公務人員核心價值發展與實證分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系研究所碩士學位論文. 公務人員核心價值發展與實證分析. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：董祥開博士研究生：呂欣容撰. 中華民國一百零八年五月. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(2) 謝辭碩士是我人生最高的學歷，而論文則代表這 18 年的求學生涯即將結束，將從學生轉換進社會的最後一份作業。能夠完成這份論文，首先要謝謝政大給我的教育，謝謝 TGBS 研究團隊的付出與努力，以及謝謝我的指導教授，將一份粗糙的論文一次又一次耐心地雕琢成一份作品。謝謝祥開老師陪我討論論文的方向，讓我可以做自己有興趣的主題，還有謝謝兩位口委，敦源老師與一峯老師，給予寶貴的建議和幫助。謝謝我的父母重視我的學習，在求學路上給予的資源，讓我能夠無後顧之憂. 政治大讓我有機會去實習，謝謝社會參與科姊姊們的照顧，以及謝謝賴科長持續關心我立地尋找自己人生的方向，並一步一步達成自己的目標。謝謝廉政署防貪組的組長. ‧ 國. 學. 的學業狀況與論文進度。謝謝研究所的同學們，互相砥礪與打氣，並且作為我學習的對象，使我不論是在學業或是工作上都能有所進步。. ‧. 謝謝我的外婆，從小對我的關心與照顧，謝謝她讓我在充滿愛的環境裡成長，. sit. y. Nat. 成為我努力向前最大的動力。謝謝林禹丞在我為了趕論文熬夜到早上的時候買了. al. n. 很容易餓的肚子。. er. io. 早餐送來給我吃。謝謝力勳在我每次遭遇挫折時對我的陪伴與支持，還有照顧我. Ch. engchi. i n U. v. 期望我的論文能夠對公共服務倫理的領域有所貢獻，不枉費我的所學以及師長們的傳道授業，也希望我能夠秉持著努力學習、謹慎細心的精神走入社會，做好未來的每一件事，克服每一項難關與挑戰。. 2019/7/1 自強十舍欣容J. 1. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(3) 摘要公共服務倫理價值在臺灣政府的官方文件中又被稱作公務人員的核心價值，或是文官核心價值。文官核心價值為道德層次的訓示性規範，可作為公務人員自我角色認同的心智認知及從事公共服務時的行事準則。因此一個公務人員所懷抱的倫理價值將會對其工作表現，甚至對政府運作產生重大影響。本研究由學術、實務與實證三個角度去系統性地了解公共服務倫理。首先學術上梳理了從傳統公共行政至新公共服務時期的倫理價值，採用的是文獻分析法；實務上整理了有關. 政治大深入了解文官核心價值在臺灣發展的脈絡；最後有別於其他研究，採用大量的次立. 倫理價值的國內外研究、官方文件等，並輔以深度訪談法補足文獻上的不足，更. ‧ 國. 學. 級資料去分析 2018 年臺灣公務人員認為重要的倫理價值以及影響倫理價值的個人與機關特性。研究發現臺灣人事制度上倫理價值始於新公共管理內涵，再接續. ‧. 新公共服務思潮。相較於十年前，「廉正」的價值已獲得大幅的提升，顯示我國. sit. y. Nat. 推動相關倫理法規有其成效。再者個人特性中，除了主管職或非主管職的職務變. al. er. io. 項外，性別、年齡、教育程度、官等，皆會影響公務人員認為重要的倫理價值。. v. n. 機關特性中，業務單位與幕僚單位；公權力管制類、公共服務類、政府內部幕僚. Ch. engchi. i n U. 類；中央機關與地方機關，也會影響成員倫理價值的選擇。最後，核心價值已納入公務人員的服務誓言中，2018 年當以推動「接地氣」為重要的價值，乃屬「關懷」面向之下。文官核心價值經過十年的推動，也逐漸成熟，內化為機關的優質組織文化。. 關鍵詞：公共服務倫理、文官核心價值、倫理價值、行政倫理、公務倫理. 2. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(4) Abstract The ethical value of public service is also called the core value of public servants in the official documents of the Taiwan government, or the core value of civil servants. The core value of public servants can be used as a mental cognition of public servants’ selfidentity and the standard for engaging in public services. Therefore, the ethical value of a public servant will impact on his performance and even on government operations. This study systematically explores the public service ethics from three perspectives: academic, practical and empirical. First, in academics, the ethical values from. 政治大 analysis method is adopted. 立In practice, domestic and foreign research and official traditional public administration to new public service are integrated, and the literature. ‧ 國. 學. documents on ethical values are compiled, supplemented by in-depth interviews to provide a deeper understanding of the core value of public servants. Finally, a secondary. ‧. data is used to analyze the ethical values that Taiwan's public servants consider. sit. y. Nat. important in 2018 and the characteristics of individuals and institutions that influence. al. er. io. ethical values. The study found that new public management and new public services. v. n. affect Taiwan's personnel policy. Ten years later, the value of clean government has. Ch. engchi. i n U. been greatly enhanced, which means that the government has successfully promoted relevant ethical policies. Except the change of position, the personal and institutional characteristics will affect the ethical value of public servants. Finally, the ethical value of public service has been written into the vows of public servants. Concern is the most important value to be promoted in 2018. After ten years of promotion, the core value of public servants has become the culture of public institutions.. Key words: Public service ethics, Core value of public servants, Ethical value, Administrative ethics. 3. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(5) 目錄摘要 ................................................................................................................................................. 2 第一章. 緒論 ............................................................................................................................... 7. 第一節. 研究背景與動機 ............................................................................................................. 7. 第二節. 研究目的與問題 ............................................................................................................. 8. 第三節. 研究流程 ....................................................................................................................... 10. 第二章文獻回顧 .......................................................................................................................... 12. 第一節. 公共服務倫理價值學術面發展 .................................................................................... 12. 第二節. 公共服務倫理價值實務面發展 .................................................................................... 25. 第三節. 公共服務倫理價值之影響因素 .................................................................................... 41. 政治大. 第三章研究方法 .......................................................................................................................... 43. 立. 文獻分析法 ................................................................................................................... 43. 第二節. 深度訪談法 ................................................................................................................... 43. 第三節. 次級資料分析 ............................................................................................................... 45. ‧ 國. 學. 第一節. 第四章研究結果 .......................................................................................................................... 54. ‧. 臺灣公務人員核心價值分析 ........................................................................................ 54. 第二節. 臺灣公共服務倫理之實證分析 .................................................................................... 62. 第三節. 倫理價值實證與實務面之對照 .................................................................................. 100. sit. y. Nat. 第一節. er. io. 第五章結論 ................................................................................................................................ 107. al. 第四節. 研究限制 ..................................................................................................................... 111. 第二節. n. 第三節. v i n Ch 研究貢獻 ..................................................................................................................... 110 engchi U 研究建議 ..................................................................................................................... 110. 第一節. 研究發現 ..................................................................................................................... 107. 參考文獻 ........................................................................................................................................ 113. 4. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(6) 表目錄臺灣公務人員核心價值的發展……....……………………………29 公務人員核心價值內涵…………....………………………………32 公務人員核心價值的訂頒時程……………………………………33 形塑優質組織文化執行步驟…………..…………..………………35 公共服務倫理學術與實務面發展時間軸…………..……..………39 訪談對象與訪談相關資訊…………………………………………44 訪談大綱………………………………..……..……………………45 台灣文官調查第 34 題……………………..………………………47 個人特性題項選擇………………..…..……………………………49 機關特性題項選擇………………..……..…………………………50 文官追蹤調查第 45 到 47 題……….…………………………...…52 事權性質與個人特性交叉表..……..………………………………63 工作屬性與個人特性交叉表…………..……..……………………66 政府層級與個人特性交叉表……..………..………………………68 2008 台灣文官調查結果…..………………….……………………71 2018 文官追蹤調查結果………………..…………….……………73 十年前後價值對照表……..…..……………………………………74 性別與倫理價值交叉表…..……………..…………………………77 性別與倫理價值卡方檢定………………..……..…………………79 年齡與倫理價值交叉表………..……………………..……………80 年齡與倫理價值卡方檢定…………..…………………………..…82 教育程度與倫理價值交叉表……………………..……………..…84 教育程度與倫理價值卡方檢定…..……………………………..…85 職務與倫理價值交叉表…..……………………………………..…87 職務與倫理價值卡方檢定…………..…………………………..…88 官等與倫理價值交叉表………..………………………………..…90 官等與倫理價值卡方檢定………..…………………………..……91 事權性質與倫理價值交叉表……..……………………………..…93 事權性質與倫理價值卡方檢定…………..……………………..…94 工作屬性與倫理價值交叉表……………..………………………..96 工作屬性與倫理價值卡方檢..…………………………………..…97 政府層級與倫理價值交叉表…………..…………………..………99 政府層級與倫理價值卡方檢定…..……………………………....100 倫理價值公務人員核心價值對照表..…………………………....100. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 2-1 表 2-2 表 2-3 表 2-4 表 2-5 表 3-1 表 3-2 表 3-3 表 3-4 表 3-5 表 3-6 表 4-1 表 4-2 表 4-3 表 4-4 表 4-5 表 4-6 表 4-7 表 4-8 表 4-9 表 4-10 表 4-11 表 4-12 表 4-13 表 4-14 表 4-15 表 4-16 表 4-17 表 4-18 表 4-19 表 4-20 表 4-21 表 4-22 表 4-23. Ch. engchi. i n U. v. 5. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(7) 圖目錄研究流程圖……………..………………..…………………...…….11 研究問題三之研究架構圖…………..…………..…………………48. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 1-1 圖 3-1. Ch. engchi. i n U. v. 6. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(8) 第一章緒論第一節研究背景與動機 2003 年，台灣出現了一則單親父親抱女兒欲跳天橋的社會新聞，此事件在 2009 年被翻拍成一部知名的電影「不能沒有你」，內容講述一位實質上的父親因為缺乏法定監護權而無法讓女兒入學，跑遍行政機關仍然求助無門，最後只能以激烈的手段喚起大眾的關注與幫忙的故事。從電影的轉述讓社會對於行政部門的冷漠與「依法行政」感到反感甚至嗤之以鼻，一件很直觀的事情，血緣上的親生. 政治大其專業來維護其權益，反而是假以「依法行政」之名，行推卸責任之實。這些沒立父親卻沒有親生女兒的監護權，對於這位學識不足的百姓，行政人員並沒有發揮. 有積極主動幫忙的行政人員並無違反法律規範，但仍遭民眾撻伐的原因在於，法. ‧ 國. 學. 律乃是道德的最後底線，行政人員缺乏回應性的行為並沒有辦法為民眾解決問題，. ‧. 這反映出人民除了要求行政人員守住基本的底線外，還期待其從事行政行為時能. y. Nat. 夠符合社會需要、勇於任事，發揮自身專業來維護多元的利益。學術上新公共行. er. io. sit. 政及新公共服務亦不斷提倡行政人員需要具有回應性、代表性，政策制定須符合社會需要及考量公平、正義，公務人員被期待提供公共服務時，必須要能回應社. n. al. 會需求。. Ch. engchi. i n U. v. 2016 年發生了轟動台灣社會的「葉世文案」，葉世文為營建署署長，其涉及合宜住宅的弊案，以高階公務員的身份向建商索賄上千萬，此案重創了高階文官在人民心中的形象，影響台灣反貪腐的聲浪四起，廉潔成為了公務人員需要遵守的重要價值，於公車跑馬燈或電視牆、廣告，不時得以看見廉政檢舉的相關宣導與檢舉專線，說明反貪腐人人有責，這也是政府大力推行的政策，公務人員被要求須依法行政並且須保持廉潔，遵守公共服務倫理。學術上依法行政是公共服務倫理價值發展中最早被提及的價值，並且持續存在；廉潔則是在實務上被大大強調，綜觀各國的官方文件中都將廉潔視為是重要的價值之一。. 7. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(9) 大學時期學習公共服務倫理的課程時，就對公共服務倫理的內涵很感興趣，消極性的公共服務倫理一直是公務人員從事行政行為時被要求遵守的最後底線，如不貪污、不欺瞞等；而積極性的公共服務倫理則是近來公務人員被期望的行為，如勇於任事、重視公民參與、為民服務等。前者多透過法律規範嚴加禁止，但後者較偏向一種可遇不可求的期待。研究所利用實習課的機會選擇到廉政署防貪組觀察實務運作，發現其對公務人員進行公共服務倫理宣導之內容多屬消極性公共服務倫理範疇，教導公務人員必須依法行政，宣導相關行政法規，並加強容易觸法的情境模擬；但學術界與人. 政治大. 民卻希望公務人員能落實積極性的公共服務倫理，認為公務人員體系僵化、官僚等負面評價層出不窮。. 立. 公共服務的提供者與接收者之間存在的落差，引起我想深入探索的興趣，究. ‧ 國. 學. 竟公務人員本身認為重要的倫理價值為何？實務界所重視的倫理價值與學術界. ‧. 所倡導的倫理價值是否存在著落差？而實務界所規範的核心價值是否真正落實. y. Nat. 在公務人員的認知中？這都是我想進一步研究的。. sit. al. er. io. 第二節研究目的與問題 v. n. 回顧臺灣過往有關公共服務倫理價值的文獻，多採用文獻分析的方式，從法. Ch. engchi. i n U. 規、官方文件或學術理論去建構出公共服務倫理的核心價值；或是採用質化的方式，去探究公共服務倫理的價值包含哪些要求，鮮少以量化的方法去測量公共服務倫理的價值，這種趨勢並不難理解，公共服務倫理價值本身就具有主觀的意識，臺灣對公共服務倫理的發展尚早，公共服務倫理價值仍屬模糊的概念，因此利用訪談去探索是個合理的方法。質化的方式雖然可以讓我們了解公共服務倫理可能涵蓋的價值，但受限於調查人數的關係，我們仍無法得知究竟什麼倫理價值是公務人員最重視的。我國現有關於倫理價值的量化研究，其研究對象都十分有限，例如某一特定職務類別的人員，僅政風人員接受調查；或某一特定群體，皆為九職等受訓中的準簡任官等. 8. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(10) 等，鮮少存在普遍、具有代表性的數據告訴我們公務人員所認為重要的公共服務倫理核心價值是哪些，而這些價值與學術上的倡導或人事機關的要求是否吻合；且將實證上倫理價值其發展、轉變與學術和實務面作比較，藉以找尋出公共服務倫理需加強的部分，使公務人員能懷有更多積極性的倫理價值，以符合社會期待。透過文獻資料的蒐集，梳理出公共服務倫理核心價值的演變，分為學術與實務兩個部分。學術上從公共行政學科理論的發展來探究公共服務倫理價值的發展與變化，共有古典行政理論、新公共行政、新公共管理、新公共服務四個時期，檢視其倡導的論點中所隱含的價值以及對公務人員的期望或要求，整理歸納出公. 政治大再由實務上著手，整理美國人事制度法規中對於公共服務倫理價值的要求，立. 共服務倫理價值在學術上的演進，以作為與本研究實證資料比較的基準。. 首先得以比較美國倫理價值的演變與臺灣的發展是否類似，檢視其相同與不同之. ‧ 國. 學. 處；再來能夠探討實務上的要求與學術上有沒有不同或落差，都是值得我們研究. ‧. 的問題。. y. Nat. 接著輔以訪談臺灣主管公務人員核心價值的兩大機關，考試院銓敘部法規司. er. io. sit. 與行政院人事行政總處的人員，了解台灣公務人員核心價值的發展脈絡，以及公務人員核心價值的選定與轉折。核心價值是如何由行政院核定移轉至考試院頒布？. al. n. v i n Ch 兩院所制定核心價值的差異其發展與意義為何？而公務人員核心價值又該如何 engchi U 去監督與落實，都是我想透過訪談獲得了解的問題，藉以補足文獻及研究上的不足，完整呈現公務人員核心價值的起承轉合。最後以「台灣文官調查」（Taiwan Government Bureaucrats Survey, TGBS）與. 政治大學臺灣政經傳播研究中心（ Taiwan Institute for Governance and Communication Research, TIGCR）「文官追蹤調查」的實證資料作分析，台灣文官調查與文官追蹤調查研究的樣本皆為具有簡、薦、委職等的公務人員，且遍佈全台各地，可以提供台灣公務人員普遍認為重要的核心價值。本研究將取有關公共服務倫理價值的題項去做描述性的統計，來相互對照公務人員所重視的價值變化，並與學術理論及國內實務要求作比較，比較倫理價值的發展順序是否類似， 9. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(11) 以及當今重視的價值是否雷同。公共服務倫理是公務人員從事行政行為時所應遵守的準則，內心懷抱的價值將影響其提供公共服務時的表現，僅遵守消極性公共服務倫理的公務人員，如依法行政、不貪污、不瀆職等價值，便是一個有所不為而不害於人的人，儘管行為符合法律規範，但卻容易缺乏對社會需求的回應性；而依循積極性公共服務倫理的公務人員，如社會公平正義、多元利益、為民服務等價值，將能提升公共服務的品質，幫助需要幫助的人民，屬有所為而有益於人的人，其積極主動、勇於任事的心態，將會扭轉民眾對於政府的消極印象與提高人民對政府的信賴感，提供. 政治大本研究欲達之研究目的如下立. 更優質的公共服務，使政府形象日益良好。. 壹、. ‧ 國. 學. 一、透過文獻、訪談梳理公共服務倫理價值在學術與實務上的全貌。二、以實證資料瞭解公務人員當今懷抱的倫理價值。. ‧. 三、將研究結果結合實務，提升公共服務品質與政府形象。. n. al. er. io. 一、公共服務倫理價值在學術上的演變為何？. sit. y. Nat. 貳、歸納本研究的研究問題如下. i n U. v. 二、臺灣公共服務倫理價值實務上的發展為何？與美國實務上倫理價值的. Ch. 發展順序是否類似？. engchi. 三、臺灣公務人員所重視的公共服務倫理價值為何？與十年前的實證資料有何異同？不同的個人或機關特性是否會影響其所重視的倫理價值？. 第三節研究流程本研究的研究流程如圖 1-1 所示，首先，由時事的議題及自身的實習經驗確立了研究的動機，想往公共服務倫理的主題發展，並希望能透過文獻、訪談及問卷的分析來解答研究問題，以了解當今的公務人員其所重視的倫理核心價值，作為對人事政策、制度設計、文官訓練與教育的參考依據，使得公務人員的公共服務品質能日益提升。 10. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(12) 再來蒐集了國內外學術與實務上有關倫理價值的文獻，包括期刊論文、官方文件等，也檢視了與此主題相關的研究，決定研究的主軸是將實證資料與文獻作相互對照與比較。接下來選定次級資料中欲分析的題目以及參考過往研究結果發展出研究假設。本研究採文獻分析、深度訪談及次級資料分析三種方式並用為研究方法。首先以文獻分析得出公共服務倫理價值在學術上的發展順序，與美國、臺灣實務上人事制度的要求；接著選擇訪談來補足臺灣實務發展文獻上的不足；最後以量化的問卷調查分析問卷的結果，去了解公務人員普遍性的倫理價值，這是與過往研. 政治大方式呈現公務人員重視的價值，並且與文獻比較；另外還會進一步分析影響價值立究最具有不同意義的，期望能在學術上做出貢獻。問卷分析的結果將以百分比的. 選擇的個人及機關因素，去了解不同的個人基本特質所重視的價值是否有所不同。. ‧ 國. 學. 最後就分析與討論的結果提出結論與建議，期盼系統性的回顧與資料蒐集能. ‧. 作為後續研究的強力基礎，對公共服務倫理的學術發展作出貢獻；並且由實證資. n. al. er. io. sit. y. Nat. 料分析出的公務人員所重視的倫理價值能夠作為往後人事制度設計的參考方向。. Ch. engchi. i n U. v. 圖 1-1、研究流程圖. 11. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(13) 第二章文獻回顧公共服務倫理價值的研究以文獻探討居多，量化的統計數據趨於少數，乃是因為公共服務倫理價值為抽象且主觀的概念，難以將其概念操作化，故量化研究仍透過質性研究的深度訪談較能了解受訪者心理對於價值的看法；文獻探討的部分大致可分為三個面向，一為結合學術理論，如新公共管理、新公共行政，作為架構來進行對公共服務倫理價值的討論，或是與績效管理、組織信任等學術概念相互探討；二則多回顧歸納國家的倫理現況與規範，並倡導增加相關管理與規範來落實公共服務倫理，或是比較國家、政府間公共倫理的經驗性研究；三即結合. 政治大. 實證數據，探討公共服務倫理的影響因素。. 立. 本文將首先回顧公共服務倫理的相關名詞及其內涵；再針對研究公共服務倫. ‧ 國. 學. 理之文獻，個別以結合學術理論、或是國家之實務經驗、又或者量化之實證數據作整理；最後介紹臺灣公共服務倫理價值的發展背景，以作為本研究之參考資料。. ‧. sit. y. Nat. 第一節公共服務倫理價值學術面發展 io. al. n. 一、倫理. er. 壹、公共服務倫理的定義. Ch. engchi. i n U. v. 倫理是要求每一位行政人員能夠獨立自主的對其決策所依賴的標準，進行質疑。當社會價值有新的認知或有新的社會關切被表達時，行政的標準也會隨之改變。期許行政人員的行為能夠反映對社會核心價值的認同，以及對組織目標的認識。行政人員在個人和專業的層次上必須為其所下的決定負責，也為支持這些決定的倫理標準負責（Denhardt，1988)。Rosenbloom 和 Kravchuk（2002) 則認為倫理是一種自我課責，或是對公共服務者的一種內在制約，可以透過許多政事的要求來確保執行，使公共服務者的行為能夠符合外在標準。. 二、. 公共服務倫理公共服務倫理的相關研究有些將其稱作行政倫理、公務倫理、文官核心價 12. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(14) 值等，甚至將其內涵直接視為廉政、反貪腐，實有必要就公共服務倫理之詞義作說明與區分，以釐清本研究所欲討論之概念。 Rohr（1989）從憲法價值的角度去探究公共服務倫理，主張應從價值與規範性的角度去建立公共服務倫理的相關規範，除了規範利益迴避、公益性洩密外，還需將公共服務倫理是為最核心的價值。 Boling 與 Dempsey（1981）認為公共服務倫理的規範包括三個層面： 1.. 政策倫理：指的是作決策和建議時的規範。. 2.. 個人倫理：公務人員處理預算、公共資訊或參與決策過程所應具備的. 政治大組織倫理：組織要求成員所應具有的行為和義務。立倫理。. 3.. Gilman（2005）指出廉潔、客觀中立和效能是民眾期待公職人員要達到的. ‧ 國. 學. 倫理價值，此屬於公共服務倫理的價值面；而公職人員不該出現的行為，必須. ‧. 以法律加以規範，例如反貪腐的禁止，此屬行為面的禁止。. y. Nat. 總結上述，倫理是行政人員的行為準則，會隨社會期許、核心價值、組織. er. io. sit. 目標而變動，也是一種課責與制約的工具。行政倫理多指在行政機關中，成員下對上的服從關係，而體現出的行事準則；公務倫理則除了可用於行政機關的. al. n. v i n Ch 範疇外，上能包括警政單位之職務上倫理；公共服務倫理則是規範公務人員不 engchi U. 該出現的禁止行為與符合人民期待之倫理價值；而文官核心價值即為我國公共服務倫理在實務上落實之所稱。. 貳、公共服務倫理價值學術演變為整理歸納公共服務倫理價值在學術上的演變，本研究以公共行政的發展作脈絡，探討自古典行政時期，歷經新公共行政時期、新公共管理時期，以及近代的新公共服務時期中，各自代表的精神與倡導的價值作為公共服務倫理的學術發展之演變。. 一、古典行政理論時期 13. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(15) 古典行政理論的發展可以分為傳統理論時期（1887 到 1930 年）以科學管理來探討權力的分配、組織結構、標準化的工作方法以及管理程序，屬靜態的行政學；修正理論時期（1931 到 1960 年）以行為科學來討論行政的互動與心理、人際關係等，是動態的行政學；而整合理論時期（1961 年之後）被稱為生態的行政學，以系統分析著重在研究行政的整體性、開放性、權變性，及組織適應環境的部分。傳統理論時期，工業革命影響科學管理運動。本來是針對企業界，政府為了追求行政效率而引進，經由不斷研究而形成一門獨立的學科：公共行政。此. 政治大堯（Henri Fayol）為代表的行政管理學派；以傅麗德（Mary Parker Follett）為立時期發展出以泰勒（Frederick Winslow Taylor）為代表的管理技術學派；以費. 代表的動態管理學派；以及以韋伯（ Max Weber ）為代表的官僚型模. ‧ 國. 學. （bureaucratic model）學派。其中官僚型模學派的學者韋伯所提出的理想官僚. 韋伯(Max Weber)官僚型模學派（bureaucratic model）. y. Nat. (一)、. ‧. 制度中，提到了依法行政及專業分工的價值，以下詳加介紹之。. er. io. sit. 在傳統理論時期，官僚型模學派的代表人物，韋伯，認為理想的官僚制度是建立在「理性-合法」權威的基礎之上。一個組織具有固定和正式的職. al. n. v i n Ch 掌，藉以規範成員的行為，並使成員能依循法規來達到組織的目標；且機關 engchi U 為一層級節制的型態，藉以規範成員間服從與命令的關係；成員工作上的行為有法規作依循，使成員之間能對事不對人（impersonal relationship）；而職務須依照人員專長作合理的分配，並以法規明文規定每位成員的工作範圍與權責，建立明確的分工制度；每個職位都有所對應的資格限制，為經考選而任用的人員提供任期的保障，非依法不得加以免職；設有獎懲、升遷制度，依成員地位及年資給予不同報酬。綜上所述，韋伯的理想官僚制度隱含了依法行政以及專業分工的價值。整合理論時期是發展在 1960 年代二次大戰的背景之下，人們開始將世界分解至細胞、原子、本能等，象徵系統時代，也就是整合理論時期的開始。 14. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(16) 整合理論顧名思義是整合傳統以及行為科學所發展出的理論，20 世紀以後，社會變動快速，高度專業化（specialized）及分化（differentiated），難以建立普遍的理論架構，故整合的需求應運而生。整合理論時期的學說包括重視環境影響的開放系統理論（open system theory）；以帕深思（Talcott Parsons）為首的社會系統理論（social system theory）；將組織視為有機體的生態理論（ecological theory）；以及具有前瞻及實用性的權變理論（contingency theory），其中權變理論注重彈性及效率的價值，以下詳加介紹之。 (二)、. 權變理論（contingency theory）. 政治大種最好的方法（one best way），必須通權達變，並考慮當時的時代背景。關立整合理論時期發展出的權變理論主張組織沒有一套絕對的原則，沒有一. 於權變理論的論點以下詳述之。. ‧ 國. 學. 主張權變理論的學者 Kast 與 Rosenzweig（1974）認為人有個別差異，. ‧. 不同的個性、態度、地位等，不能僅以單純的懲罰或是激勵來作為管理的手. y. Nat. 段；組織內由三個階層所構成，策略階層（strategic level）、協調階層. er. io. sit. （coordinative level）及技術核心階層（technical core），不同階層的成員其教育水準、工作內容與團體屬性不同，追求滿足的程度也不同，所以必須使. al. n. v i n Ch 用不同的激勵手段。因此權變理論重視彈性（flexibility）手段的運用，控制 engchi U 幅度（span of control）的原則即是在此理論之下發展出來，強調主管所指揮監督的下屬或單位不可過多，以三到七人為限，以防超出有效的能力範圍。權變理論認為達成目標的手段還必須考量效率及效果，其中效率指的是為了達成目標，運用資源的能力；而效果則是達成目標的程度。整合理論認為組織達成目的的方法有很多種，否認唯一最佳方法，強調達成目標的殊途同歸性（equifinality）。管理環境中有許多「若⋯⋯即⋯⋯」（if…then…）的情境，管理層必須做適當的處理與運用。總結上述，古典行政理論注重依法行政、專業分工以及彈性、效率的價值，由傳統理論時期的理想官僚制度與整合理論時期的權變理論中可見之。 15. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(17) 二、新公共行政時期 (一)、. 第一次明諾布魯克會議. 美國 1970 年代受二次戰後影響，政治與社會環境發生巨大改變，諸如反越戰、種族衝突、貧窮問題等，使青年及弱勢團體對政府失去信心。1967 年 Waldo 認為當時的學術研討會與實務出現代溝，缺乏對公務員責任、公民需求、議題回應等部分的探討，太過相信專家的能力，對組織變動的認識不足，以致討論內容與社會脫節。為解決實務與學術上的問題，Waldo 於 1968 年召集 33 位年輕的公共行. 政治大（Minnowbrook Conference 立 Center），檢討公共行政所面臨的問題及提出未政學者，共同前往雪城大學（Syracuse University）明諾布魯克會議中心. ‧ 國. 學. 來的發展方向。. 根據 Marini（1971）歸納新公共行政的理論觀點有：. ‧. 1.. 入世的公共行政（Relevant Public Administration）：行政應合乎社會. y. sit. al. n. 公平、正義。. er. 後邏輯實證論（Postpositivism）：行政應從事價值判斷，強調社會. io. 2.. Nat. 需要，學者應研究與環境、社會相關的問題。. Ch. engchi. i n U. v. 3.. 適應環境的組織：強調顧客導向、與被服務者的雙向溝通等。. 4.. 發展協和式模式（consociated model）的組織型態：Kirkhart（1971）認為協和式的組織結構需要有專業的團隊、多元權威結構、重視顧客需求、講究短暫雇用、提升行政人員道德等特徵。. 5. (二)、. 須了解顧客需求，促進社會公正，強調顧客忠誠。第二次明諾布魯克會議. 1972 年，美國發生「水門事件」（Watergate）後，政府部門聲望大跌，貶責官僚之風盛行。另一方面，政府嘗試推行民營化、解除管制、契約外包等，一改過去管制的角色。當時經濟大衰退，儘管政府推行「權利平等促進. 16. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(18) 運動」（affirmative action）和反歧視運動，社會上仍充斥許多失業、無家可歸的人。與此同時各大學逐漸將公共行政視為是一獨立學科，脫離 60 年代政治學的附屬地位，也開始認可公共行政學位，認為其為擔任政府行政工作的要件。 Guy（1989）將第二次明諾布魯克會議的結果作歸納如下所示: 1.. 以較溫和的方式改進民主制度。. 2.. 公共行政關注行政倫理、行政責任、行政領導等民主價值，並視民. 政治大規範性觀點與行為主義觀點持續爭論。立主為核心。. 同意社會及勞力的多樣性，此多樣性包括三方面：. 學. ‧ 國. 4.. (1). 專才與通才. ‧. (2). 多元種族與民族. y. 民營化趨勢之下，政府由變遷的推動者（change agency）改為變遷. io. sit. 5.. Nat. (3). 性別差異. 的維護者（conservator）。. al. v i n Ch 態度較為務實，重視短期的未來而非長期的規劃。 engchi U n. 6. 7.. er. 3.. 本位主義（parochialism）和專業自我中心主義（ethnocentricity）將使得公共行政與科技間的整合受限。. 8.. 強烈反對企業及資本主義。. 9.. 要求改革人事制度，透過績效評鑑，撤換能力不足者，並建立有期限的雇用制度。. 10. 將科技是為輔助，而非增進公共服務的重要工具。 11. 認為行政與政治二分仍然運作良好。比較兩次明諾布魯克會議，第一次會議的社會背景在戰後，處於動盪但成長的年代，參與者的態度較激進，會議的氣氛也較具有革命氣息；當時公 17. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(19) 共行政在學術上仍被認為是政治學的分支，因此參與者多為政治學領域的學者。第二次會議的社會背景是個平和但經濟衰退的年代，與會者及會議的氛圍較溫和，論點也較為務實；當時公共行政已經脫離政治學，被認可是一個獨立的學科，因此與會者來自政策分析、政策規畫、都市研究、法律、公共行政等各個領域。總結兩次會議的結果，為了解決社會困境，均強調社會公平、正義、倫理責任，對新公共行政產生很大的影響（Frederickson & Marini，1997），包. 政治大將公共行政的研究重點由機關管理轉移到政策議題。立. 括以下：. 2.. 除了效率和經濟外，社會公平（social equality）成了政府第三注意的. 學. ‧ 國. 1.. 觀點。. 主張須建立新的價值，拒絕行政中立。. 4.. 培養倫理自主性（ethnical autonomy），重視多元行政倫理，執行長官. ‧. 3.. y. Nat. er. io. 行政人員為公眾的信託者，重視倫理、誠信、責任，公平分配成本利. al. n. 5.. Ch. 益，為民眾提供最好的服務。 6.. sit. 命令外，須兼顧自身專業和顧客需求。. engchi. i n U. v. 調整組織結構，如分權、精簡管理、由下而上的決策參與管道，以符合民主價值。. 7.. 主動了解參與的公民的需求，建立有效率的公共行政。. 8.. 注重管理政府的變遷，而非一味要求政府要成長，改變公共行政對效能的標準。. 9.. 在決策的領域上，發展執行理論與行動理論。. 10. 韋伯的理性官僚型模與層級節制受到強烈批評。 11. 多元主義（pluralism）難以成為公共行政實務上的準則。. 18. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(20) 第二次明諾布魯克的討論內容，部分觸及了新公共管理，如分權、精簡管理、績效評鑑等部分。但新公共行政所提及的效率，是透過主動參與的公民，去了解公民的需求，進而制定符合社會需要的公共政策，如透過利益團體的請願進行立法：不同於新公共管理考量成本利益之效率。新公共行政學者 Barton 認為行政人員應扮演以下角色，以促進公共利益、為公眾服務。 1.. 社會公平的促進者（social equality advocator）：肩負實質決策功能，需考量不同利益，實踐公平正義。. 政治大力使官僚組織流於僵化，行政人員應促使機關自我調節。立. 2.. 機關變遷的催生者（change agent）：層級節制欠缺因應外在環境的能. 3.. 代表性官僚（representative bureaucrat）：公平回應多元族群的要求。. ‧ 國. 學. 倡議性行政人（advocacy administrator）：倡導憲政價值、民主參與等。. 5.. 非單一性行政人（non-consolidating bureaucrat）：行政人員代表多元利. ‧. 4.. y. Nat. 益，需在法律授權範圍內行使裁量，協調多元利益。行政人員執行政. 性成為新公共行政的理念。. n. al. (三)、. Ch. 黑堡宣言（Blacksburg Manifesto）. engchi. er. io. sit. 策外，須為民眾提供具效率且公平的服務，社會公正、代表性、回應. i n U. v. 1970 到 1980 年代，美國正值政黨輪替時期，公共行政學者 Wamsley 認為政治人物經常輕視與敵視常任文官，充斥著反官僚、反權威、反政府的氛圍，且新公共行政所提倡的觀點始終未被落實。有鑑於此，Wamsely 與 Goodsell、Rohr、White、Wolf 等人交換意見，將討論結果寫成黑堡宣言，並在 1983 年於「美國政治學會」（American Political Science Association, ASPA）發表。黑堡宣言認為應從憲法確立公共行政的位階，且行政人員應拋開本位主義，注意公共利益。同時也承認公共利益難以操作化的特性，須長程思考，考量受影響團體的需求以及相互衝突的可能性。黑堡宣言的學者呼籲常任文 19. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(21) 官應扮演人民的受託者，運用自身專業能力去追求公共利益；也需要成為分析及教育者，在治理過程中提出專業分析，來教育參與者及民眾，並且向其灌輸公共利益的概念；在行使裁量權時，須以憲政為依歸，執行並捍衛憲法；當一個賢民的少數，透過溝通的方式來說服無知的多數；並以合法權利及專業判斷，在各種勢力中扮演平衡輪的角色。黑堡宣言強調了行政人員需要具備專業的價值，並透過專業去實踐公共利益。. 三、新公共管理時期. 政治大年，柴契爾（Thatcher）主政前，行政改革的是以行政效率及管理為導向：1979 立新公共管理起源於英國的「初階計畫」（the First Steps），1968 到 1979. ‧ 國. 學. 到 1988 年，柴契爾執政後將重點至於精簡人事，透過民營化的方式實踐，但也產生了「空洞化國家」（hollow state）的問題：1988 年的「續階計畫」（the. ‧. sit. Nat. 府再造計畫，用以改善人民對政府預算及效率的不滿。. y. Next Steps）主軸在於裁減政府規模，是以公共選擇理論為基礎，所進行的政. al. er. io. 1991 年的「公民憲章」（Citizen Charter）又被稱為續階計畫之續階，將. v. n. 政府提供服務之內容、項目、標準、及未達此標準所應課予之責任，以憲章的. Ch. engchi. i n U. 形式公告於白皮書中。公民憲章的目的在提升公共服務品質，使資源運用達到最大效益，並將公共服務的接受者視為消費者，賦予其選擇服務提供者的自由。其內容包括六項原則： 1.. 標準化的作業程序（standards）. 2.. 資訊公開（information and openness）. 3.. 選擇與諮詢（choice and consultation）. 4.. 禮儀與有益性（courtesy and helpfulness）. 5.. 效率（putting things right）. 6.. 金錢的價值（value for money）. 20. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(22) 新公共管理提倡的開放競爭、效率、績效導向乃是此六項原則之延伸，直接對公務人員的行為產生影響。Hood 對新公共管理提出了 7 項主要觀點： 1.. 實踐專業管理，落實權責相襯。. 2.. 明確界定績效的指標與測量方式。. 3.. 強調產出甚於過程。. 4.. 依產品或服務特性進行分部化管理。. 5.. 強調市場競爭來提升品質並降低成本。. 6.. 在人事制度與獎勵機制方面運用企業的有效管理工具落實。. 7.. 政治大新公共管理是以下列三個理論為基礎：立重視紀律與節制資源運用。. (一)、交易成本理論（transaction cost theory）. ‧ 國. 學. 指簽約與執行契約的成本，由於所有的交易狀況皆涉及不確定性，故交易. ‧. 的成本是昂貴的。. y. Nat. (二)、代理人理論（principal-agent theory）. er. io. sit. 在政府與企業的關係上，政府可以將某些業務以契約外包方式委託給民間來負責。政府依雙方簽訂之契約來控制企業的經營品質，藉以縮減政府組織規. n. al. 模與確保服務品質。. Ch. engchi. i n U. v. (三)、公共選擇理論（public choice theory）. 公共選擇假定人都是自利的，基於此，政府在預算上必定出現沒有效率的狀況。因此公共選擇理論主張應加強市場機制或創設財產權，將財貨交予有效率的市場去提供。總結以上，新公共管理所主張的價值有專業、績效、效率，師法企業，藉以提升公共服務的品質。. 四、新公共服務時期 2000 年，美國 Denhardt 夫婦對 1980 年代新公共管理所提出的反思，認為. 21. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(23) 政府的職能是服務而非掌舵；應將人民視為公民而非顧客，重啟了多元價值，直接落實主權在民。新公共服務認為政府的角色是議場的提供者；遊戲規則的制定者；與裁判者，主張無政府主義及中立論。 (一)、新公共服務的主要論點有： 1.. 政府是服務者而非掌舵者，行政人員是幫助公民表達意見，協調相衝突的利益，協助建立共享的價值。. 2.. 公益是主要的目標，建立公民能對話的環境，由公民來決定公益的內容。. 3.. 前瞻而整體的思考，行動需具備開放性及回應力。. 4.. 建立公民間的信任與合作關係，為公民服務。. 5.. 政治大認清責任的內涵是複雜的，應關注法律、政治、專業、公益等，對政府、立媒體等負責。. ‧ 國. 學. 善待公務人員，關注公平、正義、公益等價值。. 7.. 重視公民權，促進公民對話，為公民服務。. ‧. 6.. y. Nat. (二)、要實踐新公共服務則需要有以下前提：. 2.. 充分、均衡、足以讓人理解的資訊。. 3.. 強調共善、生命共同體的概念。. Ch. engchi. er. n. al. sit. 開放及平等的參與管道。. io. 1.. i n U. v. 總結以上，新公共服務所倡導的公共服務倫理價值有公平正義；政府的課責與回應性，來為人民提供優質的服務。. 五、小結縱觀學術上公共行政的發展，公務人員的考選及任用含有專業分工的價值，不同職位必須給具備相對應的能力的人員擔任；制定政策或執行時須考量效率與彈性的問題；提供公共服務時，被要求恪守法律、依法行政，因此公務人員最早被期望懷有專業、效率及依法行政的價值。新公共行政可被視為公共服務倫理的開端，其主張公務人員的組成要有代. 22. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(24) 表性，使其得以在制定政策上需考量公共利益，所制定出的政策才能具有回應性，此階段的學者認為公務人員除了行為上消極的守法外，行事還需要考量積極的公共服務倫理，以使政策能夠符合社會需求。即使此階段有了新的倡導價值出現，但專業與效率的價值仍然被提及，在具備專業與效率的基礎上，期待公務人員從事行政行為時，可以考量社會公正的部分。第二次明諾布魯克會議為改善第一次明諾布魯克會議多偏向革命性言論，因此偏重制度與價值的實踐，其影響了新公共管理的發展。新公共管理思潮的背景在政府規模縮減、民營化以及政府再造的年代，主張公部門應師法企業因. 政治大然是學術對公務人員的基本要求。立. 而倡導專業、績效、效率等公務人員的倫理價值。直至此時期，專業與效率仍. 由 Denhardt 夫婦所提倡的新公共服務，基於對新公共管理的反思，強調. ‧ 國. 學. 公共行政應考量公平正義，並且重視對政府的課責與回應性，使公務人員能夠. ‧. 為民眾提供優質的服務。課責是在本階段新發展出的價值，公平正義與回應性. y. Nat. 在新公共行政時期就已經被提及。. er. io. sit. 在學術上，專業與效率一直是被重視的公共服務倫理價值，可以說是公務人員需要具備的基本素養；而後依序出現了社會公正、回應性、課責等倫理價. al. n. v i n Ch 值，則是希望公務人員能夠提供更優質且符合人民需要的公共服務。 engchi U. 參、公共服務倫理價值學術研究. 新公共管理時期、新公共行政時期與新公共服務時期所倡導的公務人員價值有所不同，張世杰（2010）的研究中旨在探討新公共管理對公務倫理的影響。研究著重在思考不同管理之下的價值選擇，如重視稽核還是顧客導向，或是績效管理等，在不同價值之下冀望透過民主對話的方式來找到答案。施能傑（2004）以績效管理的角度切入公共服務倫理，藉由文獻探討導出高階領導者以及民代對建立公共服務倫理規範是多麼重要的角色。文章中也提到大量國外的倫理規範及監督組織作為國內建立公共服務倫理規範重要性的佐證。. 23. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(25) 許立一（2009）則以人性假定的角度出發來思考公共服務倫理，文章認為跳脫傳統的假定，重塑公務人員成一個主動積極的角色。有如新公共行政提出對公務人員角色的要求，許立一認為公務人員應以公共利益來捍衛社會公正；運用其專業來實踐民主憲政的價值；創造與民眾對話的管道；回應人民的需求讓公共服務達到超越效率的層次。蔡秀涓（2009）則以新公共服務之精神去比較公共服務的價值觀，其研究以 2008 年台灣文官意見調查之實證資料做為佐證，並採用倡議民主、公共利益之新公共服務學派做討論。研究發現實證資料所顯示我國文官之公共服務價值觀與. 政治大將「專業」視為是最重要的價值，可能因此形成民主與專業兩難的困境。而造成立新公共服務之精神不完全一致，也與傳統行政及新公共管理價值有別，公務人員. 如此的結果蔡秀涓認為是與公部門長期以考試選才並將學歷視為升遷的主要依. ‧ 國. 學. 據有關，養成文官之專業主義。. ‧. 「經濟合作暨發展組織」（ Organization for Economic Cooperation. y. Nat. andDevelopment, OECD）（1996）在 1996 年就有以新公共管理去對其 9 個成員. er. io. sit. 國，澳大利亞、芬蘭、墨西哥、荷蘭、紐西蘭、挪威、葡萄牙、英國和美國，對公共服務倫理做探討。其研究主要分析此 9 個國家處理處理公共服務倫理和行為. al. n. v i n Ch 管理的影響因素，並總結 9 個國家的在公共服務倫理上的做法、趨勢與差異。 engchi U. Lawton 與 Doig（2006）的研究中則回顧了過去五年期刊發表歐洲公共部門. 倫理和腐敗研究狀況，包括公共服務、行為規範、信任、個人行為、專業人員的角色和腐敗。Gilman（2005）的研究中也對倫理價值的用途、限制進行分析，並評估倫理價值的有效性。總結以上，公共服務倫理得從新公共管理、績效管理、人性假定、新公共服務等觀點切入，而公共行政不同時期所強調的倫理價值也不同，故促使本研究回顧公共行政的四大典範時期，傳統行政理論、新公共行政、新公共管理與新公共服務，個別強調之倫理價值，並歸納整理其發展順序，藉以與本文搜集之實證資料及實務面相互討論比較。 24. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(26) 第二節公共服務倫理價值實務面發展壹、公共服務倫理價值實務研究邱華君（2001）在其研究中討論公務人員在新公共行政之下所需扮演的角色以及公務人員面臨的角色衝突的問題，即所謂行政倫理的困境。透過文獻回顧的方式歸納公務人員所會遭遇的四種形態的倫理衝突，包括責任衝突、利益衝突、角色衝突及行為分際衝突。文章最後乃建議修法作為實踐公共服務倫理規範的途徑，指出臺灣沒有像美國具有倫理法，但能在既有的法令上進行增修，以促進公共服務倫理的落實。. 政治大. 蔡秀涓（2008）針對 51 位文官作調查，探索各級公務人對公共服務倫理之. 立. 態度，包括對公共服務倫理的看法、應納入法規之倫理價值、對倫理之認知等。. ‧ 國. 學. 研究結果發現「廉潔」被視為是最重要的價值；「政治中立」與「揭弊保護」被認為是最應納入規範之項目；公共服務倫理的認知將對組織信任及機關績效產生. ‧. 顯著正向影響。. y. Nat. sit. 時任人事行政局局長的陳清秀（2009）於文官制度季刊中發表關於研擬公務. n. al. er. io. 倫理的 12 項守則，使得公務人員的行為能夠有遵循的標準，並從過往實踐消極. i n U. v. 性的公共服務倫理，即反貪腐以落實廉能；轉為更積極面的追求社會公正的倫理核心價值。. Ch. engchi. OECD（2000）則有分析其 29 個成員國制定有效倫理管理政策的原因並調查其成員國家認為前八項最普遍的核心價值為公正無私（Impartiality）、依法行政（Legality）、廉潔誠實（Integrity）、透明（Transparency）、效率（Efficiency）、平等（Equality）、負責（Responsibility）、公平正義（Justice）；而排序在八項之後的價值依序為嚴守秘密（Confidentiality）、專業主義（Professionalism）、公共利益（Service in the Public Interest）、服從（Obedience）、善用政府資源（Respect for State Resources）、忠誠（Loyalty），及親切人道關懷（Kindness & Humanity）。 Ashkanasy 等人（2000）研究澳洲公務人員對公共服務倫理的遵守與應用程 25. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(27) 度，並且對不倫理行為的容忍度進行預測。研究發現整體工作團隊對組織成員運用及落實公共服務倫理法規有顯著預測力。 Kenneth Kernaghan（2003）對威斯敏斯特式（Westminster-style）國家，即英國與其殖民過的國家，澳洲、紐西蘭和加拿大，進行倫理價值官方文獻的分析與比較，藉以尋找公務人員的核心價值。研究發現英國在制定政策與執行決策重視誠實、公正及客觀，藉以有效管理公共服務；加拿大則強調忠誠度與問責制，並且要求誠實、正直、公平、卓越、品質和效率；澳洲也重視公平的價值，但更重視服務對象，希望能有效、無條件及禮貌的提供服務；而紐西蘭則要求行政人員. 政治大民族的關係，強調了尊重多元文化的部分。文章更進一步將價值進行歸類、比較，立政治中立、守法、專業、誠信及誠實，相較其他三國特別的地方是，由於其原住. 最後檢視四國本身落實倫理價值的舉措，研究認為，當倫理價值越受重視，出現. ‧ 國. 學. 在其國家官方文件中的次數就會越多。. ‧. Menzel（2007）觀察全球地方政府後，提出地方政府在倫理治理上所需面對. 2.. 公職人員並未認為倫理與廉潔非限制性之規範. 4. 5.. al. v i n Ch 欠缺建立倫理治理的承諾與提供必要資源和行動 engchi U n. 3.. er. 領導者未真正了解倫理與廉潔對地方的重要性. io. 1.. sit. y. Nat. 的五項挑戰，以下分述之。. 以管制作為避免的狹隘途徑. 無法面對倫理困境並從中學習. 總結以上，實務上研究公共服務倫理的面向有從倫理困境與挑戰著手的；有調查公務人員對倫理價值的認知；有統計整理出重要倫理價值項目的，其中邱華君（2001）與 Kenneth Kernaghan（2003）的研究都明示了建立倫理法規的重要性。Ashkanasy 等人（2000）則認為整體工作團隊會影響成員遵守法規的程度。而從陳清秀（2009）的文章中可以印證倫理價值已由消極性的反貪轉為積極性的追求社會公正，啟發本研究以實證資料討論倫理價值十年來的轉變。. 26. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(28) 貳、美國人事制度之演進由於臺灣公共行政受美國發展影響極深，因此選擇美國三次有關文官的改革法案作回顧。美國公務員體系由士紳制發展至分贓制、功績制，及其後的文官改革，整體公務人員考選制度乃是透過 1883 年「彭德爾頓法」（Pendleton Civil Service Reform Act）與 1978 年「文官改革法」（Civil Service Reform Act）而建立。前者首度確認了美國聯邦政府的人事管理原則，即考試拔擢、常任職務與政治中立，並將原則以法規方式制度化，並且成立文官委員會來推動相關措施；後者將文官委員會. 政治大員會、聯邦勞工關係局，監督功績制之實踐與推行相關民權法案，此法案延續至立. 改組為「人事管理局」（Office of Personnel Management），又成立功績制保護委. ‧ 國. 學. 今，為美國現行人事與考選制度的依據。. 1989 年美國頒布了「倫理行為守則」（principles of ethical conduct），該守. ‧. 則於 1997 年成為「美國政府倫理局」（The Office of Government Ethics，OGE）. sit. y. Nat. 頒布「行政機關公務員倫理行為標準手冊」(Standards of Ethical Conduct for. al. n. 涵，供公務人員奉行之。. er. io. Employees of the Executive Branch)之依據，並於 2002 年重新修訂為 14 項準則內. Ch. engchi. i n U. v. 從美國人事制度的演進，可以看出美國對於公務人員要求守法、廉潔、誠信、專業及效率的價值。有關個別法案之內涵以下分述之。. 一、. 1883 年「彭德爾頓法」（Pendleton Civil Service Reform Act）. 確立文官的產生必須透過公開的考試競爭，並擇優錄取，這兩個原則構成了功績制度。以考試所錄用的公務人員反映了專業化的趨向，提高了施政的效率。. 二、. 1978 年「文官改革法」（Civil Service Reform Act）. 文官改革法頒布後，美國人事管理機關增加至七個單位，分別為人事管理局、功績制保護委員會、聯邦勞工關係局、平等就業機會委員會、政府審計局、管理及預算局，及各部會的人事單位。 27. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(29) 人事管理局主管考選任用之工作，對文官的資格進行審查；並負責公務人員的職位分類，其業務職掌如同我國之銓審工作。功績制保護委員會則負責維護功績制和個別公務人員的權益，保障公務人員免受不公平之人事處分，其功能如同我國之公務人員保障暨培訓委員會。. 三、. 1989 年「倫理行為守則」（principles of ethical conduct）. 以 2002 年修訂之 14 項守則做呈現，其範圍規範公務人員受公眾之託付，必須超越個人利益，忠於憲法與法律；公務人員不得謀求不當利益、收受餽贈、違法兼職；公務人員應以超然立場誠信執行職務，保護、撙節公有財產及適當揭弊，. 政治大公共服務是一種公共信任的事業，要求公務人員應將憲法、法律和倫理準立. 具體內容如下。 1.. ‧ 國. 學. 則置於個人私利之上。公務人員不得圖謀與職責相違背之財物利益。. 3.. 公務人員不得運用政府擁有之資訊從事財務交易，或允許他人不適當地運. ‧. 2.. y. sit. al. er. 除非法令許可，公務人員不得向任何求職者、有商業往來、受其職權規制. io. 4.. Nat. 用政府資訊，追求任何個人私利。. v. n. 或因其執行職務與否利益明顯受影響的個人或單位，要求或收受任何禮物或其他有價之物。. Ch. engchi. i n U. 5.. 公務人員應本誠信原則，執行職務。. 6.. 公務人員未經核准不得擅自作出對政府具約束力之承諾。. 7.. 公務人員不得假借職務，謀求個人利益，亦不得公物私用。. 8.. 公務人員應公正執行職務，不得給予任何私人、組織或個人特殊待遇。. 9.. 公務人員應保護聯邦政府之財產，且不得用於未經核准之活動。. 10. 公務人員不得於公職外，另從事和正式職責不相容之工作或活動。 11. 公務人員應向權責機關，揭發浪費、詐欺、濫權及貪瀆情事。 12. 公務人員應忠誠履行公民之義務，包括一切財物義務，尤其是各級政府法. 28. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(30) 律規定之義務。 13. 公務人員應恪遵促進全美國人民平等就業機會的所有法令，給予全體國民公平之機會，不得因種族、膚色、宗教信仰、性別、血緣、年齡或傷殘而有差別之待遇。 14. 公務員應致力避免違背法律或倫理標準之情事發生，至於是否由於特定環境而導致前述之違背倫理行為，則應自熟悉相關事實之知名人士的觀點認定之。. 參、臺灣公務人員核心價值之演變一、. 政治大. 公務人員核心價值之演變內涵. 立. 「公共服務倫理價值」落實於臺灣實務上被稱作「公務人員核心價值」或「文. ‧ 國. 學. 官核心價值」。本研究整理行政院及考試院有關規範公務人員核心價值之正式文件，由民國 90 年行政院的「建立行政核心價值體系推動方案」列舉五項核心價. ‧. 值；再由民國 93 年行政院核定的三項核心價值，經民國 97 年的修訂為四項後，. y. Nat. sit. 演變為民國 98 年改由考試院頒布之五項公務人員核心價值，並沿用至今，以下. n. al. er. io. 分述之，並製作表格如表 2-1 加以歸納比較。. i n U. v. 表 2-1、臺灣公務人員核心價值的發展. Ch. e n g c民國 h i 97 年. 民國 90 年. 民國 93 年. 對國家忠誠. 創新. 廉正. 廉正. 對社會關懷. 進取. 專業. 忠誠. 對政府向心. 專業. 效能. 專業. 關懷. 效能. 對民眾服務對公務責任. 民國 98 年. 關懷. 資料來源：作者自行整理。 (一)、民國 90 年行政院公佈實施「建立行政核心價值體系推動方案」，列舉五項行政核心價值。 29. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(31) 1.. 對國家的忠誠感：使公務人員體認身為公共服務者的責任義務及公民意識，以實踐主權在民、提升公共利益。. 2.. 對社會的關懷情：增加公務人員與民眾互動的機會，藉以了解社會現況；並建立與各群體間的聯繫，在提供服務時展現關懷的一面。. 3.. 對政府的向心力：凝聚公務人員對政府的認同，激勵工作的士氣；並實踐自主尊重、積極肯定的管理。. 4.. 對民眾的服務心：師法企業的服務精神與作法，導入顧客導向的工作理念，使政府能即時回應人民的需求，提升服務的效率和品質。. 5.. 政治大我策勵精進的工作熱忱。立. 對公務的責任感：強調機關管理的彈性，激發公務人員敬業的精神及自. (二)、民國 93 年行政院核定該院所屬機關核心價值為「創新、進取、專業」。. ‧ 國. 學. 1.. 創新：透過批判性的思考和創造性的突破以期望達到推陳出新、改變現. ‧. 狀；鼓勵變革、彈性來增加創造力。具體行動包括建立參與式的決策機. io. y. sit. 進取：積極主動地回應人民需求，展現行政的執行力和對公共服務的熱. er. 2.. Nat. 制、成立工作改進小組等。. 情；提升團隊意識以及培養績效的觀念，並透過績效管理的制度加以落. n. al. Ch. 實，發展顧客導向的公共服務。 3.. engchi. i n U. v. 專業：追求卓越，提升專業知識與能力來解決問題；積極學習以提升服務的品質，相對應的措施包括推動知識管理、學習型組織以及標竿學習等等。. (三)、民國 97 年行政院核定行政院及各級機關公務人員核心價值為「廉正、專業、效能、關懷」。 1.. 廉正：廉潔、公正，具有高尚人格。清廉自持，潔身自持，不收受不當利益，並主動利益迴避；誠信公平執行公務，以兼顧各方利益之均衡，營造全民良善之生存發展環境。. 2.. 專業：以謙虛的態度，終身學習，積極充實職務所需之知識技能，並熟 30. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(32) 悉主管法法令及相關政策措施，以提供全民第一流的公共服務。 3.. 效能：運用有效方法，簡化行政程序；研修相關法令、措施應符合成本效益要求；發揮執行力，以提高行政效率與工作績效，達成政策目標。. 4.. 關懷：時時以民眾福祉為念，親切提供服務；對人民之需要及所遭遇之困難與問題，能以同理心設身處地著想，並提供必要之協助與照護，以增進其利益。. (四)、民國 98 年考試院文官興革規劃方案。依據考試院 98 年 11 月 3 日考授銓法一字第 0983119276 號函頒布公務人. 政治大廉正：以清廉、公正，行政中立自持，自動利益迴避，公平執行公務，立. 員五大核心價值「廉正、忠誠、專業、效能、關懷」。 1.. 兼顧各方權益之均衡，營造全民良善之生存發展環境。. ‧ 國. 學. 2.. 忠誠：忠於憲法及法律，忠於國家及全民；重視榮譽、誠信、誠實並應. 專業：掌握全球化趨勢，積極充實職務所需知識技能，熟悉主管法令及. y. Nat. 3.. ‧. 具道德感與責任感。. 提供全民第一流的公共服務。. al. v i n Ch 效能：運用有效方法，簡化行政程序；研修相關法令、措施，力求符合 engchi U n. 4.. er. io. sit. 相關政策措施。實踐終身學習，時時創新，保持專業水準，與時俱進，. 成本效益要求；提升決策品質；以對的方式，做對的事；明快、主動、積極地發揮執行力，以提高行政效率與工作績效，達成施政目標，提昇國家競爭力。 5.. 關懷：時時以民眾福祉為念，親切提供服務；對人民之需要及所遭遇之困難，以同理心及時提供必要之協助與照護，增進人民信賴感。並培養人文關懷與多元文化素養，以寬容、民主的態度，讓族群間相互尊重與包容，社會更加和諧。. 總結以上，民國 90 年受新公共管理思潮的影響，對於服務民眾的態度採取師法企業，導入顧客導向及注重效率；民國 93 年由行政院所核定的核心價值多 31. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(33) 著重於創新的部分；民國 98 年由考試院擬定文官興革方案所頒布的公務人員五大核心價值為民國 97 年行政院核定版本的延伸。其多了一項「忠誠」的價值；而剩於四項的價值內涵都有所增加，在「廉正」的部分增加了行政中立的闡述；「專業」部分受全球化影響，多了創新及與時俱進的想法；「效能」部分強調明快、主動、積極的工作態度；最後「關懷」的部分重視人民信賴、人文關懷、多元文化以及族群間相互尊重與包容的問題。此五大核心價值的內容仍然沿用至今，將其整理成表 2-2 如下所示。表 2-2、公務人員核心價值內涵. 廉正. 具體內容政治大以清廉、公正，行政中立自持，自動利益迴避，公平執行公務，兼立顧各方權益之均衡，營造全民良善之生存發展環境。. ‧ 國. 學. 忠誠. 忠於憲法及法律，忠於國家及全民；重視榮譽、誠信、誠實並應具. 掌握全球化趨勢，積極充實職務所需知識技能，熟悉主管法令及. sit. y. Nat. 專業. ‧. 道德感與責任感。. io. 進，提供全民第一流的公共服務。. al. v i n Ch 運用有效方法，簡化行政程序；研修相關法令、措施，力求符合成 engchi U n. 效能. er. 相關政策措施。實踐終身學習，時時創新，保持專業水準，與時俱. 本效益要求；提升決策品質；以對的方式，做對的事；明快、主動、積極地發揮執行力，以提高行政效率與工作績效，達成施政目標，提昇國家競爭力。關懷. 時時以民眾福祉為念，親切提供服務；對人民之需要及所遭遇之困難，以同理心及時提供必要之協助與照護，增進人民信賴感。並培養人文關懷與多元文化素養，以寬容、民主的態度，讓族群間相互尊重與包容，社會更加和諧。. 資料來源：根據考試院考授銓法一字第 0983119276 號函資料及本研究自行整理。. 32. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(34) 二、. 現行公務人員核心價值之推動歷程. 公務人員核心價值的規範內容於 98 年起由行政院移轉制考試院銓敘部，其後續考試院的推動過程以下詳述之。考試院文官核心價值的訂頒時程如下，並可參照表 2-3。 (一)、民國 98 年 1 月 15 日考試院第 11 屆第 19 次會議決議成立「考試院文官制度興革規劃小組」，由吳委員泰成擔任召集人。 (二)、民國 98 年 2 月 11 日召開「考試院文官制度興革規劃小組」第一次會議。. 政治大心價值為「廉正、忠誠、專業、效能、關懷」。立. (三)、民國 98 年 6 月 18 日考試院第 11 屆第 39 次會議通過文官應具備之核. ‧ 國. 學. (四)、民國 98 年 10 月 8 日代辦考試院稿並簽陳關院長核定。 (五)、民國 98 年 10 月 9 日關院長批示，請部長依伍副院長錦霖所提公務人. ‧. 員服務誓言修正部分，先與行政院人事行政局吳局長洽協後再另行研簽。. sit. y. Nat. (六)、民國 98 年 10 月 9 日依關院長批示洽行政院人事行政局。. al. er. io. (七)、民國 98 年 10 月 23 日再代辦考試院稿並簽陳關院長核定。. v. n. (八)、民國 98 年 11 月 2 日官院長批准本部頒布文官核心價值。. Ch. engchi. i n U. (九)、民國 98 年 11 月 3 日通函中央暨地方各主管機關文官核心價值並據以規劃辦理宣導及訓練。表 2-3、公務人員核心價值的訂頒時程 1/15. 成立「文官制度興革規劃小組」. 2/11. 召開第一次會議. 6/18. 通過文官核心價值為「廉正、忠誠、專業、效能、關懷」. 10/8. 代辦考試稿並簽陳關院長. 10/9. 服務誓言修正洽協後另行研簽. 33. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(35) 依批示洽人事行政局 10/23. 再代辦考試稿並簽陳關院長. 11/2. 院長批准頒布文官核心價值. 11/3. 通函各主管機關並規劃辦理宣導及訓練. 資料來源：根據考試院文官核心價值時程及本研究自行整理。. 三、. 現行公務人員核心價值之相關官方文件民國 98 年頒布之文官核心價值於「文官興革方案」、「公務人員服務守. 則」、「公務人員服務誓言」、「行政院人事行政總處推動核心價值實施計畫」. 政治大. 等官方文件中皆有提及，依文件之公佈時間順序整理，以下詳加介紹之。. 立. (一)、文官興革方案－建基公務倫理，形塑優質組織文化。. ‧ 國. 學. 考試院於民國 98 年 6 月 18 日通過考試院文官制度興革規劃方案，並於 101 年 5 月 10 日修正通過。. ‧. 1.. 興革之問題現況：. sit. y. Nat. 文官核心價值乃是建立文官是非對錯的標準，棄惡從善的信念；並為工. n. al. 來展望的文官核心價值，亟待建構與頒布。. Ch. engchi. er. io. 作或行動目標及作為的導引。然而我國缺乏全國一致、符合當前需要兼具未. i n U. v. 現行文官公務倫理之法規範係以民國 28 年公布施行之公務員服務法為主要依據，其餘包括遊說法、公職人員財產申報法、公職人員利益衝突迴避法等等。以公務員服務法施行至今已時間久遠，相關規範已不盡符合當前文官應有之公務倫理價值，且多屬宣示性之倫理道德規範，無法作為獎懲之依據，故亟有修正之必要。 2.. 興革之實質建議： (1). 確定並公布文官核心價值：以「廉正、忠誠、專業、效能、關懷」為核心價值。 (2). 加強公務倫理考核： 34. DOI:10.6814/NCCU201900326.

(36) 由平時考核、年終考績、政風查核等多管道進行，以主管人員以身作則，力求有效落實。 (3). 完成公務人員基準之立法：為體現「廉正、忠誠、專業、效能、關懷」之文官核心價值，除積極落實行政中立法外，應重新檢視現行文官相關公務倫理法制。如公務員服務法，其內容有不合時宜者，宜配合修正。考試院擬以公務人員基準法取代公務員服務法，將涵蓋文官倫理規範，並於法中加以宣示公務倫理及核心價值，使其成為公務人員行為基準的共同義務規範。將積極完成立法，. 政治大形塑優質組織文化之執行步驟：立. 以符合當前文官所需的公務倫理法制。 3.. 如表 2-4 所示，藉由一步一步落實，以達成目標。. 學. ‧ 國. 將形塑優質組織文化分為近程、中程、遠程，其中具體事項的歷程整理. ‧. 表 2-4、形塑優質組織文化執行步驟. sit. y. Nat. 興革具體事項確定並公布文官核心價值. io. n. al. er. 近程. 建制各類公務人員服務守則. v i n C加強公務倫理與公義社會宣導 hengchi U 落實施行公務人員行政中立法. 中程. 加強公務倫理考核完成「形塑文官優質組織文化推動方案」完成公務人員基準法之立法. 遠程. 完成形塑文官優質組織文化. 資料來源：考試院文官制度興革規劃方案（修正版）。. 35. DOI:10.6814/NCCU201900326.