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第三節 公共電視
一般普遍認為大眾傳播媒介應扮演維護公共利益，提供社會大眾接近使用媒 體的機會。然而絕大多數的大眾傳播媒體，由於商業特性的引導，已逐漸喪失原 有的公共領域特性，取而代之的是追求最高利潤的資本主義原則，進而犧牲公民 之權益（林雅萍，2005）。因而公共廣電服務之設立目的，無非在於改善這為人 詬病已久之情形，是實現公民權的最佳媒體平台。
一、公共電視之目的與價值
「公共廣電服務」的價值與功能不只是告知、教育、娛樂大眾，還包含賦權 於民眾，讓其享用廣泛、獨特且有品質的節目內容，不受控制的近用媒體資源，
及藉此增強社會凝聚力並保護個人隱私的權利，因此「公共廣電服務」被視為公 民權具體實踐的重要形式之一（公視策發部，2007）。Jakubowicz (2006) 指出
，閱聽眾應被當成公民對待而非只是觀眾，因為公共廣電服務的是公共利益而非 市場利益 (Petros I., 2007) ，簡言之，公民的需求應是放在利潤考量之前，除了 消費者權益需顧及外，民主社會中屬公民的媒體近用權也該等同重視之，不能用 一般商營媒體的價值衡量（邱家宜，2006）。
聯合國世界廣播與電視理事會 (World Radio and Television Council, WRTC) 認為公共廣電服務應具備四項基本原則（公視策發部，2007）：
普遍性 (universality) ：每位公民成員不論其社經地位，皆可普及欣賞與近 用公共傳播資源。
多樣性 (diversity) ：應在節目類型、目標閱聽眾及內容三方面呈多樣性。
獨立性 (independence) ：應成為排除政、商力量介入的公民論壇，以獨立 的人事安排與穩定的財源，確保公共廣電的獨立性。
差異性 (distinctiveness) ：公共廣電服務除了製播其他媒體不重視之節目與 議題，也應致力於創新，產製出具有差異性、辨識度的內容。
程宗明（2000a）認為「公共廣電服務」體制應提供民眾必須的視聽功能，
包括：（1） 供給新聞、資訊、教育、文化、娛樂等各種不同的類型內容，且不 應消極作為彌補商業媒體之存在；（2） 衡量節目製播之走向，不依循收視率機 制；（3） 以在地公眾之觀點，整合零亂、片段的資訊內容，並進一步形塑國家 文化；（4） 服務社會上之小眾，包含弱勢族群、社群以及次文化等群體，並擴 充其發言空間；（5） 國家急難時發佈資訊的重要傳播管道；（6） 提供平價、
便利以及無差別待遇的普及近用環境。比如依照不同的媒體識讀能力者之需求，
搭配收視輔助之措施；（7） 透明的他律監督機制與高度的媒體自治；（8） 廣
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電科技、事業、政策研發者。
Petros Iosifidis (2007) 則認為各個國家會因其風俗、政治、文化差異，而對 公共廣電服務持有不同的管理模式，但是有幾點義務規範是共通的 (Petros I., 2007:8) ：（1） 內容的普及與近用；（2） 提供能促進社會凝聚和民主進程的 節目；（3） 供應高品質的娛樂、教育和資訊節目；（4） 促進多元和多樣的社 會文化；（5） 透過歷史、美術和科學上的製播豐富公民的生活；（6） 保存和 推廣國家的文化與遺產；（7） 獨立編輯與責任；（8） 照應多元文化的需求。
綜合上述，公共廣電服務存在之原由，以公眾利益為出發點，提供普及、無 差別的公民近用媒體環境。英國是努力將公共廣電服務價值發揚光大的主要國家 之一。綜觀歷史脈絡，英國在制定廣電政策時，總是將「公共服務」和「文化目 標」視為圭臬，將其重要性置於市場經濟範疇之前 (IEA, 2004:63) 。而英國 BBC 依奉相同信念，規劃出一套完善、精良，至今仍被當作是最符合公共利益精神的 廣電制度，因此成為世界上缺點最少，各國學習的公共廣電服務之典範（公視策 發部，2007；吳慧娟，2006）。
BBC 前身成立於 1922 年 10 月，由倫敦六家主要無線電設備製造商共同組 成，本以營利為目的，但在首任總經理約翰‧雷斯 (John Reith) 堅持廣播電視事 業不應視為一種以私利為導向的商業行為，而應視為「向社會負責的文化事業」
，用強烈的道德感和社會感服務公眾利益（陳君儀，2003）。1926 年，國會通 過英國廣播公司皇家憲章 (The Royal Charter of the British Broadcasting
Corporation) ，決議由政府收購原公司所有股份轉由公營，接著於 1927 年元旦
，正式成為一獨立自主的電視台，也就是時至今日所見的公共廣播公司－－BBC
，為民眾提供教育 (educate) 、告知 (inform) 和娛樂 (entertain) 等服務節目，
成為名列英國觀眾最常收視的電視頻道之一 (IPPR,2004) 。BBC 的主管機關為 超脫政黨、獨立運作的 Ofcom，而其經費皆來自於每年政府向民眾徵收的「電視 執照費」 (license fee) ，為確保民眾所繳納的執照費，BBC 都能做出為民服務 的最大運用效益，便成立「英國廣播公司信託」 (BBC Trust) 積極認真監督公共 費用。
二、數位匯流下公共電視之定位與服務
BBC 佔據了英國電視歷史的發展，因無線電波的頻譜稀有性而受政府保護
，雖然 1950 年代政府開放商業電視台成立，卻未對 BBC 造成任何影響，讓它於 1980 年代之前都享有獨占的優勢，成為信息與娛樂的唯一來源。然而法令限制 的放寬、自由市場意識型態當道等原因，開始對 BBC 造成影響，其中尤以傳播 科技的快速發展，為 BBC 帶來嚴峻的威脅，當數位壓縮技術的突破，頻道稀有
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性的理論早已消失，而 BBC 做為守護公共資源的利基點也相對不存在，且有線 與衛星業者帶來的多頻道環境，讓閱聽眾享有更多的選擇（黃如妤，2006）。
因此探討公共廣電制度下的 BBC 去留問題隨即浮出檯面，而 Alan Peacock (1986) 提出兩個有名的切入觀點，至今仍為討論重點。首先為「消費者至上」
(consumer sovereignty) ，他指出公共廣電服務，應以消費者需求提供，若持續從 BBC 自身的想法而製播相關內容是非常危險的，而且消費者有權收視自己想看 的節目內容，因此認為「需求式的訂閱」能變成新興的商業模式；再來為「有效 競爭」 (workable competition) ，因為頻譜短缺的情境已不存在，透過有線、衛 星頻道也能提供閱聽眾接近其需求，甚至帶來更多效益。另外，市場失靈 (market failure) 的說法也應修正，公共廣電服務應該像私營媒體般，進入市場一同競爭
，因為在平等的情況底下，市場將會為觀眾帶來一個最佳的結果 (IEA, 2004) 。 總而言之，該作者認為人民繳納的執照費，在上述情況下不該僅給予 BBC 使用
，應該開放給全部的廣電業者共同競爭，讓可用的資源變得廣泛以及科技的創新 研發，在此脈絡之下，節目內容的品質自然會提升。此外，BBC 所提供的節目 類型，不是考量觀眾喜好與否，乃是從認為公眾「應該」收視的節目內容出發，
因此常為人詬病（林悅倫，2001）。導致柴契爾夫人主政時期 (1979-1990) 有意 將 BBC 私營化，所幸最終委員會否決該提議，但要求 BBC 應以消費者為大，節 目製播應符合觀眾口味並讓其感到滿意（朱全斌，2000）。後來於 2003 年的傳 播法案，更是確立了「公民－消費者」20 (citizen-consumers) 的觀念建構。
雖然樹大招風的 BBC 成為自由市場與數位科技之箭靶，然而，歐洲國家卻 仍然認為數位化之發展趨勢，對公共廣電服務之重視與需求不減反增，因而於 1996 年歐洲議會中，呼籲歐盟在數位時代下，應持續給予公共廣電服務體制支 持。次年，歐盟各會員國的政府則同意繼續給予公共廣電服務支援（程宗明，2003
）。此外，許多相關的研究也證實，透過科技發展與傳播管道的增加，雖能提高 產品多元化的可能性，但另一方，審視其節目內容或品質卻有走向一致化、標準 化與單面向的趨勢（曾瑋，2006；林悅倫，2001；陳一香，2000）。因此傳播媒 介還是得與政治、經濟脫勾才有可能朝向多元化、兼顧資訊品質與文化傳承等理 想邁進，這正是非商業媒體可能在多頻道廣電生態中發揮公共領域功能的所在
（黃葳威，1998），也才可以照顧公眾以至於弱勢團體近用媒體的公民權。
20「公民」與「消費者」兩個概念，清楚出現在 2003 年傳播法案 3(1)(a)款及(b)款，原文如下：
Communications Act 2003, part 1：Function of Ofcom (Transferred and assigned functions) 3.General duties of Ofcom (1) It shall be the principal duty of OFCOM, in carrying out their functions-(a) to further the interests of citizens in relation to communications matters; and(b) to further the interests of consumers in relevant markets, where appropriate by promoting competition.
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縱使傳播新科技為公共廣電服務帶來巨大的質疑與衝擊，個人化與附加價值 的需求導向，取代傳統服務公眾的共通性，但相對而言卻也是個契機，迫使公共 廣電服務重新檢視與思考，調整體質並發展出新的服務模式（Petros I., 2007；黃 如妤，2006；程宗明，2003）。2007 年新生效的「皇家憲章」，無疑成為 BBC 在數位電視時代下的強大靠山，其名正言順的認可 BBC 在未來十年依舊有其存 在之必要與價值，並揭示六大公共服務目標包括：公民社會發展之維繫；教育與 學習之促進；卓越創意與文化之激發；全國、各區域及社區之呈現；將英國帶向 世界，把世界帶進英國；在數位電視轉換過程中扮演領導者地位，並將發展新傳 播科技之利益，回饋於公眾（公視策發部，2007：178-179）。而眾所矚目 2009 年出爐的「數位英國報告」 (Digital Britain Report) 中，也更明確指出未來 BBC 的角色，在數位時代下不會削減，反而愈形重要（孫青，2009a）。因此如何運 用新媒體日新月異的快速發展，依舊保持領先態勢，「研發」就成了 BBC 成功 的關鍵因素之一。
其實，英國 BBC 於 1998~1999 年即全面導向數位電視的發展（公視岩花館
，2000），並遵循傳播數位科技匯流下，DVB-T 的兩項意義，分別為（1） 帶 領電視進入整體數位媒體產業；（2） 將電視內容轉換成可流通到所有數位平台 上的軟體（程宗明，2003：145）。因此除了利用新媒體數位電視之特性，新增 設許多分眾頻道，更細緻化的提供不同消費者與公民之需求滿足，並於節目製播 上力求突破與創新，以及擴大內容接收的平台與服務外。也大力與政府配合，推 動弱勢團體由類比電視至數位電視的數位轉換過程 (Digital Switchover, DSO)
，比如成立「數位轉換協助計畫公司」 (Digital Switchover Help Scheme ltd) ， 針對 75 歲以上的年長者、身障者以及弱勢者給予幫助，包括在硬體設備的安裝
，比如成立「數位轉換協助計畫公司」 (Digital Switchover Help Scheme ltd) ， 針對 75 歲以上的年長者、身障者以及弱勢者給予幫助，包括在硬體設備的安裝