第二章 公眾外交之演變與發展
第一節 公眾外交的緣起與發展
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第二章 公眾外交之演變與發展
誰掌握了過去，就掌握未來 誰掌握了現在，就掌握過去
——George Orwell，1949，《1984》
本章公眾外交之演變與發展分為三大部分：第一部分為公眾外交的緣起與發 展，針對公眾外交之定義與範圍進行界定，並對歷史上公眾外交的發展脈絡做一 敘述。第二部分為公眾外交的理論基礎，透過檢視權力的作用與公眾外交理論，
提供後續章節闡述各國公眾外交的解釋途徑與方式，並進一步作為本文分析時的 理論支持。第三部分為我國公眾外交的演變與發展，透過回顧文獻對我國自中央 政府播遷來臺至 2000 年政黨輪替前，我國對外宣傳到文化傳播之政策演進。
第一節 公眾外交的緣起與發展
壹、公眾外交之內涵與定義
探討公眾外交之緣起，吾人須先對公眾外交之概念進行清楚之界定。「外交」
一詞所含括的面向廣泛，但仍能區分為傳統外交（Traditional diplomacy）與非傳 統外交（Non-traditional diplomacy）二種。前者是指一國取得獨立地位並得到他 國承認後，進行主權國家間的交往，藉由現實主義的觀點強調國家利益優先；後 者則是主權國家與非主權國家間的交往。1
傳統外交的行為者多是透過各國政府、外交部門的互動來發展關係，同時經 常採取保密與隱密的方式進行活動，以達成雙方的協議。2外交一詞源於希臘文
（δίπλωμα，意為折疊的紙或文件），後為法文（diplomatie）用以指涉代表主權國
1 林碧炤，「台灣的非傳統外交」，戰略安全研析，第十期（2006 年），頁 7。
2 Hans N. Tuch, Communicating with the World: U.S. Public Diplomacy Overseas (New York: St.
Martin’s Press, 1990), pp. 3-4.
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家進行談判的人員之工作。1626 年，法國樞機主教 Richelieu 創造了第一個外交 部，而歐洲其他國家也跟隨法國腳步相繼成立；時至 19 世紀末，歐洲型式的外 交被世界各國採用。31928 年的《外交人員哈瓦納公約》（Havana Convention on Diplomatic Officers, 1928）中對於外交人員責任的規定，第十二條指出，「外交人 員不應參與駐在國的本地或對外政治」；第十三條更說明駐外人員僅得透過駐在 國進行聯繫。4因此，外交人員在傳統外交中，無法也不被允許與當地民眾有廣泛 的聯繫。從今日外交實務的面向，廣泛且深入的進入駐在國的各個層面，可謂是 與傳統外交大異其趣。因此，傳統外交是以國家為主要行為者的雙邊互動，重視 權力運作；希望透過權力將自身的意念強加於對方，且心態上通常帶有零和的結 果。5
非傳統外交之含義，在現今全球化及漸趨民主化的全球社會中，亦包含多重 面向。諸如，知識外交、生態外交（Ecological diplomacy）、對外援助及公眾外交 等內涵。6在討論公眾外交的緣起時，美國的公眾外交自然成為主宰此領域的翹 楚。吾人能否不針對美國的公眾外交給予特別的權重，並廣泛的檢視公眾外交及 其相近義涵的概念，是為本文的一項挑戰。
在美語世界（Anglophone world）中，美國公眾外交經驗佔有一席之地。公 眾外交被賦予正式定義及使用，是在 1965 年由美國前外交官與佛萊契法律外交
3 Walter R. Roberts, “The Evolution of Diplomacy,” Mediterranean Quartely, Vol.17, No. 3 (2006), pp.
55-56.
4 條文原文臚列如下：第十二條，”Foreign diplomatic officers may not participate in the domestic or foreign politics of the State in which they exercise their functions.” 第十三條，” Diplomatic officers shall, in their official communications, address themselves to the Minister of Foreign Relations or Secretary of State of the country to which they are accredited. Communications to other authorities shall also be made through the said Minister or Secretary.” G. R. Berridge, “Havana Conventions,” G. R.
Berridge, <http://grberridge.diplomacy.edu/havana-conventions/>(Last view: 2013/01/15).
5 Mark Leonard and Vidhys Alakeson, Going public: Diplomacy for the Information Society (London:
Foreign Policy Centre, 2000), p. 60.
6 Jingwei Liu and Tianyang Sun, “Nontraditional Diplomacy---Chinese Ecological Diplomacy,” Journal of Sustainable Development, Vol. 2, No. 1 (2009), p. 128; 林碧炤，「台灣的非傳統外交」，前引文，
頁 10-12。
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學院（Fletcher School of Law and Diplomacy）院長 Edmund Guillion 確立，「公眾 外交旨在處理民眾態度，對政府外交政策的形成和實施所產生的影響。」7公眾外 交不同於傳統外交，接受方由政府轉變為人民的角色；同時，透過塑造共同利益 的方式，在多邊框架下創造雙贏或多贏的局面。傳統外交與公眾外交間的各項比 較，請參見表二-1。
表二-1 傳統外交與公眾外交比較
項目 傳統外交 公眾外交
關鍵角色 國家 人民
外交策略 權力運作、現實政治 良善國際公民、共同利益
目標 強加觀念 塑造偏好
傳播方式 政治宣傳、自我宣傳 夥伴關係、網路
政府的角色 指導 促進
國際架構 雙邊 多邊
心態 輸贏（零和） 雙贏
戰爭 為土地或經濟利益而戰 為價值國際穩定而戰
資料來源：Mark Leonard & Vidhys Alakeson, Going public: Diplomacy for the Information Society (London: Foreign Policy Centre, 2000), p. 60.
進一步釐清公眾外交的內涵與定義，吾人可由公眾外交的發動者、接受者及 權力來源等不同構面，給予公眾外交較為清晰的定義。
公眾外交若由發動者來看，是一種政府對人民形塑想法或意念的宣傳方式。
8因此英國學者 J. B. Manheim 認為，公眾外交是一國政府為了發揮針對目標國的 外交政策優勢，而進行影響該國民眾或菁英想法的實踐。9因此，由接受者的範圍 觀之，此定義下的公眾外交受眾只包括「外國民眾對於本國對外政策」的認同與 支持。英國外交單位對公眾外交的解釋，則是「影響海外的個人和組織並與其交
7 Jan Melissen, The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations (New York: Palgrave Macmillan, 2005), p. 6.
8 G.R. Berridge and Alan James, A dictionary of diplomacy (New York: Palgrave, 2001), p. 218.
9 Jarol B. Manheim, Strategic Public diplomacy: The evolution of Influence (New York: Oxford University Press, 1990), p. 3.
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往，以增進對英國的認識與影響力。」10由此觀之，吾人可歸納此種公眾外交，
其形式上是國家「在形象管理基礎上的自我展現」。11
另一方面，將公眾外交的受眾不僅侷限於國外民眾，而擴展到本國民眾；在 此意義上的公眾外交，則是爭取國內外民眾廣泛地對外交政策的瞭解與支持。所 以學者 Jozef Bátora 認為，「公眾外交包括所有國家與非國家行為者的活動，並致 力於維持及宣傳國家的柔性權力」。12以加拿大的外交與國際貿易部（Department of Foreign Affairs and International Trade）為例，透過整合對本國與國外的宣傳活 動，透過網際網路連結本地與海外民眾，並將重要人士納入公眾外交執行範圍中。
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然而，從前述兩種定義觀之，進行公眾外交無論是從事「自我的形象管理」， 或是含括「國家與非國家行為者的宣傳活動」，其中均交集在「柔性權力」這項 構成要素。美國學者 Joseph S. Nye，在 1990 年出版的《勢必領導》（Bound to Lead:
The Changing Nature in American Power）書中，首先提出這個名詞；2004 年，更
以《柔性權力》（Soft Power: The Means to Success in World Politics）為書名出版 專書。他認為，公眾外交是靈巧權力（Smart power）軍火庫中的重要工具，特別 在這個全球資訊時代，靈巧權力含括了柔性構面的吸引力，以及硬性構面的強迫
（Coercion）與報償（Payment），能夠有效運用才能實踐靈巧權力。14有趣的是，
10 Report on Wilton Park Conference, “Public Diplomacy: Key Challenges and Priorities,” Wilton Park,
<https://www.wiltonpark.org.uk/wp-content/uploads/wps06-21-report.pdf>(2006/03/12), p. 2.
11 Ben D. Mor, “The rhetoric of public diplomacy and propaganda wars: A view from self-presentation theory,” European Journal of Political Research, Vol. 46, Issue 5 (2007), pp.661-683.
12 Jozef Bátora, “Public Diplomacy in Small and Medium-Sized States: Norway and Canada,”
Clingendael, <http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20050300_cli_paper_dip_issue97.pdf>
(2005/03), p. 4.
13 Ron Garson, “Canada’s Foreign Ministry: On-Line and Interactive,” in Kishan S. Rana and Jovan Kurbalija eds., Foreign Ministries: Managing Diplomatic Networks and Optimizing Value (Geneva:
DiploFoundation, 2007), pp. 212-224.
14 Joseph S. Nye, “The New Public Diplomacy,” Project Syndicate, <http://www.project-syndicate.org/commentary/the-new-public-diplomacy>(2010/02/10).
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依照 Nye 的定義，一國必須擁有相當的硬性實力，也就是經濟力及軍事力量；擁 有經濟力與軍事力量後，仍必須擁有能提供吸引力的標的，方能成就靈巧實力。
這亦呼應前述例子，英國與加拿大可謂在經濟與國土上稱之中大型國家，亦即國 家「有錢」是加入這場柔性權力戰場的基本門檻，尚須能夠提出國家的「吸引力」
才能構成「靈巧權力」的實踐。
從另一方面來說，「有錢」就能操作「靈巧權力」嗎？中國近年在經濟與軍 事實力快速超越傳統大國，已然符合靈巧權力的「有錢」門檻；且中國亦積極透 過自身的文化特色與「孔子學院」，作為「吸引力」的提供標的，但卻未能獲得 良好回饋。這正驗證 Nye 所言，「公眾外交若淪為宣傳，則他不僅不能說服他人，
反而會對柔性權力造成傷害。公眾外交必須是一種雙向過程，因為柔性權力所仰 賴的首要基礎，便是對他人想法的理解。」15所以中國仍須耗費大量心力，向其 他國家解釋他廣設「孔子學院」的理念與想法，否則一旦被負面解讀，斲傷的是 自身的柔性權力。
簡而言之，公眾外交是國家在對外形象管理基礎上的自我展現；同時含括所 有國家與非國家行為者的活動，並致力於維持及推廣國家的柔性權力；並且在剛 性權力的基礎上運用自身的吸引力，透過雙向的持續溝通，以達成最佳的公眾外 交成效。
貳、中華文化下的公眾外交歷史脈絡
一般而言，探討公眾外交的文章多以西方觀點出發，僅注意到西方的名詞定 義與使用，往往未探究在西方世界以外地區的公眾外交實踐。然而本文的角色是 由中華文化下的中華民國公眾外交出發，試著檢視執行於維也納的公眾外交政策 產生何種效果。因此，有必要由中華文化的歷史出發，檢視過去構成公眾外交的
15 Ibid.
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歷史條件與外在環境，試圖提出一個符合中華文化的公眾外交產生與施行的解釋。
然而，欲討論中華民國公眾外交，則必須正視兩岸的現況。依我國《中華民 國憲法增修條文》第 11 條的內涵，我國疆域內分為「自由地區」與「大陸地區」。 因為目前政治現實，而使治權僅止於臺彭金馬等自由地區。自由地區的「臺灣」
擁有本身自原住民文化、荷蘭、西班牙、明鄭、清代與日本統治以來的歷史，於 1949 年後更承載來自「大陸地區」的文化風俗。中華民國公眾外交的文化根基，
是厚植在臺灣文化與中華文化揉合下的結果。因此，除本段落論及中華文化的公 眾外交歷史發展，亦有必要對自由地區的臺灣歷史與地位進行探討，以利瞭解形 成當今公眾外交面貌的脈絡。此一部分，留待本章第三節「我國公眾外交之發展 與演變」進行闡述。
回溯亞洲地區早在西元 7 世紀初時，中國隋代即有來自日本隨遣隋使團的遣
回溯亞洲地區早在西元 7 世紀初時，中國隋代即有來自日本隨遣隋使團的遣