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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
2003 年，台灣出現了一則單親父親抱女兒欲跳天橋的社會新聞，此事件在 2009 年被翻拍成一部知名的電影「不能沒有你」，內容講述一位實質上的父親因 為缺乏法定監護權而無法讓女兒入學，跑遍行政機關仍然求助無門，最後只能以 激烈的手段喚起大眾的關注與幫忙的故事。從電影的轉述讓社會對於行政部門的 冷漠與「依法行政」感到反感甚至嗤之以鼻，一件很直觀的事情，血緣上的親生 父親卻沒有親生女兒的監護權，對於這位學識不足的百姓，行政人員並沒有發揮 其專業來維護其權益，反而是假以「依法行政」之名，行推卸責任之實。這些沒 有積極主動幫忙的行政人員並無違反法律規範，但仍遭民眾撻伐的原因在於，法 律乃是道德的最後底線，行政人員缺乏回應性的行為並沒有辦法為民眾解決問題，
這反映出人民除了要求行政人員守住基本的底線外，還期待其從事行政行為時能 夠符合社會需要、勇於任事，發揮自身專業來維護多元的利益。學術上新公共行 政及新公共服務亦不斷提倡行政人員需要具有回應性、代表性，政策制定須符合 社會需要及考量公平、正義，公務人員被期待提供公共服務時，必須要能回應社 會需求。
2016 年發生了轟動台灣社會的「葉世文案」，葉世文為營建署署長，其涉及 合宜住宅的弊案，以高階公務員的身份向建商索賄上千萬，此案重創了高階文官 在人民心中的形象，影響台灣反貪腐的聲浪四起，廉潔成為了公務人員需要遵守 的重要價值，於公車跑馬燈或電視牆、廣告，不時得以看見廉政檢舉的相關宣導 與檢舉專線，說明反貪腐人人有責，這也是政府大力推行的政策，公務人員被要 求須依法行政並且須保持廉潔，遵守公共服務倫理。學術上依法行政是公共服務 倫理價值發展中最早被提及的價值，並且持續存在；廉潔則是在實務上被大大強 調，綜觀各國的官方文件中都將廉潔視為是重要的價值之一。
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大學時期學習公共服務倫理的課程時，就對公共服務倫理的內涵很感興趣，
消極性的公共服務倫理一直是公務人員從事行政行為時被要求遵守的最後底線，
如不貪污、不欺瞞等；而積極性的公共服務倫理則是近來公務人員被期望的行為，
如勇於任事、重視公民參與、為民服務等。前者多透過法律規範嚴加禁止，但後 者較偏向一種可遇不可求的期待。
研究所利用實習課的機會選擇到廉政署防貪組觀察實務運作，發現其對公務 人員進行公共服務倫理宣導之內容多屬消極性公共服務倫理範疇，教導公務人員 必須依法行政，宣導相關行政法規，並加強容易觸法的情境模擬；但學術界與人 民卻希望公務人員能落實積極性的公共服務倫理，認為公務人員體系僵化、官僚 等負面評價層出不窮。
公共服務的提供者與接收者之間存在的落差，引起我想深入探索的興趣，究 竟公務人員本身認為重要的倫理價值為何？實務界所重視的倫理價值與學術界 所倡導的倫理價值是否存在著落差？而實務界所規範的核心價值是否真正落實 在公務人員的認知中？這都是我想進一步研究的。
第二節 研究目的與問題
回顧臺灣過往有關公共服務倫理價值的文獻，多採用文獻分析的方式，從法 規、官方文件或學術理論去建構出公共服務倫理的核心價值；或是採用質化的方 式，去探究公共服務倫理的價值包含哪些要求，鮮少以量化的方法去測量公共服 務倫理的價值，這種趨勢並不難理解，公共服務倫理價值本身就具有主觀的意識，
臺灣對公共服務倫理的發展尚早，公共服務倫理價值仍屬模糊的概念，因此利用 訪談去探索是個合理的方法。
質化的方式雖然可以讓我們了解公共服務倫理可能涵蓋的價值，但受限於調 查人數的關係，我們仍無法得知究竟什麼倫理價值是公務人員最重視的。我國現 有關於倫理價值的量化研究，其研究對象都十分有限，例如某一特定職務類別的 人員，僅政風人員接受調查；或某一特定群體，皆為九職等受訓中的準簡任官等
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等，鮮少存在普遍、具有代表性的數據告訴我們公務人員所認為重要的公共服務 倫理核心價值是哪些，而這些價值與學術上的倡導或人事機關的要求是否吻合；
且將實證上倫理價值其發展、轉變與學術和實務面作比較，藉以找尋出公共服務 倫理需加強的部分，使公務人員能懷有更多積極性的倫理價值，以符合社會期待。
透過文獻資料的蒐集，梳理出公共服務倫理核心價值的演變，分為學術與實 務兩個部分。學術上從公共行政學科理論的發展來探究公共服務倫理價值的發展 與變化，共有古典行政理論、新公共行政、新公共管理、新公共服務四個時期，
檢視其倡導的論點中所隱含的價值以及對公務人員的期望或要求，整理歸納出公 共服務倫理價值在學術上的演進，以作為與本研究實證資料比較的基準。
再由實務上著手，整理美國人事制度法規中對於公共服務倫理價值的要求，
首先得以比較美國倫理價值的演變與臺灣的發展是否類似，檢視其相同與不同之 處；再來能夠探討實務上的要求與學術上有沒有不同或落差，都是值得我們研究 的問題。
接著輔以訪談臺灣主管公務人員核心價值的兩大機關，考試院銓敘部法規司 與行政院人事行政總處的人員，了解台灣公務人員核心價值的發展脈絡，以及公 務人員核心價值的選定與轉折。核心價值是如何由行政院核定移轉至考試院頒布？
兩院所制定核心價值的差異其發展與意義為何？而公務人員核心價值又該如何 去監督與落實，都是我想透過訪談獲得了解的問題，藉以補足文獻及研究上的不 足，完整呈現公務人員核心價值的起承轉合。
最後以「台灣文官調查」（Taiwan Government Bureaucrats Survey, TGBS）與 政 治 大 學 臺 灣 政 經 傳 播 研 究 中 心 （Taiwan Institute for Governance and Communication Research, TIGCR）「文官追蹤調查」的實證資料作分析，台灣文 官調查與文官追蹤調查研究的樣本皆為具有簡、薦、委職等的公務人員，且遍佈 全台各地，可以提供台灣公務人員普遍認為重要的核心價值。本研究將取有關公 共服務倫理價值的題項去做描述性的統計，來相互對照公務人員所重視的價值變 化，並與學術理論及國內實務要求作比較，比較倫理價值的發展順序是否類似，
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以及當今重視的價值是否雷同。
公共服務倫理是公務人員從事行政行為時所應遵守的準則，內心懷抱的價值 將影響其提供公共服務時的表現，僅遵守消極性公共服務倫理的公務人員，如依 法行政、不貪污、不瀆職等價值，便是一個有所不為而不害於人的人，儘管行為 符合法律規範，但卻容易缺乏對社會需求的回應性；而依循積極性公共服務倫理 的公務人員，如社會公平正義、多元利益、為民服務等價值，將能提升公共服務 的品質，幫助需要幫助的人民，屬有所為而有益於人的人，其積極主動、勇於任 事的心態，將會扭轉民眾對於政府的消極印象與提高人民對政府的信賴感，提供 更優質的公共服務，使政府形象日益良好。
壹、 本研究欲達之研究目的如下
一、透過文獻、訪談梳理公共服務倫理價值在學術與實務上的全貌。
二、以實證資料瞭解公務人員當今懷抱的倫理價值。
三、將研究結果結合實務，提升公共服務品質與政府形象。
貳、 歸納本研究的研究問題如下
一、公共服務倫理價值在學術上的演變為何？
二、臺灣公共服務倫理價值實務上的發展為何？與美國實務上倫理價值的 發展順序是否類似？
三、臺灣公務人員所重視的公共服務倫理價值為何？與十年前的實證資料 有何異同？不同的個人或機關特性是否會影響其所重視的倫理價值？
第三節 研究流程
本研究的研究流程如圖 1-1 所示，首先，由時事的議題及自身的實習經驗確 立了研究的動機，想往公共服務倫理的主題發展，並希望能透過文獻、訪談及問 卷的分析來解答研究問題，以了解當今的公務人員其所重視的倫理核心價值，作 為對人事政策、制度設計、文官訓練與教育的參考依據，使得公務人員的公共服 務品質能日益提升。
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再來蒐集了國內外學術與實務上有關倫理價值的文獻，包括期刊論文、官方 文件等，也檢視了與此主題相關的研究，決定研究的主軸是將實證資料與文獻作 相互對照與比較。接下來選定次級資料中欲分析的題目以及參考過往研究結果發 展出研究假設。
本研究採文獻分析、深度訪談及次級資料分析三種方式並用為研究方法。首 先以文獻分析得出公共服務倫理價值在學術上的發展順序，與美國、臺灣實務上 人事制度的要求；接著選擇訪談來補足臺灣實務發展文獻上的不足；最後以量化 的問卷調查分析問卷的結果，去了解公務人員普遍性的倫理價值，這是與過往研 究最具有不同意義的，期望能在學術上做出貢獻。問卷分析的結果將以百分比的 方式呈現公務人員重視的價值，並且與文獻比較；另外還會進一步分析影響價值
本研究採文獻分析、深度訪談及次級資料分析三種方式並用為研究方法。首 先以文獻分析得出公共服務倫理價值在學術上的發展順序，與美國、臺灣實務上 人事制度的要求；接著選擇訪談來補足臺灣實務發展文獻上的不足；最後以量化 的問卷調查分析問卷的結果，去了解公務人員普遍性的倫理價值，這是與過往研 究最具有不同意義的，期望能在學術上做出貢獻。問卷分析的結果將以百分比的 方式呈現公務人員重視的價值，並且與文獻比較；另外還會進一步分析影響價值