公有土地開發利用相關文獻

一、土地開發面

過去對於公有土地之開發方式，以往多以標售、讓售方式為之，但在民國 82 年 7 月 21 日訂定「公有土地經營及處理原則」，最後討論結果公有「只租不 售」、「不變賣」、「活化」原則，又在近年來公有土地活化及永續經營議題的興起，

因此公有土地開發更受到外界的關注，學者們也紛紛提出各種公有土地開發最佳 模式。公有土地採取地上權模式部分，林富榮（2003）認為公有土地設定地上權 是公有土地開發利用最佳模式，且設定地上權政府機關得以保留所有權，發揮政 策角色功能，投資人可降低投資成本，提高投資意願，倘結合不動產證券化，將 使不動產投資由流動性低的實質資產轉化為流動性高的資本性證券，有助於不動 產資本市場的建立，對地上權商用不動產證券化創造經濟發展乘數效果。黃昭樺

（2000）曾提出以設定地上權開發公有土地，土地仍可繼續保持公有，不致造成 漲價歸私，得確保土地增值為社會共享，而且設定地上權的過程並沒有涉及土地 交易，可避免因公有土地標售等所可能造成的地價上漲波及作用與土地炒作，無 出售土地之弊，亦可以減輕不動產事業土地投資成本，促進不動產市場發展，發 揮土地之「所有」與「利用」分開之效率。鍾麗娜與賴宗裕（2001）認為設定地 上權可使不動產之「所有權」和「使用權」分離之使用，可調和土地之使用，土 地能盡最大之利用及降低企業營業成本，增加收入提升經濟活動。由此政府可保

收回，使國有土地不致流失，其收益又可全民共享。

資料來源：周淑仁(2003)，p84，及本研究整理

作 者 篇名 研究方法 研究內容及成果 廖蘇隆

(2004)

國有非公 用土地推 動委託經 營之問題 與對策研 究

文獻回顧 探討國有土地委託經營方式及成效，透過 委託經營的方式活化國有閒置土地，因委 託經營，係引進民間豐富之資源，參與國 有土地經營管理，促進土地利用提升管理 績效，降低管理成本減輕政府負擔，提高 土地價值即增裕國庫收入。委託經營是運 用民間資源提升國有土地價值之最佳方式 邱勤傑

(2006)

運用多評 準決策評 選國有土 地開發方 式

文獻回顧 層級分析法

長期以來國有土地主要是有財政目的方 式，以處分其國有土地以增進國庫收入及 地方收入，但卻忽略了國有土地除了具備 有財政目的之外，還具備了引導都市的健 全發展、調節土地市場供需及土地儲備制 度等。開發方式之選取為發展遲緩地區以 委託經營方式，新興地區以標售方式優先 開發。

資料來源：本研究整理

二、閒置再利用面

吳彩珠（1995）以台北市大型公有土地為例，認為公有土地利用應以效率觀 點出發。應適時檢討最適合公有土地利用型態，對閒置不用、被人占用、不當使 用或低度利用之公有土地，應配合所在各地區發展狀況，隨社會變遷而適時檢討 其最適利用型態。謝靜琪、黃佳棋（1997）認為導致公有土地未能有效使用、合 理開發的主要原因在於缺乏合理有效開發利用指導原則及符合公平效率之評估 指標作為依循。林懋州（2002）認為都市土地逐漸向外為擴張，對於市中心之公 有土地的利用必須審慎考量，促進土地資源有效合理使用，且認為經濟發展為優 先考量。

廖惠萍（2003）認為公有閒置空間再利用主要注重外部環境因素為考量，及 經濟利益為再利用評估導向，透過以上原則，可避免閒置空間及土地活化後，又 成為第二次閒置，必須有效考量以及有效的規劃。陳仁（2007）對於閒置土地利 用加以永續經營的觀念與思維，認為閒置的活化必須以短期、中期、長期部分進 行活化再利用，其活化為主軸營運為關鍵，再整理考量及規劃下對於未來土地利 用勢必可有效進行。邢志航（2010）認為公共設施閒置與低度使用是各地方政府 已久的問題，花費大筆的公帑去建設公共設施，沒有有效的使用以及完善的保護，

導致最後成為蚊子館，公共設施將以層級的分類，以及導致公共設施閒置的主因 加以探討及維護。陳德榮（2012）認為鄉村型社區公有閒置土地再利用應維持最 佳自然生態環境，及社會再爭取公有閒置土地再利用時，政府應給予獎勵以及極 力推動，是活化土地的最大推力，亦能為社區帶來綠色空間，又能避免公有閒置 土地的浪費，所以土地有效之利用政府扮演的非常重要之角色。「高雄市市有財 產管理自治條例」除規定出租、出售方式外，對大面積市有土地期透過運用設定 地上權、委託經營、促參開發、合作開發等多元化方式，藉以引進民間技術、資 金、人力及企業經營理念，活化土地利用並提高運用效益。茲就標售、設定地上 權、委託經營、促參 BOT、標租等開發利用模式，對於就實施方式、主要法令依 據、土地面積限制、土地權屬、開發費用負擔、開發利益、實施成效與困難等摘 要論述（陳建寧，2012a）。其中以設定地上權方式為公有土地最佳之開發模式，

優點是得標人可以較低成本取得產業發展所需用地，市政府除取得權利金及按年

的顧客。Adams, D et al.,(2002)認為政府應透過政府及地主的協商，在活化從建 這些都市土地，活化從建促進中發揮了重要作用在於彌合城市再生和資本收入的 重要性及日益增加在公部門的財政缺口。在往後有利於政府辦理土地從建相關政 策時有所依據，及促進地主參與從建的空地和都市財產做出寶貴的貢獻及城市的 再生。Frederic Deng (2005)認為利用土地出租的方式給民營企業使用而增加當地 的財政收入，必須由財政分權的體制下去執行，而關鍵在於租金資本化和地方公 共設施的建設是公共土地出租的成功關鍵「帕雷托最優(Pareto efficiency)」⁶，Peter E.D et al., (2009)認為閒置土的利用，政府應給予獎勵透過開發商及投之者等民 營公司等進行規劃，亦能符合目前所需又能減少再次閒置的可能性，以利土地效 用最大化。

三、公有土地主要之經營模式

國有財產署運用公有非公用土地之方式非常多，其中以出售及逕予出租、放 租為最常用之方式。近年來，歷經只租不售之政策，設定地上權、委託經營及改 良利用等經營管理模式漸漸形成。以下就攻有土地之主要經營模式說明如下：

(一) 標售

國產署經管之國有土地數量龐大，分布廣闊，性質、形狀互異，如全數保留 為國有而不予出售，任其閒置，勢將造成國家資源的浪費，不僅加重政府管理土 地之負擔，亦形成私有土地整體規劃開發利用之妨礙。因此，為促進土地有效利 用，其經檢討後無保留自行開發利用必要或無需保留公用者，得配合民眾需要辦 理出售。其方式有讓售、專案讓售、標售、現狀標售四種。

(二) 出租

民法第 421 條規定：「稱租賃者，謂一方以物租與他方使用收益，他方支付 租金之契約。」將國有財產供他人使用，收取租金之行為，即屬「出租」。而因 國有財產法第 45 條規定，國有非公用類之動產以不出租為原則，故國有非公用 財產之出租，以不動產為範圍。由於臺灣地區可資利用之土地資源極為有限，為 避免政府擁有之土地資源日形減少，影響未來公共政策及公共建設之推行，將國 有土地以租賃方式提供使用，不僅可使國家持續保有土地所有權，並可兼顧土地

6 帕雷托最優(Pareto Optimality)是 Pareto (1848-1923)所提出，須滿足交換最優，生產最優及產

之有效利用，且可定期收取租金，增裕國庫收入。標租期間為 6 年至 10 年，約 定租賃期間屆滿時得更新之。目前出租國有土地，依國有財產法有逕予出租、標 租、放租等方式，另亦可配合其他法律規定辦理出租。

(三) 設定地上權

鍾麗娜、賴宗裕（2001）認為設定地上權可使不動產之「所有權」和「使用 權」分離使用，調和土地「有而不用」與「用而無有」之關係，企業面可降低營 業成本、增加收益，而對於社會面則有助於提升經濟活動、降低產業經營風險、

使土地盡最大之利用。公有土地經規劃利用後，符合「國有非公用土地設定地上 權實施要點」規定，其面積在 500 平方公尺以上，可供單獨開發建築使用，不宜 標售而適宜設定地上權者，得辦理設定地上權。但基地興建為區分所有建物之公 寓大廈，應避免以設定地上權方式處理，以免造成日後管理困擾。地上權之存續 期間最長為 70 年。

專案核定者，以土地市價 65%計收。但社會、文化、教育、慈善、醫療、救 濟團體舉辦公共福利或慈善救濟事業而設定地上權者，其權利金得按土地市價 65%計算後再按 70%計收。應收取之地租，按訂約當期土地公告地價年息 5%計收。

但社會、文化、教育、慈善、醫療、救濟團體舉辦公共褔利或慈善救濟事業而設 定地上權者，其地租得按訂約當期土地公告地價年息 5%計算後再按 60%計收。於 公告地價調整時，隨同調整。

權利金及租金不論公開招標或專案核定者，權利金為土地市價 7%，而租金 為公告地價年息 5%，而設定地上權期限最長為 70 年。

(四) 委託經營

廖蘇隆（2004）則認為公有土地實施委託經營，能夠運用民間資源之特質，

參與公有土地之經營管理，且同時促進土地之利用，提升管理績效及提高土地價 值，亦可避免國有土地閒置，又能降低管理成本，減輕政府負擔並增加國庫財源 因此委託經營是運用民間資源提升國有土地價值之最佳方式。指委託機關將國有

參與公有土地之經營管理，且同時促進土地之利用，提升管理績效及提高土地價 值，亦可避免國有土地閒置，又能降低管理成本，減輕政府負擔並增加國庫財源 因此委託經營是運用民間資源提升國有土地價值之最佳方式。指委託機關將國有