市有非公用土地活化利用之研究─以高雄市為例

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(1)國立屏東商業技術學院不動產經營系(所) 碩士論文. 市有非公用土地活化利用之研究─以高雄市為例 Analysis of Activation on Non-Public Use Land in Kaohsiung. 指導教授：賴碧瑩博士研究生：邱柏澔. 中華民國 103 年 06 月.

(2) Analysis of Activation on Non-Public Use Land in Kaohsiung. Advisor : Dr. Pi-Ying Lai By : Bo-Hao Chiu. The Thesis Submitted to the Graduate Program of Real Estate Management In Partial Fulfillment of the Requirements For the Degree of Master of Business Administration National Pingtung Institute of Commerce. Pingtung, Taiwan, R.O.C. June. 2014.

(3) 摘要市有非公用土地是國家重要資源，隨著經濟環境變遷及社會觀念的轉變，如何活化閒置市有非公用土地，提升土地效益，挹注民間發展動力，以永續經營國家資產，增裕國家財力資源，已是政府施政的重點方向之一，而近年來政府為了增加財源的籌借及帶動經濟發展，積極地運用市有非公用土地進行開發的利用。以往文獻多數探討市有土地管理開發利用及公有土地占用等問題，因此為本文極欲研究之課題，因此本研究擬從四個面向來探討包括(產業、供給、需求及政策法制)進而完成非公用土地活化利用之系統。研究方式為系統動態(System Dynamics)模式，此一模式乃市有非公用土地利用模組，基於社會活動為動態方式，因此擬利用動態的觀點找出因果關係及其回饋關係模式，本文建立 4 個主要子系統及 27 個指標，探討各系統間影響市有非公用土地利用之複雜關係，包括土地需求子系統、土地供給子系統、產業經濟子系統、政策法制子系統之因果回饋關係了解市有非公用土地影響變動情形進行探討，建構系統動態模擬模式，並以高雄市為實證對象，模擬系統的動態變化，再藉由情境模擬政策法制相關對策以為因應。研究結果顯示，產業經濟發展帶動整體市有非公用土地利用，惟在產業經濟為發展主軸同時，亦須注意市有非公用土地供給面的問題。本研究透過政策法制手段解決市有非公用土地占用問題讓土地存量大幅增加供產業使用，促進土地閒置活化利用及創造政府財政收益。. 關鍵詞：市有非公用土地、系統動態學、活化再利用. I.

(4) ABSTRACT A policy for the development and use of land owned by the municipality is urgently required. This policy should integrate publicly owned land asset resources, resolve the issues of minimal and rigid land use, enhance operational efficiency, and exploit deserted space. By investigating the current use status, the land of non-public using is important resources in public sector. They are also the major financial interest for the government budget. The government will develop those lands to increase income recently. However, we will focus on the sustainable development and effectively use those non-public lands. We will analyze 4 sides of industry; supply side; demand side; regulation. We use the method of System Dynamics to study the Non-public use land in Kaohsiung. According to the dynamic society, we need to find the interaction between those impact factors. We select 27 factors to study the relationship between non-public land use. We also build 4 sub-system including : land demand, land supply, industrial economy and regulation. After empirical study, we established a suitable model for non-public land. And construct the dynamics model to understand the trend of those sub-systems. The results show that the industrial economy has led the overall market for public use land use, at the same time, we need to understand the land supply system in non-public land use. Through this study, we believe that the regulations is the major instrument to deal with the problem of non-public land use. Those illegally occupied land need to be investigated and removed. The other policy is the land planning and development of non-public land. After proper utilization, we will increase the revenue of government. Key word : Non-Public land、System dynamics、Activation and Reuse. II.

(5) 目錄摘要 ............................................................. I ABSTRACT ......................................................... II 目錄 ........................................................... III 圖目錄 ........................................................... IV 表目錄 ........................................................... VI 第一章緒論 ....................................................... 1 第一節研究動機................................................. 1 第二節研究目的與範圍........................................... 3 第三節研究方法與研究流程....................................... 5 第二章文獻回顧 ................................................... 8 第一節公有土地開發利用相關文獻................................. 8 第三節系統動態模型應用之相關文獻分析.......................... 20 第三節小結.................................................... 23 第三章研究方法 .................................................. 24 第一節系統動態概念............................................ 24 第二節系統動態學模型.......................................... 27 第四章高雄市有非公用土地現況與課題分析........................... 36 第一節歷年全國國有非公用土地使用現況分析...................... 36 第二節歷年高雄市有非公用土地使用現況分析...................... 40 第三節高雄市有非公用土地發展課題.............................. 43 第五章市有非公用土地活化系統模擬模式 ............................ 44 第一節市有非公用土地系統架構之擬訂............................ 44 第二節市有非公用土地活化因果關係之探討........................ 50 第三節市有非公用土地活化動態模擬模式之建立.................... 55 第四節高雄市有非公用土地活化利用系統模擬...................... 66 第六章結論與建議 ................................................ 77 第一節結論................................................... 77 第二節建議................................................... 79 參考文獻 ......................................................... 80. III.

(6) 圖目錄圖 1-1 高雄市行政範圍圖 ............................................. 4 圖 1-2 研究流程圖 ................................................... 7 圖 3-1 因果關係概念圖 .............................................. 30 圖 3-2 因果回饋環概念圖 ............................................ 30 圖 3-3 流程圖 ...................................................... 30 圖 3-4 系統動態學建模與分析流程圖 .................................. 31 圖 3-5 系統動態分析步驟 ............................................ 35 圖 4-1 歷年全國國有非公用土地出租、閒置、占用趨勢圖 ................ 37 圖 4-2 歷年國有非公用土地有償處分筆數 .............................. 39 圖 4-3 歷年國有非公用土地有償處分面積............................... 39 圖 4-4 歷年國有非公用土地有償處分售價............................... 39 圖 4-5 歷年高雄市非公用土地出租、閒置、占用筆數趨勢圖 .............. 41 圖 4-6 歷年高雄市非公用土地出租、閒置、占用面積趨勢圖 .............. 42 圖 5-1 市有非公用土地因果互動關係圖................................. 50 圖 5-2 土地系統因果環路圖........................................... 51 圖 5-3 產業人口發展與土地系統因果環路圖 ............................ 52 圖 5-4 土地供給與開發因果環路圖..................................... 52 圖 5-5 產業經濟與土地系統因果環路圖 ................................ 53 圖 5-6 政策法制與土地系統因果環路圖 ................................ 53 圖 5-7 市有非公用土地系統因果環路圖................................. 54 圖 5-8 土地供給因果環路圖........................................... 56 圖 5-9 土地需求因果環路圖........................................... 57 圖 5-10 產業經濟因果環路圖 ......................................... 58 圖 5-11 政策法制子系統因果環路圖 ................................... 59 圖 5-12 市有非公用土地系統因果關係環路圖 ........................... 60 圖 5-13 市有非公用土地供給動態模擬流程圖 ........................... 61 圖 5-14 市有非公用土地需求動態模擬流程圖 ........................... 62 圖 5-15 產業經濟動態模擬流程圖 ..................................... 63 圖 5-16 市有非公用土地系統動態模擬流程模式圖 ....................... 65 圖 5-17 高雄市有非公用土地存量效度關係圖 ........................... 67 圖 5-18 圖 5-19 圖 5-20 圖 5-21 圖 5-22 圖 5-23. 高雄市有非公用土地價格效度關係圖 ........................... 68 高雄市總產業效度關係圖 ..................................... 69 高雄市產業總產值效度圖 ..................................... 70 高雄市有非公用土地存量趨勢圖 ............................... 71 高雄市非公用土地公告地價變動趨勢圖 ......................... 72 高雄市有非公用土地需求量趨勢圖 ............................. 73. IV.

(7) 圖 5-24 高雄市產業經濟趨勢圖 ....................................... 74 圖 5-25 政策法制試驗下市有非公用土地存量趨勢 ....................... 75. V.

(8) 表目錄表 2-1 公有土地開發類型選擇指標表 .................................. 9 表 2-2 公有土地開發相關文獻 ....................................... 10 表 2-3 公有土地閒置土地開發方式 ................................... 16 表 2-4 公有土地閒置再利用相關文獻 ................................. 17 表 2-5 系統動態學相關研究文獻 ..................................... 20 表 3-1 歷年研究土地變化方法比較表 ................................. 25 表 3-2 土地變化模型能力比較表 ..................................... 26 表 4-1 台灣地區各類土地面積統計表 ................................. 36 表 4-2 國有土地筆數面積統計表 ..................................... 36 表 4-3 民國 93 年至 102 年第三季全國國有非公用土地現況 .............. 37 表 4-4 近五年有償處分國有非公用土地統計表 ......................... 38 表 4-5 高雄市民國 99 年至 102 年國有非公用土地現況 .................. 40 表 4-6 表 5-1 表 5-2 表 5-2 表 5-3 表 5-4 表 5-5. 高雄市民國 99 年至 102 年國有非公用土地現況 .................. 41 公用非公用土地系統指標變數集 ............................... 45 市有非公用土地系統指標變數說明 ............................. 46 市有非公用土地系統指標變數說明(續) .......................... 47 市有非公用土地活化利用系統主要變數 ......................... 64 高雄市有非公用土地存量 ..................................... 67 高雄市有非公用土地公告地價 ................................. 68. 表 5-6 高雄市產業總數 ............................................. 69 表 5-7 高雄市產業總產值 ........................................... 70 表 5-8 情境政策試驗模擬結果 ....................................... 76. VI.

(9) 第一章緒論第一節研究動機市有土地是國家重要資源，隨著經濟環境變遷及社會觀念的轉變，如何活化閒置市有非公用土地，提升土地效益，挹注民間發展動力，以永續經營國家資產，利用土地或市有土地增裕財政，或為地方政府重要課題。過去為了活化閒置公有土地、提升土地效益、挹注民間之發展動態，以及增加國庫財政收入，主要係以出售土地方式，獲取短期利益，此舉造成某些財團「圈地、養地」，後果卻引發各界批評是助長房地產飆漲，全民利益也受損害。然而，政府亦不能為了保有土地的存在，而將所有的公有土地都閒置不用，應找尋最佳方法做最適當利用，使公有土地達到最有效使用，為全民創造最大的社會福祉。行政院於民國 98 年 10 月 8 日宣布，國有土地 500 坪以上不再出售1；民國 99 年 3 月 2 日，又宣布停止標售台北市精華地區之國有土地並建立「國有非公用土地回買機制」 2。市有非公用土地為政府部門非常重要之資源，其管理與利用之良窳關係到整體利益。而以往市有非公用土地，為平衡國家財政支出，將市有非公用土地大多數以出租、標售、交換等之方式處理，卻忽略了市有非公用土地的真正價值，土地資源是都市發展必要和重要的，土地利用管理之不足造成嚴重環境的影響 (Chien-Hwa Yu et al.,2003)。其國有財產署自民國 98 年 1 月 1 日開始推動「強化國有財產管理及運用效益方案」3，該方案重要措施之一為活化運用公用財產，鼓勵各管理機關積極活化運用所管國有公用不動產，及建立積極性的不動產經營策略。國有產財產署又在民國 98 年 12 月 25 日全面執行「國有土地清理活化作業計畫」4，其主要督導中央各主管機關分期分區清理閒置、低度利用及不經濟. 1. 民國 98 年 10 月 20 日起國有財產署經管 500 坪以上之公有非公用土地（可建築用及非建築用地），除抵. 稅土地外，不再辦理標售。101 年 1 月 4 日公布修正國有財產法第 53 條條文，明定無預定用途之公有非公用房地，面積未達 1,650 平方公尺者，得由本部國有財產署辦理標售。面積在 1,650 公尺以上者，不得標售。 2. 國有財產局 99 年 5 月 12 日台財產局管字第 0994000852 號函核定。. 3. 該方案係財政部報奉行政院以民國 97 年 11 月 11 日院臺財字第 0970049455 號函核復在案，復提報行政院民國 100 年 3 月 18 日召開之「國有土地清理活化督導小組」第 8 次會議同意備查修訂。 4 該計畫係財政部報奉行政院已民國 98 年 12 月 25 日願授財產接字第 09830015622 號函核定 1.

(10) 使用之大面積國有建築用地。然而公有資產尚有社會、經濟等多重目的，應將資產運用效益提升，而在目前政府政策「不變賣」與「活化」國有土地兩大原則下，政府為確保公有土地之永續經營及避免標售公有土地帶動國內房地產價格上漲。大體而言，目前公有土地約占全台灣總面積三分之二，其中台灣地區已登記土地截至民國 101 年底止，台灣土地總面積約 349 萬餘公頃，公有土地占 65%，約 226 萬餘公頃，已登記之國有非公用土地為 21 萬餘公頃，在土地資源稀少、土地需求殷切及社會經濟變遷的多重影響下，占全國土地少數的非公用土地管理與利用極為重要，應妥善運用，發揮其效能。高雄市於民國 99 年縣市合併後，土地面積增加 18 倍，高達 2,946 平方公里，五都之最，且為台北市之 10.84 倍，但大高雄區域發展及落差，亟待更多資源投入各項市政建設，帶動周邊各區群體發展，然因不健全的財政結構，造成市府財政短缺更為嚴重，透過規劃及有效使用市有非公用土地以達到解決財政的窘境，截至民國 102 年 6 月目前高雄市非公用土地總面積為 1,147 餘公頃、15,475 筆，價值約 170 億元，占為高雄市非公用財產 76%，在非公用土地有限資源下，讓公有不動產的管理利用以及符合目前政府政策下應如何將公有資產運用效益提升而不是再透過傳統處分(出租標售、交換)之方式。政府單位目前正積極推動公有閒置土地及閒置資產5包括，老舊建築、老舊建築，低度使用及閒置不用之活化再利用計畫，各機關無不積極投入爭取經費之行列，也常因地方政府經費不足，導致計畫停擺，因此，如何有效分配資源及合理之經費，將是政府單位首要解決之課題，其處理方式非僅從增加政府財政收入之考量，而是以能永續發展利用為前提，因此目前大面積國有土地改以設定地上權、委託經營等方式，提供使用權供有意願者利用，除可以避免國有土地閒置，亦得保有大面積的國有土地以備將來國家政策或公共建設所需用。鑑於此本研採用系統動態學之特性能夠處理行為隨著時間變化的系統問題，特別是規劃複雜未來行為和長遠決策的問題，試圖研擬一套「市有非公用土地評估之模式」以供規畫者及決策者利於政府辦理活化再利用及永續相關政策時有所依據。 5. 閒置資產係指不動產有「閒置」、「低度利用」之情形。閒置不動產，係指空置未使用不動產者；低度利用不動產，係指建築改良物已逾耐用年限、未逾耐用年限但管理維護成本過高、建築容積率未達法定容積率百分之五十者。 2.

(11) 第二節研究目的與範圍一、研究目的根據上述之研究動機本研究目的主要如下： (一)分析高雄市現有非公用土地使用現況及存在之問題。 (二)從市有非公用土地活化再利用及永續發展為基礎，廣泛蒐集與整理土地資產相關文獻，從中找出市有非公用土地利用影響因子 (三)利用系統動態模式，剖析市有非公用土地的指標體系架構與互動關係。 (四)建構高雄市有非公用土地活化模擬模式，並提出市有非公用土地發展策略供相關管理決策者參考。. 二、研究範圍限制 (一)空間範圍高雄市行政範圍如圖 1-1，其中包含合併前高雄市 11 個區與原高雄縣 27 個縣市鄉鎮，合共成 38 個區。 (二)時間範圍本研究所採用統計資料數據之年期，係自高雄市合併前民國 97 年起至目前能完整蒐集各類統計資料之年期民國 102 年止。. 3.

(12) 圖 1-1 高雄市行政範圍圖. 4.

(13) 第三節研究方法與研究流程一、研究方法本研究目的在於觀察市有非公有土地活化再利用永續發展之利用開發關鍵點之影響，並從中找出適合於開發利用市有非公用土地之介入點，本研究方法採用文獻回顧、系統動態學，茲分述如下：. （一）文獻回顧文獻分析是將先前的學術研究作有系統的分析與比較，建立相關領域之間的橋樑或確認在某一領域的中心議題。從中呈現相關的知識及解釋某一特殊現象的理論，並且比較這些理論的範圍、內在一致性和其預測性。一般包含對已經進行或建議的重要實驗之描述及那一種理論是最有力而且和已知的關係是一致的評估，而有時候是將不同理論的抽象概念重組或整合，和強調以往研究所沒有解決的重要議題，並且指導未來的研究方向。. （二）次級統計資料分析（secondary data analysis）次級統計資料分析是運用既存的政府統計資料或大型學術資料庫來對研究主題進行實證探究的社會研究方法。本研究透過次級統計資料，分析歷年全國及高雄市有非公用土地利用之現況分析，因此能對研究主題的跨時變化進行探討與檢驗。. （三）系統動態學（System Dynamics）系統動態學具有可分析研究多變量、非線性、有時滯性的複雜系統問題之特性，以其特有的方法建構系統的動態模擬模式，其特徵是能夠處理行為隨時間變化的動態系統問題，特別是研究和規劃複雜系統之多變量、多目標、多層次的未來行為和長遠決策的問題；這樣的特性將足以處理市有非公用土地永續發展系統的複雜性。運用該方法可實現如下功能：建立市有非公用土地活化利用永續發展之動態模式，進而探討市有非公用土地活化利用永續發展利用決策之因素。. 5.

(14) 二、研究流程本研究透過公有土地及系統動態學相關文獻，研擬一套影響市有非公用土地指標，找出影響市有非公用土地影響指標與建議政策同時結合市有非公用土地活化利用動態模式，以分析結果所獲得變數作為建構本研究動態系統之基礎。藉此，能夠建立決定市有非公用土地活化再利用的因果環路架構與量化模式。最後進行研究市有非公用土地模擬及分析。. 6.

(15) 問題確認. . 研究目的. 土地開發  市有非公用土地再利用  系統動態學. 相關理論與文獻回顧指標系統建立. (SD) 系統目標、範圍與結構確立建立指標系統系統動態. 確定系統變數集因果關係界定模式建構與檢驗. 確立變數因果關係. 關係是否正確. No. Yes 模式檢驗. 檢驗結果 Yes 基本模擬. 結論與建議. 市有非公用. 研究動機. 策略模擬. 結論與建議. 圖 1-2 研究流程圖. 7. 資料調查與蒐集.

(16) 第二章文獻回顧關於公有土地的相關文獻，過去國內外學者在公有土地開發利用及政策上作了許多研究，但是研究內容多著重於各種開發利用模式間及非公用土地佔用的分析及相關法令探討，本研究為市有非公用土地活化利用著手，因此從市有非公用土地開發面以及市有非公用土地閒置再利用面兩部分進行探討。參考文獻分為三個部分敘述，第一個部分，探討目前國內外學者對於市有非公用土地開發及土地閒置再利用之文獻；第二個部分，從系統動態運用於都市發展領域文獻回顧系統指標之運用。. 第一節公有土地開發利用相關文獻一、土地開發面過去對於公有土地之開發方式，以往多以標售、讓售方式為之，但在民國 82 年 7 月 21 日訂定「公有土地經營及處理原則」，最後討論結果公有「只租不售」、「不變賣」、「活化」原則，又在近年來公有土地活化及永續經營議題的興起，因此公有土地開發更受到外界的關注，學者們也紛紛提出各種公有土地開發最佳模式。公有土地採取地上權模式部分，林富榮（2003）認為公有土地設定地上權是公有土地開發利用最佳模式，且設定地上權政府機關得以保留所有權，發揮政策角色功能，投資人可降低投資成本，提高投資意願，倘結合不動產證券化，將使不動產投資由流動性低的實質資產轉化為流動性高的資本性證券，有助於不動產資本市場的建立，對地上權商用不動產證券化創造經濟發展乘數效果。黃昭樺（2000）曾提出以設定地上權開發公有土地，土地仍可繼續保持公有，不致造成漲價歸私，得確保土地增值為社會共享，而且設定地上權的過程並沒有涉及土地交易，可避免因公有土地標售等所可能造成的地價上漲波及作用與土地炒作，無出售土地之弊，亦可以減輕不動產事業土地投資成本，促進不動產市場發展，發揮土地之「所有」與「利用」分開之效率。鍾麗娜與賴宗裕（2001）認為設定地上權可使不動產之「所有權」和「使用權」分離之使用，可調和土地之使用，土地能盡最大之利用及降低企業營業成本，增加收入提升經濟活動。由此政府可保有土地所有權及透過收取權利金及租金所得，增加財政收入外對於因社會經濟成長所產生的土地開發利用效益，創造土地更高的價值，在地上權存續時間屆滿而. 8.

(17) 收回，使國有土地不致流失，其收益又可全民共享。採取委託經營部分，廖蘇隆（2004）則認為公有土地實施委託經營，能夠運用民間資源之特質，參與公有土地之經營管理，且同時促進土地之利用，提升管理績效及提高土地價值，亦可避免國有土地閒置，又能降低管理成本，減輕政府負擔並增加國庫財源因此委託經營是運用民間資源提升國有土地價值之最佳方式。但因地區時空背景之不同也有另一種的看法，周淑仁（2003）認為，不同種類之土地開發方式─如租賃、設定地上權、BOT、合作開發、委託開發、土地信託雖其利用模式有異，但其目的追求最大之開發效益，換言之，當一大型之土地開發計畫提出時，從土地取得、資金籌措，到真正設計規劃、開發土地，而後牽涉權益分配、稅捐負擔等，各個過程所需求之利用模式即可能大相逕庭，因此可以肯定的各開發模式並非各自獨立，而係可以相互結合，針對個案做不同階段之調配，而目前國內缺乏公私合營足夠經驗開發經營年限過長，相關法令配合緩不濟急，並建議公私合營公有土地開發方式選擇指標等(周淑仁，2003)。邱秦傑（2007）認為現今國有土地開發評選上，應先考量基地條件為前提，之後再追求才財政收益與投資誘因。開發方式之選取為發展遲緩地區以委託經營方式，新興地區以標售方式優先開發。表 2-1 公有土地開發類型選擇指標表開發方式指標準則財政目標政策目標. 市場景氣情況. 標售. 出租. 設定地上權. v. v. v. 公共利益目標市場不景氣. v. 市場景氣. v. 規模適中. v. 住宅使用. v. 商業使用. v. v. v. v v v. v. v. v. v. v. v v. 工業使用. v v. 9. 委託經營. v. v. 小規模土地開發用途. 簡式合作經營 v. v. 大規模開發規模大小. BOT開發. v.

(18) 資料來源：周淑仁(2003)，p84，及本研究整理表 2-2 公有土地開發相關文獻作者. 篇名. 研究方法. 研究內容及成果. 黃昭樺. 公有土地. 文獻回顧. 土地問題可說是人類最重要的問題。設定. (2000). 開發模式. 地上權的過程並沒有涉及土地交易，可避. 法律相關. 免因公有土地標售等所可能造成的地價上. 問題之研. 漲波及作用與土地炒作，無出售土地之. 究─以設. 弊，亦可以減輕不動產事業土地投資成. 定地上權. 本，促進不動產市場發展. 模式為主鍾麗娜. 設定地上. 文獻回顧. 賴宗裕. 權課題之. 和「使用權」分離之使用，可調和土地之. (2001). 新思維. 使用，增加財政收入外對於因社會經濟成. 認為而設定地上權可使不動產之「所有權」. 長所產生的土地開發利用效益，創造土地更高的價值，在地上權存續時間屆滿而收回，使國有土地不致流失，其收益又可全民共享。林富榮. 公有土地. 文獻回顧. (2003). 最佳組合. 策的重要工具，但長久以來公有土地往往. 開發模式. 成為政府紓困財政之用途加以處分，導致. 之研究. 公有土地為國家重要資源以及國家實現政. 往後如有政策目的使用必須以高價買回的情形。設定地上權為最佳的開發模式，土地所有權人及政府不但有權利金及固定租金等財政收入，且公有土地期限到還可以收回做為繼續推動政策使用的工具。. 周淑仁. 公私合營. 文獻回顧. 本研究利用質化研究過程中了解各個不同. (2003). 公有土地. 土地開發方式，其運作的流程皆會影響公. 開發方式. 部門和私部門雙方的決策，針對個案做不. 之研究. 同階段之調配，而目前國內缺乏公私合營足夠經驗且開發經營年限過長相關法令配合緩不濟急，並建立公私合營非公用土地開發方式選擇指標 10.

(19) 作者. 篇名. 研究方法. 研究內容及成果. 廖蘇隆. 國有非公. 文獻回顧. 探討國有土地委託經營方式及成效，透過. (2004). 用土地推. 委託經營的方式活化國有閒置土地，因委. 動委託經. 託經營，係引進民間豐富之資源，參與國. 營之問題. 有土地經營管理，促進土地利用提升管理. 與對策研. 績效，降低管理成本減輕政府負擔，提高. 究. 土地價值即增裕國庫收入。委託經營是運用民間資源提升國有土地價值之最佳方式. 邱勤傑. 運用多評. 文獻回顧. 長期以來國有土地主要是有財政目的方. (2006). 準決策評. 層級分析法. 式，以處分其國有土地以增進國庫收入及. 選國有土. 地方收入，但卻忽略了國有土地除了具備. 地開發方. 有財政目的之外，還具備了引導都市的健. 式. 全發展、調節土地市場供需及土地儲備制度等。開發方式之選取為發展遲緩地區以委託經營方式，新興地區以標售方式優先開發。. 資料來源：本研究整理. 11.

(20) 二、閒置再利用面吳彩珠（1995）以台北市大型公有土地為例，認為公有土地利用應以效率觀點出發。應適時檢討最適合公有土地利用型態，對閒置不用、被人占用、不當使用或低度利用之公有土地，應配合所在各地區發展狀況，隨社會變遷而適時檢討其最適利用型態。謝靜琪、黃佳棋（1997）認為導致公有土地未能有效使用、合理開發的主要原因在於缺乏合理有效開發利用指導原則及符合公平效率之評估指標作為依循。林懋州（2002）認為都市土地逐漸向外為擴張，對於市中心之公有土地的利用必須審慎考量，促進土地資源有效合理使用，且認為經濟發展為優先考量。廖惠萍（2003）認為公有閒置空間再利用主要注重外部環境因素為考量，及經濟利益為再利用評估導向，透過以上原則，可避免閒置空間及土地活化後，又成為第二次閒置，必須有效考量以及有效的規劃。陳仁（2007）對於閒置土地利用加以永續經營的觀念與思維，認為閒置的活化必須以短期、中期、長期部分進行活化再利用，其活化為主軸營運為關鍵，再整理考量及規劃下對於未來土地利用勢必可有效進行。邢志航（2010）認為公共設施閒置與低度使用是各地方政府已久的問題，花費大筆的公帑去建設公共設施，沒有有效的使用以及完善的保護，導致最後成為蚊子館，公共設施將以層級的分類，以及導致公共設施閒置的主因加以探討及維護。陳德榮（2012）認為鄉村型社區公有閒置土地再利用應維持最佳自然生態環境，及社會再爭取公有閒置土地再利用時，政府應給予獎勵以及極力推動，是活化土地的最大推力，亦能為社區帶來綠色空間，又能避免公有閒置土地的浪費，所以土地有效之利用政府扮演的非常重要之角色。「高雄市市有財產管理自治條例」除規定出租、出售方式外，對大面積市有土地期透過運用設定地上權、委託經營、促參開發、合作開發等多元化方式，藉以引進民間技術、資金、人力及企業經營理念，活化土地利用並提高運用效益。茲就標售、設定地上權、委託經營、促參 BOT、標租等開發利用模式，對於就實施方式、主要法令依據、土地面積限制、土地權屬、開發費用負擔、開發利益、實施成效與困難等摘要論述（陳建寧，2012a）。其中以設定地上權方式為公有土地最佳之開發模式，優點是得標人可以較低成本取得產業發展所需用地，市政府除取得權利金及按年收取地租外，亦可保有土地所有權，可永續經營。但南部地區民眾對以設定地上權方式使用土地接受度不高，開發具有不確定性為其缺點，需要行銷策略吸引標. 12.

(21) 的顧客。Adams, D et al.,(2002)認為政府應透過政府及地主的協商，在活化從建這些都市土地，活化從建促進中發揮了重要作用在於彌合城市再生和資本收入的重要性及日益增加在公部門的財政缺口。在往後有利於政府辦理土地從建相關政策時有所依據，及促進地主參與從建的空地和都市財產做出寶貴的貢獻及城市的再生。Frederic Deng (2005)認為利用土地出租的方式給民營企業使用而增加當地的財政收入，必須由財政分權的體制下去執行，而關鍵在於租金資本化和地方公共設施的建設是公共土地出租的成功關鍵「帕雷托最優(Pareto efficiency)」6，Peter E.D et al., (2009)認為閒置土的利用，政府應給予獎勵透過開發商及投之者等民營公司等進行規劃，亦能符合目前所需又能減少再次閒置的可能性，以利土地效用最大化。. 三、公有土地主要之經營模式國有財產署運用公有非公用土地之方式非常多，其中以出售及逕予出租、放租為最常用之方式。近年來，歷經只租不售之政策，設定地上權、委託經營及改良利用等經營管理模式漸漸形成。以下就攻有土地之主要經營模式說明如下：. (一) 標售國產署經管之國有土地數量龐大，分布廣闊，性質、形狀互異，如全數保留為國有而不予出售，任其閒置，勢將造成國家資源的浪費，不僅加重政府管理土地之負擔，亦形成私有土地整體規劃開發利用之妨礙。因此，為促進土地有效利用，其經檢討後無保留自行開發利用必要或無需保留公用者，得配合民眾需要辦理出售。其方式有讓售、專案讓售、標售、現狀標售四種。. (二) 出租民法第 421 條規定：「稱租賃者，謂一方以物租與他方使用收益，他方支付租金之契約。」將國有財產供他人使用，收取租金之行為，即屬「出租」。而因國有財產法第 45 條規定，國有非公用類之動產以不出租為原則，故國有非公用財產之出租，以不動產為範圍。由於臺灣地區可資利用之土地資源極為有限，為避免政府擁有之土地資源日形減少，影響未來公共政策及公共建設之推行，將國有土地以租賃方式提供使用，不僅可使國家持續保有土地所有權，並可兼顧土地 6. 帕雷托最優(Pareto Optimality)是 Pareto (1848-1923)所提出，須滿足交換最優，生產最優及產品混合最優等條件，一般非公用土地市場不具有此特性 13.

(22) 之有效利用，且可定期收取租金，增裕國庫收入。標租期間為 6 年至 10 年，約定租賃期間屆滿時得更新之。目前出租國有土地，依國有財產法有逕予出租、標租、放租等方式，另亦可配合其他法律規定辦理出租。. (三) 設定地上權鍾麗娜、賴宗裕（2001）認為設定地上權可使不動產之「所有權」和「使用權」分離使用，調和土地「有而不用」與「用而無有」之關係，企業面可降低營業成本、增加收益，而對於社會面則有助於提升經濟活動、降低產業經營風險、使土地盡最大之利用。公有土地經規劃利用後，符合「國有非公用土地設定地上權實施要點」規定，其面積在 500 平方公尺以上，可供單獨開發建築使用，不宜標售而適宜設定地上權者，得辦理設定地上權。但基地興建為區分所有建物之公寓大廈，應避免以設定地上權方式處理，以免造成日後管理困擾。地上權之存續期間最長為 70 年。專案核定者，以土地市價 65%計收。但社會、文化、教育、慈善、醫療、救濟團體舉辦公共福利或慈善救濟事業而設定地上權者，其權利金得按土地市價 65%計算後再按 70%計收。應收取之地租，按訂約當期土地公告地價年息 5%計收。但社會、文化、教育、慈善、醫療、救濟團體舉辦公共褔利或慈善救濟事業而設定地上權者，其地租得按訂約當期土地公告地價年息 5%計算後再按 60%計收。於公告地價調整時，隨同調整。權利金及租金不論公開招標或專案核定者，權利金為土地市價 7%，而租金為公告地價年息 5%，而設定地上權期限最長為 70 年。. (四) 委託經營廖蘇隆（2004）則認為公有土地實施委託經營，能夠運用民間資源之特質，參與公有土地之經營管理，且同時促進土地之利用，提升管理績效及提高土地價值，亦可避免國有土地閒置，又能降低管理成本，減輕政府負擔並增加國庫財源因此委託經營是運用民間資源提升國有土地價值之最佳方式。指委託機關將國有非公用財產委託受託人經營，由受託人支付委託機關權利金並自負經營盈虧。依「國有非公用財產委託經營實施要點」第 5 點規定，國有非公用財產委託經營，原則上應由國產署所屬地區辦事處、分處以公開招標方式為之。但配合中央目的事業主管機關政策需要或各級政府建設需要，經各該主管機關核定者、獲准整體 14.

(23) 開發者、與相鄰地合併使用有利於整體規劃、委託經營期間在 1 年以下者、提升利用價值者亦得專案核准委託特定受託人經營；而使用情形或位置情形確屬特殊者，得報經國產署專案核准委託特定受託人經營。. (五) 簡式合作經營周淑仁（2003）認為合作開發類似民間合建方式，並綜整學者及實務對於合建之定義為：「土地管理機關提供土地，並發給合作對象土地使用權同意書，其餘開發所需之規劃、資金、勞力及各項機具全部由合作對象負責，開發完成後，雙方按投資比例分配成果、利潤或收益。」合作經營係採合作方式，由辦理機關提供土地，合作對象負責整地及經營事業之規劃、管理、經營等事項，並自負盈虧。由於國有土地之租、售及委託經營規定條件較嚴格，對於位處都市地區之高地價國有建築用地、公共設施用地及面積狹小或坵形不整之土地，運用多評準決策評選國有土地開發方式難以提供使用，往往造成土地閒置或遭占用而影響都市景觀。為活化國有建築用地及公共設施用地在待售、開闢前之利用，並消弭髒亂，解決國有土地管理問題，國有財產署於 94 年再規劃簡式合作經營，以較優惠之成本負擔，供民間興建運動休閒設施、停車場或從事綠化植栽、休憩活動等多元化使用。其執行範圍為暫無處分計畫、處分不易或無既定用途之下列公有土地。但已被占用應按基地租金標準計收使用補償金之土地，不適用本計畫。招標簡式合作經營國有非公用土地，以權利金競標，權利金底價依每宗簡式合作經營土地申報地價年息 2％計算。合作契約期限，自合作契約簽訂之日起算，為期最長 3 年。. 15.

(24) 表 2-3 公有土地閒置土地開發方式開發方式項目. 主要法令依據. 土地權屬. 權利性質. 標售. 出租. 設定地上權. 1.公有土地經營及處理原則第七點2. 國有財產法第五十三條 3. 民法第三四九至三七八條 4.國有非公用不動產標售作業程序移轉為私有債權當事人就標的物及其價金相同意時，買賣契約即為成立. 1.公有土地經營及處理原則第三點 2.民法第四百二十一條 3.國有財產法第四十五條 4.國有非公用土地出租管理辦法. 1.公有土地經營及處理原則第三點 2.國有財產法第四十七條第三項3. 民法第八三二至八四一條 4.國有非公用土地設定地上權實施要點. 保持公有. 保持公有. 契約期限. 由土地所有權人負擔無. 租金及權利金. 無. 開發費用負擔. 以訂約權利金競標，以有效投標單之投標金額最高者，為得標人。最高者有二標以上相同時，當場由主直人抽籤決定得標人. 簡式合作經營. 1.國有財產法第四十七條 2.國有非公用財產委託經營實施要點. 1.國有財產法第四十七條第二項第三款 2.國有財產法施行細則第四十八條之一 3.辦理國有非公用土地簡式合作經營工作計畫. 保持公有. 物權地上權債權委任當非經登記不事人訂定契生效力對特約即生效定物具有排他性，可對抗不特定之第三人. 由出租人負由地上權人責負擔一般6~10年標租非公用不動產，得標人應繳交履約保證金；其計收基準及充當種類，由財政部定之. 委託經營. 由委託開發者負擔. 保持公有債權委任當事人訂定契約即生效. 由合作開發者負擔. 一般50~70年最長10年最長3年權利金:土地訂約權利金: 權利金: 市價50%為底公告現值1%× 得標權利金以價經營年數為公告地價2%為底價經營底價，其每年地租: 繳納公告地價5% 權利金: 公告地價6﹪. 資料來源：本研究整理. 16.

(25) 表 2-4 公有土地閒置再利用相關文獻作者. 篇名. 研究方法. 研究內容及成果. 吳彩珠. 公有土地. 文獻回顧. 以台北市大型公有土地為例，認為公有土. (1995). 利用之效. 地利用應以效率觀點出發。應適時檢討最. 率原則─. 適合公有土地利用型態，對閒置不用、被. 以臺北市. 人占用、不當使用或低度利用之公有土. 大型公有. 地，應配合所在各地區發展狀況，隨社會. 土地利用. 變遷而適時檢討其最適利用型態。. 檢討為例謝靜琪. 公有土地. 文獻回顧. 公有土地未能有效使用、合理開發的主要. 黃佳棋. 開發利用. 層級分析法. 原因在於缺法合理有效開發利用指導原則. (1997). 評估指標. 及符合公平效率之評估指標作為依循. 之建立林懋州. 台中市水. 文獻回顧法. 都市土地逐漸向外為擴張，對於市中心之. (2002). 湳機場遷. 層級分析法. 市有非公用土地的利用必須審慎考量，促. 移後土地. SWOT分析. 進土地資源有效合理使用，且認為經濟發. 再利用指. 展為優先考量. 標之研究廖惠萍. 公有閒置. 文獻回顧. 外部環境因素比內部環境因素較為重要，. (2003). 空間再利. 歸納法. 其主因個人認為外部環境的改造可以使周. 用評估模. 問卷調查. 遭環境景觀的改變，對於整理規劃來說民. 式之研究. 模糊德爾菲法模糊層級分析法. 眾接受度是正面且創造周邊的商機，而內部的環境因素雖重要程度較外部環境因素低，藉由設計或修繕的方式達成再利用的方式去執行，透過以上原則，可避免閒置空間及土地活化後，又成為第二次閒置. 陳仁. 都市公有閒. 文獻回顧. 由於人口及地區產業的沒落及天災造成地. (2007). 置空間再利. 個案分析法. 區的改變，以致當初所興建的公共建設及. 用與發展策. 德爾非法. 其供公共使用的設施及公有土地導致閒. 略之研究-以. 問卷調查. 中興新村為例. 置。認為閒置的活化必須以短期、中期、長期部分進行活化再利用，其活化為主軸營運為關鍵. 17.

(26) 作者. 篇名. 研究方法. 研究內容及成果. 邢志航. 公共設施發. 個案分析. 閒置或低度利用造成主要原因為主管機關. (2010). 生閒置與低. 問卷調查. 以及人為特定目的所造成的，因此在建置. 度利用機率. 羅吉特迴歸. 公共設施時必須有完好的配套，以免造成. 模式建構與. 閒置或不用的問題，閒置情形以三等級「已. 預測之研究. 活化」、「低度利用」、「完全閒置」加以區分，其中於活化標準公布後，立即進行追蹤列管的動作，既能不浪費公帑，亦能永續的使用. 陳建寧. 開創標租臨. 文獻回顧. 為改善市府的財政狀況，活化市有閒置資. (2012). 海工業區土. 個案分析. 產，促進高雄都市及經濟發展，由財政局. 地閒置土地. 統籌辦理市有閒置資產，並擬定各項處理. 之公共價值. 方案據以實施。設定地上權開發模式是「政府新的理財觀念」. 陳德榮. 公有閒置土. 個案分析. 認為鄉村型社區公有閒置土地再利用應維. (2012). 地再利用於. 問卷調查. 持最佳自然生態環境，及社會再爭取公有. 社區發展之. 田野調查. 閒置土地再利用時，政府應給予獎勵以及. 研究一水上. 極力推動，是活化土地的最大推力，亦能. 鄉為例. 為社區帶來綠色空間，又能避免公有閒置土地的浪費，所以土地有效之利用政府扮演的非常重要之角色. Frederic. 中國公共. 文獻回顧. 利用土地出租的方式給民營企業使用而增. (2005). 土地租賃. Pareto. 加當地的財政收入，但必須由財政分權的. 及當地政. optimality. 體制下去執行，而關鍵在於租金資本化和. 府角色的轉變. 地方公共設施的建設是公共土地出租的成功關鍵。. 18.

(27) 作者. 篇名. 研究方法. 研究內容及成果. Adams,. 都市閒置土. 文獻回顧. 政府應透過政府及地主的協商，在活化從. D et al.,. 地再利用策. 建這些都市土地，活化從建促進中發揮了. (2002). 略. 重要作用在於彌合城市再生和資本收入的重要性及日益增加在公部門的財政缺口，在往後有利於政府辦理土地從建相關政策時有所依據，及促進地主參與從建的空地和都市財產做出寶貴的貢獻及城市的再生. Peter. 住宅活化再. E.D et al. 利用一以洛. 地通過一些程序以及立法(透過獎勵的方. (2009). 杉磯經驗為. 式)使這些老舊建築能再活化再生及可持. 例. 文獻回顧. 洛杉磯屬於一個高度發展的城市，因此當. 續性的發展，讓這些老舊建築可持續性的發展，亦即能創造當地的景觀面貌、市場發展及勞工就業。最後他們也考慮中、低收入戶保護，在這些老舊建築活化再利用下必須設置預留租出或出售樓房給予這些中低收入戶使用，因此不只對於老舊建築的活化再利用也把公共問題納入整理考量. 資料來源：本研究整理. 19.

(28) 第三節. 系統動態模型應用之相關文獻分析. 過去未曾有人利用系統動態方式探討公有土地，因此本研究透過系統動態相關文獻進行公有土地活化再利用指標建立，並且找出公有土地影響因子及指標，透過文獻回顧方式建立公有土地指標。表 2-5 系統動態學相關研究文獻作者. 篇名. 研究方法. 研究內容及成果. 何友鋒. 台中市都. 系統動態學. 認為現代都市的土地和資源不合理分佈規. 王小璘. 市永續發. 都市生態. 劃與使用，導致生活的空間與時間超出了. 陸建浩. 展系統動. 當時、當地的環境容量，都市生態環境受. 態模擬模. 到極大破壞。因此結合永續發展與都市生. 式之研究. 態學理論，並以系統動態學的技術，規劃. (2002). 台中市未來都市合理的經營及管理策略何友鋒;. 台中市都. 系統動態學. 研究的目的在於瞭解都市防災系統的機. 陸建浩. 市防災系. 系統分析. 制，提出加強都市防災的規劃策略，並利. (2002). 統動態模. 模糊德爾菲. 用都市防災學為理論，模擬當都市遇到重. 擬模式之. 大災害時，都市防災的動態模擬情況，研. 研究. 究結果顯示，利用本模式進行都市災害的情境模擬，以尋求改善系統的機會，幫助決策者和研究人員對策略進行評估和選擇是可行的. 陳幸宜. 都市房價. 系統動態學. (2003). 變動影響. 的影響力，許多對於房價變動與都市發展. 因素之系. 相關因素的探討，實證結果認為當政府提. 統動態模. 出之各類短期優惠低利貸款，對去化空餘. 擬─台北. 屋而言，為具立即可見成效之政策，但此. 市之實證. 階段導性導致長期價格上漲之因素. 研究目的在於瞭解都市發展程度對於房價. 研究. 20.

(29) Yu, C. H. 土地管理永系統動態學. 本文以土地有效的利用及永續發展的框架. et al.. 續利用以系個案研究統動態學分 (桃園南崁溪). 下，認為經濟、社會及環境是相互影響的，. 析之研究. 部桃園南崁溪流域周邊的土地利用，由於. (2003). 因此本研究以個案研究的方式探討台灣北. 早期周邊為工業區，而造成了河流的嚴重汙染，而目前南崁河流域由於是個盆地，因此高度的發展及人類各種的經濟活動，透過系統動態學模式推測未來情況何友鋒. 新竹科學. 系統動態學. 研究目的在於瞭解新竹科學城在永續發展. 王樹嵩. 城永續發. 模糊德爾菲. 系統中，各子系統及各指標間之相互因果. (2004). 展策略模. 關係，以及其整體動態的變化，進而探討. 擬與分析. 其所面臨之社經及環境問題。研究結果顯示，科學園區高科技產業之發展為帶動科學城整體發展之關鍵，惟在以產業經濟為發展主軸的同時，亦須注意社會與環境面向之問題. Sergio. 土地利用變系統動態學. 本文主要探討墨西哥 Ciudad Juárez 市的土. Pena et al.. 化在華雷斯個案研究城系統動態 (墨西哥). 地利用狀況，長期土地的鬥爭；土地開發. 學之研究. 著土地利用進而影響國家的經濟、人民的. (2007). 商、政府、規劃機構和民間組織，其影響. 居住，然而本文係利用系統動態學規劃及思考未來政策以及人口未來的增長和如何管理城市擴張，因此透過系統動態學情況模擬分析達到未來預測之結果張仕欣. 都市地區. 系統動態學. 隨著時代的演進與經濟的發展，以及都市. (2010). 農地變遷. 財務風險評估. 空間產業結構的變化和舊市區人口的外. 對生態系. 移，導致空間機能的衰敗，失去原有生產. 統服務影. 的動態，本研究透過整體都是更新公司合. 響之研究. 夥開發的週期比一般土地開發更為長久，. ─以台北都. 因此在系統動態學模式的建置上將整體過. 會區為例. 程進行分段探討 21.

(30) 李宛柔. 都市脆弱. 系統動態學. 都市脆弱度指標可以用於評估在面對氣候. (2010). 度指標系. 財務風險評估. 變遷下都市脆弱度影響狀態，並利用系統. 統動態分. 動態模型模擬都是脆弱度指標間之因果互. 析之研究. 動關係，最後模擬不同情境下都市脆弱度變動情形. 劉正智. 都市住宅. 模糊德爾菲. 研究目的在於瞭解受到都市人口增減、市. (2010). 市場預警. 系統動態學. 場供需時效、經濟環境榮枯、金融政策寬. 系統動態. 類神經網路. 縮之加乘制約，存在時滯性、動態性、因. 模擬模式. 果性、回饋性、敏感性等鮮明自我動態特. 之研究. 徵，對於市場預警與政策模擬. 吳宏碁. 都市綠色. 文獻分析. 都市為人口高度集中與工商業興盛發展之. (2010). 空間系統. 系統動態學. 地區，無論質與量都呈現快速提高和擴. 動態模擬. 張，人們為了獲得更多的效益，常以開發. 之研究. 建設取代綠色空間為主要手段. 謝依潔. 都市地區. 感受性系統. (2011). 農地變遷. 半定量方法. 對生態系. 系統動態學. 研究目的在於瞭解隨著大環境的改變，受到都市、產業等發展對於土地需求之迫切，造成台灣農地開始逐漸釋出，使其具. 統服務影. 有各種生態系統服務功能逐漸殆盡，因此. 響之研究. 本研究於政策調控模擬部分提高政府維護農地資源程度與民眾參與農地保育程度容量，以調適都市農地釋出情形呈穩定發展. Yuzhe. 都市化政. 系統動態學. 研究目的在於瞭解土地利用及都市發展的. Wua et al.. 策對土地. 個案研究. 變化，導致糧食安全的影響以及農業土地. (2011). 利用變化. (浙江). 的急遽減少，透過系統動態學的情境模. 之影響. 擬，可以看出過去和未來的模擬值是可以先被預測的，因此政府必須做一個均衡的發展，以免導致往後的糧食不足影響整個國家的經濟及糧食安全. 資料來源：本研究整理. 22.

(31) 第三節小結綜合上述公有土地性質上是全體國民共有之財產，為了公益及往後世代的福祉，有條件的限制處分確有其必要性，過去相關文獻大多數以追求公有土地公平與效率為前提，並以出租、委託經營、設定地上權等為目前主要開發方式，並建立土地儲備制度，盡量避免出售公有土地。在各種不同的情況因素下都會影響公有土地開發方式，因此從過去文獻可看出各種形態下公有土地如何開發如何使用都有最適用的模式，再配合相關法令下進行，尤其是外在因素是否對公有土地開發可行，進而能增進國庫財政來源又能達到最適開發以及避免再閒置的情況可能，做出最適合土地開發規劃，其配合經濟、法令、合理的規劃配置以及開發方式，讓公有土地透過開發策略指標評估，以此達到土地永續使用避免資源再度浪費的情況。此外另訂「高雄市政府閒置資產處理方案」，由各管理機關透過「標售、標租、設定地上權、委託經營、簡式合作經營」等開發土地方式，提供可供開發閒置土地，交給意願出價最高的人，自可吸引產業投資，快速地將土地及都市空間分派予私部門開發及使用，以迅速反應經濟發展變動之需求。從系統動態相關文獻中顯示，促使土地使用改變的因素大部分的因素包括人口、經濟、社會及產業結構等 (何友鋒、王小璘、陸建浩，2002；何友鋒、陸建浩，2002；陳幸宜，2003；Yu, C. H et al.,2003；何友鋒、王樹嵩，2004；Sergio Pena et al.,2007；張仕欣，2010；李宛柔，2010；劉正智，2010；謝依潔，2011；Yuzhe Wua et al.,2011)，本研究分析系統動態都市發展領域等相關文獻，進而找出影響公有土地影響因子及指標，建立公有土地指標。最後本文基於公有土地及系統動態學相關文獻透過此種思維，架構有助於建構公有土地在動態模式的方式，並運用系統動態的觀點進行探討與模擬分析，試圖找出最適策略模式以供參考。. 23.

(32) 第三章研究方法本研究藉由公有土地開發及公有土地閒置再利用相關文獻探索公有土地問題及影響方式，及透過系統動態學都市發展領域等相關文獻找出影響市有非公用土地的指標，透過上述相關文獻能夠更清楚的瞭解土地活化利用之相關問課題及影響指標，究竟哪些因素會影響土地活化利用?土地活化衡量指標為何?此研究不僅可以瞭解用土地促進發展開發因素及亦可作為政府機關於活化土地前預先之參考依據。. 第一節系統動態概念 (一) 系統動態學優缺點從相關研究文獻發現，目前有關於公有土地研究大部分使用質化、簡單統計方式論述現況發展及法令解析，部分相關文獻利用量化方式找出公有土地評估指標。而在都市土地相關研究部分則大多數使用地理資訊系統（GIS）、遙感探測（remote sensing）、景觀指數（landscape index）、馬可夫鍊（markov model）等分析方法解釋都市土地(吳宏碁，2010)，而公有土地亦屬都市土地一環；並且張耀麟(2005)認為，各個學派理論在研究都市土地發展上皆無唯一性及獨立性的空間研究方法，但因為都市空間結構不僅結合了人及實質的環境與非實質的政治、經濟、文化層面，無論是量化的科學方法或是意識形態的分析方法，都沒有完全掌握到都市空間結構發展上的實際內容與意涵。故如欲確實瞭解一個都市空間結構的發展，因納入人口、產業、空間分布和政策決策等各層面的變遷與影響因素。因此確定土地的變遷是屬於多因數影響下的產物，連帶地公有土地再利用也會受到這些外部因素的改變而產生變化，為深入探討土地變化的驅動力，及瞭解土地利用變化背後的真正動因。因此上述研究方法有別於本研究方信及目的故不能配合無法使用表 3-1、3-2 (邵景安等，2007)。本研究對象不單是獨立個體，而是與都市系統層層相關，具有系統性的研究對象，將系統分析與系統動態學結合操作無非是利用原理上的一致性，視市有非公用土地為一個系統，而在這個複雜的系統中，利用系統工程地分析法，可讓在研究過程夠更為嚴謹，且當研究系統複雜時，可幫助研究者釐清所要追求的目標而簡化模型，使模型更加完整，而隨著發展的變化下亦可隨時修正模型的樣式。. 24.

(33) 表 3-1 歷年研究土地變化方法比較表類. 主要. 理論方. 型. 類型. 法. 經. 已知情景. 模擬情景. 區域. 時間. 驅動. 適用缺點. 尺度. 尺度. 因素. 範圍. 短期. 顯示. 多種不能. 動因. 土地外推. 馬可夫鏈. 轉移概. 過去土地. 未來土地. 小區. 模型. 率論. 變化發生. 變化發生. 域. 的時間. 的時間. 驗類型. 診斷模. 多元統計. 多變量. 過去土地. 過去土地. 中、小短期. 顯示. 多種不能. 模型. 統計法. 變化發生. 變化發生. 區域. 動因. 土地外推. 的時間和. 的原因. 類型. 型地點類似機能. 經濟優. 過去土地. 未來土地. 各類. 模型. 化理論. 變化發生. 變化發生. 區域. 系. 的時間、. 的原因和. 空間. 統. 地點和原. 地點. 概念. 動. 因. 態. 系統動態. 模. 模擬模型. 型. 系統論. 過去土地. 未來土地. 各類. 變化發生. 變化發生. 區域. 的時間、. 的時間、原. 地點和原. 因和地點. 因資料來源: 邵景安等，2007. 25. 長期. 長期. 隱性. 都市缺乏. 動因. 土地變化. 隱性. 多種很多. 動因. 土地因素類型難以量化.

(34) 表 3-2 土地變化模型能力比較表模型類型經驗診斷模型. 系統動態模型. 性質能力人類/環境交互作用. 靜態模型. 動態模型. 非線性動態性. 不可調控性/非確定性. 在系統允許範圍內可調控. 泛化能力. 風險超出監測的時空範圍. 易遭受概念性錯誤. 尺度範圍. 時空尺度預先確定. 數據可得性進行模擬調整. 異質性. 經驗數據密集. 隱含關係數據. 外在性. 不易於管理. 可以管理. 資料來源: 邵景安等，2007 邵景安等(2007)指出系統動態模型能夠從宏觀角度反映土地系統的複雜行為，是進行區域土地利用情景模擬的良好工具，透過建立驅動因子之間的反饋關係和建構系統動態方程，更可以貼近研究對象的真實面貌，揭示不同因素間的存在直接和間接的相互關係；因此本研究利用系統工程分析的操作流程為手段，利用系統動態學為主要工具，將逐步實現模擬模式之構想。. 26.

(35) 第二節系統動態學模型系統動態學（System Dynamics）是美國麻省理工史隆管理學院教授 Jay W.Forrester 教授（Forrester，1961）發展，主要探討存在於工程與管理的關聯性問題，並將因果回饋觀念引入社會科學研究的系統中。1950 年代結合系統理論 (System Theory)、控制論(Cybernetice)、伺服機械學(Servo-mechanism)、資訊理論(Information Theory)、決策理論(Decision Theory)、以及電腦模擬(Computer Simulation)所發展一套過程導向的研究方法。. (一) 系統動態學原理系統動態學以反饋控制理論(Information Feedback Control)為基礎，以系統分析與設計的概念，建立動態模型，應用電腦運算模擬試驗，其擅長特點在於處理非線性具有多重反饋結構的時變複雜系統，利用因果關係及情報回饋的觀念來分析系統結構，研究影響系統行為的決策以及資訊傳遞與決策過程中之時間滯延現象，以瞭解整個系統內交互影響的動態行為，進而以模擬的方法建立一套動態模式，模擬系統的變化。因此，學說目標是在顯示整個系統動態行為的特性，而不是用來預測某一特殊事件的發生，並可藉由實驗模擬結果，擬定較佳的管理策略以供參考與指導。（謝長宏，1980；陶在樸，2003）. (二) 系統動態學特色系統動態學最大的特色，在於應用因果關係與資訊回饋（ Information feedback）的觀念來分析問題，並且能解決時間延滯問題及找出最有效政策及策略。建立系統動態模式首需對於所模擬真實世界的系統進行結構分析，瞭解系統背景與結構組成因子。一個有用的系統動態模式應該能夠表現系統或組織的本質（Sterman , 2000），而系統本質就是一種具有高度「聚合」的模式，所以從聚合的觀點採取連續概念建構模式，將能幫助模式建構者掌握到系統中較明確而少變化的基本結構關係，系統結構是指一組環環相扣的行動或決策規則所構成的網路，這一組結構決定了組織行為的特性，系統互相關聯、制約與依賴而產生的之架構，系統以外的部分則稱為環境，藉由系統的邊界將系統與環境加以區隔。不論是何種系統都存在某種狀態，用來描述這些系統狀態的資訊稱為系統的特性或是屬性。 27.

(36) 當系統與環境有互動或是研究者想要改變時，就會造成系統狀態的改變。改變的狀態則是以特徵或是屬性的資訊輸出至環境或是輸出給研究者，稱為回饋（feedback）。而在資訊傳輸的過程當中，會因為某些的因素需要花更多的時間來完成，稱為時間延遲(Time delay)。由於不同的觀點分析系統時，所得到的結構內涵不盡相同，為了迅速掌握系統結構的特性，因此，可利用模式中各不同意義的元件作代表，展現整體系統所要表達概念或是目標，其各元件包含「流」(Wire)、「積量」 (Stock)、「率量」 (flow)、「輔助變數」(auxiliary)等；「流」是將組織中的動態運作呈現，流量表示某種儲存變數變化之快慢，代表著一種瞬間的行為，就是前述的積量、率量、輔助變數關連在一起，表達輔助變量與流量、積量三者之間相關資訊的傳遞。其中積量與流量可以用來演繹系統示意圖，即元件流的呈現。箭線與輔助變數可以用來演繹因果回饋圖，即變數資訊流的呈現。「積量」表示真實世界中，可隨時間遞移而累積或減少的事物，它代表了某一點時間環境變數的狀態，可以是單純地表示增加、減少或是淨增加率，是資訊處理與轉換成行動的地方。「率量」則是決定積量狀態的控制點，表示流入或流出積量的流動速率，在系統中是可視為用來改變系統狀態的一種行為，透過率量可以增加或減少積量的數值，可將其視為單位時間內的流動量。而「輔助變數」在模式中有三種涵意，資訊處理的中間過程、參數值、模式的輸入測試函數；在表示資訊處理的過程時，可以當做不同的積量或率量之間資訊傳遞的仲介者；在某些特定的環境參數值時，為一常數，比如調整次數或是某些單位的轉換值；在為系統的輸入測試函數或數值時，可以用常數或是用圖表函數表示，其中前兩種涵意都可視為率量變數的一部分。（謝長宏，1980；屠益民；張良政，2010）. 28.

(37) (三) 系統動態模型內容系統動態學以系統模型探討模式內容上，都是以因果關係所建立的，而在系統動模型上除了因果關係建立，更透過資料的建議關係。在系統動態學的模式中，構成結構的主要元件包含下列幾項，存量（stoke）、流量（flow）、輔助變數（auxiliary），各分述如下說明（Forrester，1969）： 1. 存量（stock）存量或稱為積量（level），表示真實世界中可隨時間遞移而累積的事或物，就像一個儲水槽，由水龍頭轉閥和出水孔大小的調整決定水槽內水量的多寡（鍾易達，2009）。代表某一特定時點的系統狀態，是由流入的率量與流出的率量之間的差經過一段時間所累積形成。周美均（2010）將存量與流量的關係透過方程式解釋存量與流量之間的關係，存量由積分方程式中的進流量與出流量在時間 t0 到 t 累積差額加上存量在 t0 的初始值，即為在 t 時間點的存量直。（Sterman,2000） t. ∫to Stock(t) = Stock(to) + ∫[inflow(s) − outflow(s)] ∂t -------------(1) 2. 流量（flow）流量或稱為速率（rate），是決定存量狀態的控制點。就像控制水槽水位的入水閥門和出水閥門（鍾易達，2009），表示流入或流出存量之流的流動速率，可將其視為單位時間內的流出／流入量（單位量／單位時間），影響積量變化的政策，受積量及常數影響；當存量可以同時受進流量與出流量影響時，此時會有兩種情形發生：當進流量大於出流量時，則存量增加；相反地，當進流量小於出流量時，存量則減少。 3. 因果關聯（Causal Relationship）因果關聯是構成系統動態學的基礎，使用者根據其不同的研究目的，以邏輯性的科學方法來確認系統的問題，以找出系統相關變數，將複雜的問題簡化。因果關聯的表示方式如圖 3-1，以箭頭的方式表示兩個系統變數間的關係，稱為因果鍵（Causal Link）。假設系統變數為 A 與 B，當 A 變化時，B 也隨之產生變化時，即 A 是造成 B 變化的因」，亦即 B 是 A 的「果」，可用因果鍵將 A、B 兩變數關聯在一起。而當 A 與 B 兩變數呈同方向變動時，稱為正性因果鍵；反之， 29.

(38) 則稱為負性因果鍵。 B + △B = +. A △A = +. -. A △A = +. B △B = -. 圖 3-1 因果關係概念圖 4. 因果回饋環路（Causal Feedback Loop）所謂的因果回饋環路是由兩個或兩個以上具有因果關係的變數，透過因果鍵連接而成的封閉環路結構。即圖 3-2 中所顯示，左邊為正因果回饋環路，右邊為負因果回饋環路。其正負性判斷準則為當 A 變數增加時，經過整個因果回饋環路的影響，最後導致 A 變數再增加，則稱為正因果回饋環路；反之，當 A 變數增加時，經過整個因果回饋環路的影響，最後導致 A 變數減少，則稱為負因果回饋環路。. + 變數 A. + 變數 D. 變數 C. +. 變數 B. -. -. + 變數 F. + 變數 J. - 變數 G 變數 E. -. 變數 I. 變數 H. + 變數 L. -. 變數 K. -. 圖 3-2 因果回饋環概念圖 5. 流程圖（Flow Diagram）流程圖是為建構方程式而設立，為系統動力學建模過程中重要步驟之一。本研究流程圖中所使用到符號見圖 3-3。「人口總數」係為積量（Level），指系統中某一時刻的人口總數量，由「出生數」與「死亡數」這兩個率量（Rate）的淨差額決定其值。而「出生數」與「死亡數」這兩個率量的值則透過「出生率」與「死亡率」這兩個輔助變數（Auxiliary）進行計算。. 出生數. 人口總數死亡數. 出生率. 死亡率圖 3-3 流程圖 30.

(39) (四) 系統動態模擬步驟系統動態建模過程應掌握整體化原則、相關性原則、重點性原則、層次性原則、一致性原則與通用性原則；其建模步驟可概分為二階段，一為問題概念分析，包括問題定義、系統描述與因果回饋圖繪製等；二為模型模擬分析，包括系統動態流圖的建立、模型建置與情境模擬等內涵與事項(楊朝仲，2007)；具體實踐作業可界定為 5 個步驟(陸建浩，2002；吳怡彥，2008)。. 圖 3-4 系統動態學建模與分析流程圖. 31.

(40) 1. 系統動態模型建立之原則模式建構目的可從優化或模擬而有不同型態，主要是真實反應一個系統的本質；藉由系統模式的系統結構來呈現系統的動態行為與特性，從結構中尋找解決問題的政策介入點，而達到輔助決策的目的。能夠顯示當結構改變時所造成的系統的優缺點的行為趨勢，不是為任何特定事件於未來特定時間提供計量性預測工具，雖然系統動態模式具有預測的效果，但絕對不是它的目的，因此，也不應該僅以模式預測某一事件的準確性作為評斷模式效用的唯一基礎。（謝長宏，1980； Sterman , 2000；Coyle , 1996）。一個有用的系統動態模式應能表現系統的本質，並能顯示出系統結構改變時所造成的行為變化趨勢，及顯示系統在受影響時最敏感的部位，使決策者有所參考依據，所以對問題及目標特性的充分瞭解，將有助於決定適當的模式範圍，並建構適切的動態模擬模式。因此在構建動態模式時，應注意以下原則： (1) 注意模式內部的情報回饋系統活動基本上是屬於封閉環路情報回饋系統的行為表現，它能將各種狀況轉為情報，作為決策的依據，進而控制行動改變狀況，不間斷的循環，其過程易受行動時間延滯、情報的誤解等而影響系統的行為表現，故對作為決策考慮的因素均需加以注意，方能建構適切的動態模擬模式。 (2) 加強模式中變數的處理模式中的變數與實際系統中的因素或現象應有對應的關係，其原則為：1. 模式中的變數應能量化；2.變數的單位應與真實系統中所用度量一致；3.變數在真實系統中的時間順序關係應適當的表示；4.變數的含義及性質應加以分析；5. 模式的輸出要與真實系統的行為具有相同的趨勢特性。 (3) 以連續概念構建模式由個別事件上瞭解系統決策過程及情報、物質在系統中滯延的狀況，以連續的概念構建模式，有助決策者掌握系統中較明確而少有變化的基本結構關係。因此在分析或觀察一個系統時，應運用連續的概念，將有助於模式的建構。（謝長宏，1980；陶在樸，2003）. 32.

(41) (4) 模式模擬與檢驗應用建構的動態模擬模式，進行真實系統運作情況模擬，針對模擬出來結果，加以觀察、比較、分析與解釋。該結果是否恰如預期，若背離現況，則思索與尋求原因，藉由此步驟精進系統模擬能力與精確性。 (5) 系統修正與重覆實驗依系統模式對於真實系統的闡釋能力，對系統結構及策略加以修訂，使之獲取更佳解釋效能，並重覆前述步驟之覆核、修訂與實驗，克服建模盲點，精進模控技術，排除可能困難，使系統模擬效能得以改善，最後並使所設計之系統能加以實際運用，達到建模目標。 2. 系統動態模式的建構步驟系統動態模式操作流程(圖 3-4) (楊朝仲等，2013)；分為五大部份，說明如下： (1) 訂定系統目標首先將問題定義與概念化，再進一步對解題目標、問題的範圍、系統的結構甚至所需變數等有明確的定義與說明，把目標、現況、差距等名詞來思考系統中問題組成的主要變數為何，同時並解釋各因素之間相互關係，接著再繪製主要變數隨時間變化的圖形來判斷其隨時變化的趨勢會造成何種類型問題的發生，此階段假設與簡化往往是必要的，使後續建立的模式和現實之間存在著結構性誤差，是無可避免的。 (2) 系統描述接下來為模式發展，此步驟進行前，系統的界定必須已經完成，認清系統辨識層次問題，包括類別、功能、互相影響情況，且表達此系統重要變數，如控制變數（系統外部能直接影響或調控的變數、狀態變數（此變數外界不能直接調控，必須透過控制變數去影響）和評估系統行為的指標（目標函數）及收集指標的數據。. 33.

(42) (3) 模式發展與建置模式的定義完成之後先從分析問題本身最重要的各種變數，利用因果關係與回饋概念繪製成因果回饋環，藉此圖形，清楚瞭解各變數的因果關係與作用方向及系統結構的特性。以圖形的方式直接建置電腦模式，此步驟對應至系統動力學中為因果回饋圖的繪製、系統動態流圖的建立及模型的建置等階段工作。 (4) 驗證與測試對模型參數進行估計，和校正及驗證，分析模型不確定性產生的原因。針對所發展出來的模型之結果，加以解釋，並修正系統之結構的缺陷，減少誤差，使之更能代表真實系統而獲取更佳的結果。 (5) 分析與執行系統動態模擬模式發展的最後一個步驟是重複上述各項步驟的檢驗、修正與實驗，並且進行政策敏感度分析。如此對於模式效度的再確認動作，一方面可以修正系統設計所偏重、忽略與錯誤的地方，或予以重新建構系統模擬模式。另一方面可以促使這個系統模式具備逼近真實系統的模擬能力，使系統的績效得以獲得最佳改善，使真實系統在實際運作時，將政策執行可能遭遇的困難及風險降至最低，以能成為一個有效輔助高階管理者評估政策可行性的決策分析工具。（謝長宏，1980；陳美智，2007；郁亞娟，2007）. 34.

(43) 資料蒐集. 問題定義與概念化. 模式發展與建置. 驗證與測試. 分析與執行圖 3-5 系統動態分析步驟以系統動態學整體而言，其目的在經由模式建構的過程瞭解系統結構與問題，而非為了針對系統來建模；使決策者藉由模式模擬操作認識決策對系統行為的影響，進而研擬發展出新方案。因此，判定系統的有效與否，在於模式對實際行為所做的改善與貢獻，而其過程之精確與否並不是判定模式效度的主要依據。尤其系統動態模式是以主觀判斷作為模式效度判斷的基礎，若一眛的尋求絕對客觀標準來判定模式的效度，基本上則失去了建構系統動態模式的意義。. 35.

(44) 第四章高雄市有非公用土地現況與課題分析第一節歷年全國國有非公用土地使用現況分析 (一) 國有土地管理公有土地依其權屬可分為國有、直轄市有、縣(市)有、鄉(鎮)有，台灣地區已登記土地截至 101 年底止，台灣地區土地總面積為 349 萬餘公頃，公有土地占 65%，約 226 萬餘公頃，已登記之國有非公用土地為 21 萬餘公頃，在土地資源稀少、土地需求殷切及社會經濟變遷的多重影響下，占全國土地少數的非公用土地管理與利用極為重要，應妥善運用，發揮其效能，而國有土地依造管理權責及用途區分，又可以區分為公用土地與非公用土地兩類，其各類情形統計於表 4-1、 4-2。表 4-1 台灣地區各類土地面積統計表類別公有. 數量項目面積 (公頃). 比例. 國有. 其他公有. 私有. 小計. 公私共有. 合計. 1,904,911 363,612 2,268,524 1,205,477 19,710 1,225,187 55%. 10%. 65%. 34%. 0.5%. 35%. 總計. 3,493,712 100%. 資料來源：101年行政院組計處統計資料附註：其他公有土地係包括直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）有土地. 表 4-2 國有土地筆數面積統計表類別數量項目筆數面積 (公頃). 比例. 公用土地. 公務用. 公共用. 事業用. 小計. 非公用土地. 合計. 459,409. 749,784. 51,025. 1,260,218. 1,469,672. 2,729,890. 319,750 14%. 1,671,767 75%. 9,743 4.3%. 2,001,261 90%. 216,044 7%. 2,217,305 100%. 資料來源：財政部國有財產署102第三季統計資料. 36.