 倫理的12 項守則，使得公務人員的行為能夠有遵循的標準，並從過往實踐消極 性的公共服務倫理，即反貪腐以落實廉能；轉為更積極面的追求社會公正的倫理 核心價值。
OECD（2000）則有分析其 29 個成員國制定有效倫理管理政策的原因並調 查其成員國家認為前八項最普遍的核心價值為公正無私（Impartiality）、依法行 政（Legality）、廉潔誠實（Integrity）、透明（Transparency）、效率（Efficiency）、
平等（Equality）、負責（Responsibility）、公平正義（Justice）；而排序在八項 之後的價值依序為嚴守秘密（Confidentiality）、專業主義（Professionalism）、公 共利益（Service in the Public Interest）、服從（Obedience）、善用政府資源（Respect for State Resources）、忠誠（Loyalty），及親切人道關懷（Kindness & Humanity）。
Ashkanasy 等人（2000）研究澳洲公務人員對公共服務倫理的遵守與應用程
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度，並且對不倫理行為的容忍度進行預測。研究發現整體工作團隊對組織成員運 用及落實公共服務倫理法規有顯著預測力。
Kenneth Kernaghan（2003）對威斯敏斯特式（Westminster-style）國家，即英 國與其殖民過的國家，澳洲、紐西蘭和加拿大，進行倫理價值官方文獻的分析與 比較，藉以尋找公務人員的核心價值。研究發現英國在制定政策與執行決策重視 誠實、公正及客觀，藉以有效管理公共服務；加拿大則強調忠誠度與問責制，並 且要求誠實、正直、公平、卓越、品質和效率；澳洲也重視公平的價值，但更重 視服務對象，希望能有效、無條件及禮貌的提供服務；而紐西蘭則要求行政人員 政治中立、守法、專業、誠信及誠實，相較其他三國特別的地方是，由於其原住 民族的關係，強調了尊重多元文化的部分。文章更進一步將價值進行歸類、比較，
最後檢視四國本身落實倫理價值的舉措，研究認為，當倫理價值越受重視，出現 在其國家官方文件中的次數就會越多。
Menzel（2007）觀察全球地方政府後，提出地方政府在倫理治理上所需面對 的五項挑戰，以下分述之。
1. 領導者未真正了解倫理與廉潔對地方的重要性 2. 公職人員並未認為倫理與廉潔非限制性之規範 3. 欠缺建立倫理治理的承諾與提供必要資源和行動 4. 以管制作為避免的狹隘途徑
5. 無法面對倫理困境並從中學習
總結以上，實務上研究公共服務倫理的面向有從倫理困境與挑戰著手的；有 調查公務人員對倫理價值的認知；有統計整理出重要倫理價值項目的，其中邱華 君（2001）與 Kenneth Kernaghan（2003）的研究都明示了建立倫理法規的重要 性。Ashkanasy 等人（2000）則認為整體工作團隊會影響成員遵守法規的程度。
而從陳清秀（2009）的文章中可以印證倫理價值已由消極性的反貪轉為積極性的 追求社會公正，啟發本研究以實證資料討論倫理價值十年來的轉變。
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貳、 美國人事制度之演進
由於臺灣公共行政受美國發展影響極深，因此選擇美國三次有關文官的改革 法案作回顧。
美國公務員體系由士紳制發展至分贓制、功績制，及其後的文官改革，整體 公務人員考選制度乃是透過1883 年「彭德爾頓法」（Pendleton Civil Service Reform Act）與 1978 年「文官改革法」（Civil Service Reform Act）而建立。前者首度確 認了美國聯邦政府的人事管理原則，即考試拔擢、常任職務與政治中立，並將原 則以法規方式制度化，並且成立文官委員會來推動相關措施；後者將文官委員會 改組為「人事管理局」（Office of Personnel Management），又成立功績制保護委 員會、聯邦勞工關係局，監督功績制之實踐與推行相關民權法案，此法案延續至 今，為美國現行人事與考選制度的依據。
1989 年美國頒布了「倫理行為守則」（principles of ethical conduct），該守 則於1997 年成為「美國政府倫理局」（The Office of Government Ethics，OGE）
頒布「行政機關公務員倫理行為標準手冊」(Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch)之依據，並於 2002 年重新修訂為 14 項準則內 涵，供公務人員奉行之。
從美國人事制度的演進，可以看出美國對於公務人員要求守法、廉潔、誠信、
專業及效率的價值。有關個別法案之內涵以下分述之。
一、 1883 年「彭德爾頓法」（Pendleton Civil Service Reform Act）
確立文官的產生必須透過公開的考試競爭，並擇優錄取，這兩個原則構成了 功績制度。以考試所錄用的公務人員反映了專業化的趨向，提高了施政的效率。
二、 1978 年「文官改革法」（Civil Service Reform Act）
文官改革法頒布後，美國人事管理機關增加至七個單位，分別為人事管理局、
功績制保護委員會、聯邦勞工關係局、平等就業機會委員會、政府審計局、管理 及預算局，及各部會的人事單位。
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人事管理局主管考選任用之工作，對文官的資格進行審查；並負責公務人員 的職位分類，其業務職掌如同我國之銓審工作。
功績制保護委員會則負責維護功績制和個別公務人員的權益，保障公務人員 免受不公平之人事處分，其功能如同我國之公務人員保障暨培訓委員會。
三、 1989 年「倫理行為守則」（principles of ethical conduct）
以 2002 年修訂之 14 項守則做呈現，其範圍規範公務人員受公眾之託付，必 須超越個人利益，忠於憲法與法律；公務人員不得謀求不當利益、收受餽贈、違 法兼職；公務人員應以超然立場誠信執行職務，保護、撙節公有財產及適當揭弊，
具體內容如下。
1. 公共服務是一種公共信任的事業，要求公務人員應將憲法、法律和倫理準 則置於個人私利之上。
2. 公務人員不得圖謀與職責相違背之財物利益。
3. 公務人員不得運用政府擁有之資訊從事財務交易，或允許他人不適當地運 用政府資訊，追求任何個人私利。
4. 除非法令許可，公務人員不得向任何求職者、有商業往來、受其職權規制 或因其執行職務與否利益明顯受影響的個人或單位，要求或收受任何禮物 或其他有價之物。
5. 公務人員應本誠信原則，執行職務。
6. 公務人員未經核准不得擅自作出對政府具約束力之承諾。
7. 公務人員不得假借職務，謀求個人利益，亦不得公物私用。
8. 公務人員應公正執行職務，不得給予任何私人、組織或個人特殊待遇。
9. 公務人員應保護聯邦政府之財產，且不得用於未經核准之活動。
10. 公務人員不得於公職外，另從事和正式職責不相容之工作或活動。
11. 公務人員應向權責機關，揭發浪費、詐欺、濫權及貪瀆情事。
12. 公務人員應忠誠履行公民之義務，包括一切財物義務，尤其是各級政府法
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1. 對國家的忠誠感：使公務人員體認身為公共服務者的責任義務及公民意 識，以實踐主權在民、提升公共利益。
2. 對社會的關懷情：增加公務人員與民眾互動的機會，藉以了解社會現況；
並建立與各群體間的聯繫，在提供服務時展現關懷的一面。
3. 對政府的向心力：凝聚公務人員對政府的認同，激勵工作的士氣；並實 踐自主尊重、積極肯定的管理。
4. 對民眾的服務心：師法企業的服務精神與作法，導入顧客導向的工作理 念，使政府能即時回應人民的需求，提升服務的效率和品質。
5. 對公務的責任感：強調機關管理的彈性，激發公務人員敬業的精神及自 我策勵精進的工作熱忱。
(二)、 民國 93 年行政院核定該院所屬機關核心價值為「創新、進取、專業」。
1. 創新：透過批判性的思考和創造性的突破以期望達到推陳出新、改變現 狀；鼓勵變革、彈性來增加創造力。具體行動包括建立參與式的決策機 制、成立工作改進小組等。
2. 進取：積極主動地回應人民需求，展現行政的執行力和對公共服務的熱 情；提升團隊意識以及培養績效的觀念，並透過績效管理的制度加以落 實，發展顧客導向的公共服務。
3. 專業：追求卓越，提升專業知識與能力來解決問題；積極學習以提升服 務的品質，相對應的措施包括推動知識管理、學習型組織以及標竿學習 等等。
(三)、 民國 97 年行政院核定行政院及各級機關公務人員核心價值為「廉正、
專業、效能、關懷」。
1. 廉正：廉潔、公正，具有高尚人格。清廉自持，潔身自持，不收受不當 利益，並主動利益迴避；誠信公平執行公務，以兼顧各方利益之均衡，
營造全民良善之生存發展環境。
2. 專業：以謙虛的態度，終身學習，積極充實職務所需之知識技能，並熟
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悉主管法法令及相關政策措施，以提供全民第一流的公共服務。
3. 效能：運用有效方法，簡化行政程序；研修相關法令、措施應符合成本 效益要求；發揮執行力，以提高行政效率與工作績效，達成政策目標。
4. 關懷：時時以民眾福祉為念，親切提供服務；對人民之需要及所遭遇之 困難與問題，能以同理心設身處地著想，並提供必要之協助與照護，以 增進其利益。
(四)、 民國 98 年考試院文官興革規劃方案。
依據考試院 98 年 11 月 3 日考授銓法一字第 0983119276 號函頒布公務人
依據考試院 98 年 11 月 3 日考授銓法一字第 0983119276 號函頒布公務人