第二章 公眾外交之演變與發展
第二節 公眾外交的理論基礎
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事件的發生，公眾外交仍會因為政治民主化、國際非政府組織、柔性權力的使用、
資訊科技進步等外在環境的變遷，自然會受到新的重視。46
第二節 公眾外交的理論基礎
公眾外交此一詞彙的現代意涵，是由 1965 年美國學者 Edmund Guillion 所揭 櫫。公眾外交的實踐，可由柔性權力為執行的理論基礎說明，並由不同的時間尺 度提供公眾外交不同的分析框架，以下分述之。
壹、柔性權力理論基礎
Nye 在 1990 年提出柔性權力這個名詞，主要立基於美蘇之間經歷數十年的 軍力與宣傳對峙，在後冷戰的格局中不再有明確的競爭對象，而必須為剛性權力 找尋新的出路。
現代世界政治的格局，已經有如立體三維的棋盤遊戲，棋盤的上層仍是傳統 各國的軍事議題，棋盤中層為經濟議題，棋盤下層則是跨國議題（請參見圖二-2）。 軍事議題方面，美國軍事實力遍及全球，可稱之為單極或霸權。經濟議題方面，
隨著各式區域貿易協定的形成，沒有單一國家得以在此議題上獲得主宰地位，而 須與其他國家合作與妥協。跨國議題面向廣泛，舉凡恐怖主義、國際犯罪、氣候 變遷與傳染病議題等等，均非個別國家以一己之力得以掌握全球。因此，若想在 棋盤下層獲得斬獲，則柔性權力的使用不可或缺。
Relations, 2011), p. 8; Gyorgy Szondi, Public Diplomacy and Nation Branding: Conceptual Similarities and Difference (Hague:Netherlands Institute of International Relations, 2011), p. 3; Eytan Gilboa,
“Searching for a Theory of Public Diplomacy,” The Annals of the American Academy of Political and Social Science, Vol. 616 (2008), pp.55-56.
46 林碧炤，「台灣的非傳統外交」，前引書，頁 13。
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圖二-2 世界政治三維棋盤架構
資料來源：作者自繪於 Joseph S. Nye 著，吳家恆、方祖芳譯，柔性權力（臺北市：遠流，2006 年），頁 32。
英國現實主義學者 E. H. Carr 在 1939 年將國際力量分成三類，軍事、經濟與 左右意見的力量。前兩者即所謂的「剛性權力」，可以建立在誘惑（胡蘿蔔）或 威脅（棍棒）之上。若要能運用左右意見的力量，這就是一種「柔性權力」，是 一種令你會對某種價值心悅誠服，而自然出現的改變。不過，在何種情況下會無 須使用剛性權力，而會因為吸引力令人順從，值得吾人探討。
Nye 提到，「如果我的行為是由可察知但又無形的好感所決定，那麼柔性權 力便發揮作用。柔性權力用的是另一種不同的貨幣（並非武力，亦非金錢）來促 成合作，這種合作受共通的價值、責任感所吸引，願意為成就這些價值而努力。」
47而柔性權力的來源，可以根植於文化（吸引他人的特色）、政治價值觀（國內外 形式原則一致之處），以及外交政策（須師出有名，有道德說服力），詳情請參見 表二-2。
47 Joseph S. Nye 著，吳家恆、方祖芳譯，柔性權力（臺北市：遠流，2006 年），頁 35-36。
傳統軍事
經濟議題
跨國議題 單極或霸權
多極體系 權力分散
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55 表二-2 柔性與剛性權力
剛性 柔性
行為類型
威嚇 勸誘 議題
設定 好感
命令 同化
最可能的資源 武力 收買 制度 價值
制裁 賄賂 文化
政策
資料來源：Joseph S. Nye, Soft Power: The Means to Success in World Politics (New York: Public Affairs, 2004), p. 8.
然而，強大經濟就像是兩面刃，一則可以作為經濟制裁的棍棒，一則亦可作 為收買人心的胡蘿蔔。但是，擁有強大的經濟力才會帶來人們的關注，擁有強大 的經濟力才會吸引人們學習制度。因此，擁有良好的經濟力就如同掌握了光鮮亮 麗的形象，自然先立於吸引他人的優勢地位。再者，當擁有良好經濟後，相關的 文化藝術等活動自然開展，並透過大眾媒體得以向外傳播，將這股吸引力向四面 八方傳遞出去。因此，吾人若以柔性權力解釋公眾外交的作用，勢必面臨公眾外 交的發動國家其剛性權力的強弱，深深牽動著公眾外交的效果，這是 Nye 避而未 談的。
貳、公眾外交分析框架
在公眾外交的執行方面，根據政府執行的手段，吾人可提供三個層次公眾外 交分析框架。學者 Mark Leonard 將公眾外交視為三種層次的時間管理活動，分 別是立即性的日常新聞管理，中程的策略傳播，以及長期的文化外交（請參見圖 二-3）。48
48 Mark Leonard, “Public Diplomacy,” Foreign Policy Centre, <http://fpc.org.uk/fsblob/35.pdf>(Last view: 2012/12/25), pp. 10-20.
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圖二-3 公眾外交時間管理尺度 資料來源：作者自繪。
上述 Leonard 提出之時間管理尺度，可併同 Nye 所提出的公眾外交三層次一 同討論（請參見表二-3）。第一層次也是最直接的層面，便是日常交流，也就是要 時時刻刻，或是每天處理外界對本國形象的管理，以及本國對外的新聞宣傳。第 二層次則是戰略交流，通常是透過預先策劃的活動，進行數週至數月的宣傳。第 三層次指的是在數年甚至數十年的時間內，以文化外交進行雙邊關係的永續經營。
新聞管理
（日常報導 與危機處理）
策略傳播
（預先策劃的活動，
持續時間達數週或數月）
文化外交
（長期關係的維繫與發展）
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<http://www.project-syndicate.org/commentary/the-new-public-diplomacy>(2010/02/10); Mark Leonard, “Public Diplomacy,” Foreign Policy Centre, <http://fpc.org.uk/fsblob/35.pdf>(Last view:
2012/12/25), p. 10; Eytan Gilboa, “Searching for a Theory of Public Diplomacy,” The Annals of the American Academy of Political and Socail Science, No. 616 (2008), p. 73.
同時，隨著時過境遷，公眾外交亦有不同的面貌。早期公眾外交所在的環境
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Similarities and Differences,” Clingendael, <http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20081022_pap_in_dip_nation_branding.pdf>(2008/10), p. 11.
除了公眾外交本身的革新之外，在自身的形象管理方面，歐洲與美國所使用 的名詞與概念亦有所差異。歐洲以英國為首的國家形象管理，稱為「品牌化國家」
（Nation branding）。品牌化國家與公眾外交有本質上的差異，承上表二-4 所示，
當今公眾外交是仰賴執行公眾外交的兩造國家，以合作的態度以營造兩方的雙向 溝通。透過對稱的溝通互動方式，得以讓公眾外交以合作而非競爭的方式進行。
品牌化國家強調的是行銷，因此品牌認同以及強調差異化，是品牌化不可或
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49 Gyorgy Szondi, “Public Diplomacy and Nation Branding: Conceptual Similarities and Differences,”
Clingendael, <http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20081022_pap_in_dip_nation_branding.pdf>
(2008/10), p. 16.
50 Ibid., p. 16.
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Similarities and Differences,” Clingendael, <http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20081022_pap_in_dip_nation_branding.pdf>(2008/10), pp. 17-18.