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第三節 公務人員終身學習之現況
在公務人員終身學習制度施行之前，相關單位早已體認到學習對公務人員與 組織的重要性，認為優秀的人力需要透過學習來培育，於是開始提供了許多訓練 進修的活動與課程。雖然訓練、進修學習之意涵有所區別，然而，訓練進修實屬 終身學習的一部分，對於公務人員訓練進修對本研究所欲探討的公務人員終身學 習制度，深具參考與補充之價值，因此，本節將分別對公務人員「訓練進修」與
「終身學習制度」兩部分進行探討。
壹、公務人員訓練進修
一、重要性
一九八○年代以來的經濟衰退期間，許多 OECD 國家的政府認為公部門和私 部門的結構一樣需要相當程度的改變，於是重思國家和公部門服務傳送的角色。
在這段時間，公部門總因政府機構中缺乏效率和信賴而被批評（Shim, 2001）。
連宏華（2000）提到，政府如同全國最大的服務機構，投入了豐沛與優秀的人力，
以滿足人們的需求和期待，然而，政府施政的滿意度總不盡理想，人民抱怨政府 改革步調和幅度不夠快、不夠大也不夠徹底的聲浪層出不窮。對此，他提出了以 下質疑：為何政府擁有優秀的人力卻未能發揮應有的能力與服務？為何以條件相 當的人力，在政府部門的生產力總不如民間？究竟，為什麼擁有龐大權力與行政 資源的公部門，不斷引發民眾的埋怨、不諒解與種種質疑？
這些問題，由來已久，官僚機構有著科層體制「永業化」及「年資決定升遷 與薪資」的特徵。這樣的設計，雖然達到了維持組織穩定的作用，組織成員卻也 因此失去了積極進取的動力。蔡祈賢（2000）指出，在持續變革的環境中，人力 資源面臨折舊與耗損的困擾，若不加以培育，其價值便可能流失，而人力資源的 老化，亦將減損其創造的價值，甚至成為組織包袱。在知識經濟的社會中，公務 人員可能面臨下述的折舊現象（林海清，1991）：
（一）專業知識與技巧的落伍，不合時宜。
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（二）原本累積的工作經驗，其原具有效率未見提升。
（三）熟練的技能因新科技推陳出新兒不斷鈍化。
（四）既有觀念、思想逐漸背離的趨勢。
（五）事業雄心衰竭，體能、雄心衰退。
（六）競爭對手不斷推陳出新，進步太少便為落伍。
（七）新科技、新管理大批滲入組織的互斥行為。
這些現象皆顯示了在人力為組織中最重要資本的時代，個人觀念與知識的與 時俱進與否，關係著組織整體運作的的步調，及其面對環境應變能力。公務人員 的思維與工作形式，影響了其行政的產出，公務人力良窳關係著政策是否能有效 能的執行。公務人員的品質應該受到重視，以改善人力隨時間而耗損的現象，公 務人員學習與訓練的重要性越來越高，學習訓練的需求便更加迫切。
相對於我國經常引發民眾怨言的文官體制，與我們相鄰的亞洲國家中，新加 坡文官的競爭力與執行能力，卻讓人眼睛一亮。新加坡的公務人員每年必須接受 100 小時的訓練，該國總理 Lee（2000）認為訓練深具重要性，透過提供公務人 員更好、更相關的訓練，建構他們創新的能力，提升更為完善的公共服務，除此 之外，培養他們學習、合作、協商與溝通的能力，亦是不容忽視。OECD 強調知 識已變成公部門的關鍵要素，隨著公務人員年齡增長與流動，組織記憶的保存與 新進人員的訓練，形成新的挑戰。而隨著有知識的人民逐漸地增加，政府機關須 擔任起創造知識的先驅，以滿足人民的需求。因此，與過往相比，公部門的政策 目標比以前更複雜、更野心勃勃，也使得知識管理在公部門的重要性日益增加（蔡 祈賢，2006）。
二、權責機關
（一）公務人員保障暨培訓委員會──「公務人員訓練進修法」
負責公務人員訓練進修法制之研擬，事關全國一致之性質者。此外，關於 公務人員考試錄取人員訓練、升任官等訓練及行政中立訓練，由公務人員保障 暨培訓委員會辦理或委託相關機關（構）、學校辦理。
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（二）文官培訓所──「國家文官培訓所組織條例」
隸屬「公務人員保障暨培訓委員會」，掌理下列事項︰
1.公務人員考試錄取人員訓練事項。
2.公務人員升任官等訓練事項。
3.公務人員政治中立訓練事項。
4.公務人員訓練之國際交流事項。
5.公務人員訓練相關圖書資訊之蒐集、分析及服務事項。
6.接受委託辦理訓練事項。
（三）人事行政局──「行政院及所屬機關學校公務人員訓練進修實施辦法」
1.各機關學校公務人員訓練、進修之協調、執行規畫事項。
2.各機關學校公務人員簡任第十職等以上及相當職務人員訓練、進修之辦理 事項。
3.各機關學校人事人員訓練之辦理事項。
4.受各機關學校委託辦理之訓練事項。
（四）公務人力發展中心──「公務人力發展中心組織條例」
隸屬「行政院人事行政局」，掌理下列事項：
1.關於行政院所屬機關中高級公務人員之管理發展訓練事項。
2.關於行政院所屬公務人員之業務講習及研討事項。
3.關於行政院所屬機關人事人員之專業訓練事項。
4.關於訓練技術與方法之研究、評估及推廣事項。
5.其他有關行政院所屬公務人員之訓練事項。
（五）各主管機關──「公務人員訓練進修法」
中央二級以上機關、直轄市政府或縣（市）政府辦理公務人員專業訓練、
一般管理訓練、進用初任公務人員訓練及其他公務人員訓練及進修事項。
三、訓練類型──「公務人員訓練進修法施行細則」
（一）專業訓練：指為提升各機關（構）學校公務人員擔任現職或晉升職務時
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所需專業知能，以利業務發展之訓練，或為因應各機關（構）學校業務 變動或組織調整，使現職人員具備適應新職所需之工作知能及取得新任工 作專長，所施予之訓練。
（二）一般管理訓練：指為強化各機關（構）學校公務人員一般領導管理、綜合 規畫、管理協調及處理事務之能力為目的之訓練。
（三）進用初任公務人員訓練：指對依公務人員任用有關法律規定進用或轉任，
初次至各機關（構）學校任職人員所施予之訓練。
四、進修管道──「公務人員訓練進修法」
公務人員得以公餘、部分辦公時間或全時進行進修，分別有下列三種方式：
（一）國內外專科以上學校入學進修或選修學分。
（二）國內外機關學校專題研究。
（三）國內外其他機關（構）進修。
五、過往缺失
訓練進修在各國與各行各業中皆扮演著日益重要的角色，在追求公共利益的 實現、以全民為服務對象的公務機關中更是不容忽視，然而，對於我國公務人員 的訓練進修，張瑞濱、賀力行（2003）認為有著下列的缺失：
（一）訓練進修未能普遍受重視，尤以主管人員為甚。
（二）不重視職務歷練之培訓。
（三）訓練進修與升遷考核未能密切配合。
（四）缺乏訓練績效評估及維持之配合措施。
（五）各機關訓練進修經費缺乏，而訓練機關缺乏成本效益觀念。
謝依殷（2000）歸結我學者們的意見，指出我國訓練制度衍生了下述幾個問 題：
（一）訓練執行機構眾多，缺乏統一執行訓練之機構。
（二）人事行政局與考試院業務執掌重疊。
（三）訓練流於形式，課程與內容缺乏有系統的規畫。
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（四）無法顧及公務人員的個人生涯發展。
（五）並未因應實際需要選取適當的受訓人選。
（六）訓練方式流於呆板、少變化。
（七）我國訓練相關法規分散零亂。
而本研究檢視相關文獻，亦發現顯示出過去我國的公務人員的訓練，面臨了 以下幾項問題：
（一）人員缺乏主動參與的精神
公務人員雖有機會接受額外的教育訓練，然多以被動的態度接受，許多訓 練規定了各機關應參與的名額，因而常由機關選派或輪流參與，為了訓練而訓練
（張瑞濱、賀力行，2003），失去了主動精神，學習的效果將大打折扣，機關內 甚至出現了專門負責參與訓練的「訓練專家」。
（二）訓練內容與實際需求有所落差
雖然公部門對人力資源已有相當的重視，每位公務人員皆必須接受基礎的 訓練，工作期間經常有不定期的培訓活動，陳金貴（1999）卻認為傳統公務人員 培訓仍偏向較制式化的訓練方案，這些訓練方案固然可以針對特定需要的知識和 能力加以傳授，但在政府再造的要求下，許多新的觀念及民眾的高標準要求下，
是否能以原有的職能及能力加以傳授來因應這些變化成了疑問。舉例來說，關於 民營化、公私協力、政府企業化與各領域政策等相關知能，必須來自多方面的學 習，而不單純是從訓練取得。
劉坤億（2007）指出，政府部門的訓練方案長期以來備受「機關首長」、「單 位管理者」、「受訓者」三類內部顧客的抱怨：機關首長質疑員工訓練與組織績效 目標間缺乏策略性的連結；單位管理者認為員工的訓練成效或訓練移轉並不顯 著，過多的訓練衝擊單位的人力運用；受訓者認為訓練內容不符個人的需求，機 關首長和單位主管未必重視員工個人的生涯發展，甚至未充分支持員工個人的訓 練與發展。面對這樣的問題，他認為政府部門應採取顧客導向的訓練與發展方 案，並從傳統的訓練朝向學習型組織發展。
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（三）缺乏專業與整合的規畫
陳金貴（1999）指出許多公家機關都設有自己的訓練中心，自行舉辦各種訓
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