公私協力的意涵

第二章公私協力理論基礎及類型

第一節公私協力的意涵

從 1970 年代開始，各國政府普遍面臨財政吃緊及民眾對公共事務需求增加 的雙重壓力，迫使政府不得不進行組織重組，為解決此一困境，「公私協力」觀 念乃應運而生（林瑞榮、劉健慧、楊智穎，2011：26-27）。另外，在合作國家

（Kooperativer Staat）理念促使下，私部門已不再僅是國家公權力行使之對象而 已，其作為行政任務協力執行者之可能性日益寬廣，公私協力被行政機關普遍視 為是提升行政效率，以及減輕國家財政負擔之良方，而廣泛應用於各行政事務領 域（詹鎮榮，2016：5-6）。公私協力（Public Private Partnership）亦稱「公私合夥 關係」（黃錦堂，2002：3）、「公私合作」、「公私夥伴」、或「行政參與或合作」（陳 春生，2007：66-68），此一概念源自於英、美國家，旨在描述公部門與私部門立 於對等之夥伴關係，共同致力於特定行政目標之達成，或執行行政任務之一種合 作關係。

在行政法學領域，廣義公私協力之定義，將公私協力理解為一集合概念，泛 指所有公私部門合作履行公行政任務之現象（陳愛娥，2007）。狹義公私協力之 定義，指雙方在「自願」以及「責任分擔」之基礎上所形成之合作關係為限，即 國家高權主體與私經濟主體間本於自由意願，透過正式之公法或私法性質雙方法 律行為，抑或非正式之行政行為形塑合作關係，並彼此為風險與責任分擔之行政 任務執行模式。廣義與狹義定義之差別在於，若非本於自願與公部門形塑契約法 或事實協定上之合作或協力關係者，則應被排除在狹義公私協力概念之外（詹鎮 榮，2016：11）。

在行為主體上，必須有隸屬於公、私兩個不同部門之權利主體存在，且以分 工方式共同參與任務之執行。公、私部門區分之基準，在於各權利主體或機關之

「原始身分」，而非為其「屬性變更後」之地位。例如行政程序法第 2 條第 3 項 意義下立於組織法上「擬制行政機關」地位之個人或團體，在此處所理解之公私 協力概念下，並非歸屬於公部門，而係屬於私部門範疇。蓋此等立於行政受託人 地位之個人或團體，係屬於公私協力之結果呈現，而非基礎參與主體。一般而言，

行政組織法上所理解之行政主體與行政機關，諸如中央與地方政府機關，以及由

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中央與地方自治團體共同或分別所設立之各類型公法人，及歸屬於公部門；而私 部門所指稱者則為自然人、團體、公司法上之公司，以及其他司法上權利主體等 之「實質意義的私人」。至於司法形式之行政組織，亦即單純組織司法化之行政，

或是國家具有支配性影響力之公私合資公司，仍劃歸公部門而非屬私部門領域。

就公私協力之客體而言，概念本身雖未設限，幾乎所有國家公權力作用領域理論 上街可包含在內，然本文討論之樟新非營利幼兒園屬公行政領域，下文關於公私 協力之探討，將合作客體限縮於公行政任務領域內（詹鎮榮，2003：5-7）。

與 公 私 協 力概 念 相 近的 是 行 政 任務 民 營 化類 型 之 一 的 「 功 能 民營 化 」

（funktionale Privatisierung），與公私協力同樣涉及公部門借重私部門之資源協助 履行行政任務，「功能民營化」為德國學界所使用之特殊用語，指在行政任務為 質變，以及國家未放棄自己執行該行政任務責任之前提下，借重私部門資源完成 任務之方式，與行政任務屬性不存在，國家自執行責任退縮之「任務全部民營化」

（Aufgabenvollprivatisierung）相對稱。惟近來漸以「公私協力」用語取代「功能 民營化」，一方面是「功能民營化」為德國學界特殊用語，其概念未必其他國家 至於民營化概念下理解，公私協力概念更具普遍性與適宜性。另一方面功能民營 化概念無法凸顯公私協力概念中，公、私部門在執行行政任務時之對等、合作，

及協商特性（詹鎮榮，2016：12-13）。

在行政學領域，協力指兩個或兩個以上的行為者（可能是個人、團體、組織 以及部門），以互信為基礎，彼此能夠相互分享資源，並且共擔責任；此外，制 定一套協議規則，一起共事解決問題，達成目標之後，可以共享利益（陳恆鈞，

2008：2-3）。公私協力此概念之核心目的是在確保基礎建設建制與行政任務達成 之公益目標實現的前提下，透過私部門資金之挹注或人力之投入，達到減輕國家 財政負擔及行政任務減量之效果。公私協力關係是指某特定事務的參與者，形成 一種不屬於公部門也不屬於私部門，而是屬於公私部門結合而成的關係，公、私 夥伴關係已成為公共政策的主要工具與統治上的治理模式。私部門藉由提供設 施、資產或公共服務等資源，參與公共建設以換取合理的報酬。公、私夥伴關係 已成為公共政策的主要工具與統治上的治理模式（陳敦源、張世傑，2010）。

公私協力關係，一般廣義的定義是描述公部門與私部門跨部門間為了能夠比 較經濟地實現彼此公共需求、公共任務而採取的一種合夥關係，而進行長期的合 作與資源分享，它可以涵蓋純粹地以高權形式實現公共任務以及公共任務的完全

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民營化兩種極端光譜間的所有行政行為型態。民營化與委外化是當前我國中央政 府進行改造所擁抱的價值，目前委外化被理解為做政府做不來的公共事務，沒有 道理不讓民間接手或主動邀請民間參與經營，也就是民間有意願有能力時，政府 不應該只是提供機會讓民間消極的配合或參與，而應該是讓民間有機會積極經營 或共同主導規劃。委外辦理就是指將業務交由民間辦理，政府部門將公共事務委 外辦理，確實可相當程度減輕政府人力及財政負擔，它除了相當程度可以達到節 省成本與精簡人力的效率外，更被期待的是經由公私協力合作所進行的組織間學 習與資源連結等效益，透過此種由下而上的途徑，借助社會性互動機制所反映之 民意趨向，方才具備深化民主、推動民主的正當性，應定位幼兒園在地化角色與 服務功能，再者去除經營迷思，堅定設立理念與經營宗旨，同時掌握政策趨勢，

善用公共資源，營造優勢競爭力，才能夠真實面對社會變遷影響，規劃各種可行 轉型方案等。然委外過程基於政府施政考量以公共性為主，與民間企業不僅一 致，應如何調和和避免增加中間管理成本，才是委外成敗關鍵（陳敦源、張世杰，

2010：28）。

公私協力是近來政府尋求提昇治理能力，改善治理效果的重要思維，不僅強 調對對價與利益結合的交易與交換關係，反而強調與凸顯的是一種基於相互認同 的目標，而建立在不同行動者間的動態關係。一種合夥取代代工，以公私協力取 代市場機制的治理理念逐漸形成，政府改造是要借重民間社會部門的活力參與公 共服務，進行政府組織重組以收職能整合與彈性之成效，改變公共服務流程即時 服務廣泛民眾。公私協力除了有建構為夥伴意思外，也存在著以契約架構彼此互 助互信的合作關係。公私協力是公部門與私部門間相輔相成，共同推動公共建設 或促進社會福祉的興建、營運模式。公部門是領航、公共責任，私部門則是速度、

利潤，藉由提供設施、資產或公共服務等資源，參與公共建設以換取合理的報酬。

公民的力量如果導入政策執行體系，則可以提升執行的幅度（柳碧慧，2016：1）。 林瑞榮、劉健慧、楊智穎（2011：27）歸納公私協力之理論基礎包括：(1) 公民參與（citizen participation）理論：公民參與一詞，乃是起源於政治參與（political participation），雖然二者概念相近，皆指個人或組織參與政府公共事務，但其性 質上卻有所不同：前者著重於如何影響政府決策及執行，包括遊說、抗議示威或 政治協商等；後者則著重於公民主觀性的體認及參與政策制定或執行，所強調的 是一種直接的參與。公私協力的興起，重要的意義在於公民參與的精神，而公民 參與著重於公民意識的覺醒及內涵的提昇，故良好公私協力關係的建構，須以成

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熟的公民參與作為基礎。(2)合產（Coproduction）理論--共同承擔責任：當民間團 體及政府機關共同合作生產相同財貨或服務時，即是所謂「合產」的概念。「合 產」更是一種「共同負責」（conjoint responsibility）價值的強調，民眾與政府部門 人員扮演著更廣泛且彈性的合作角色，共同解決問題與承擔責任。其目的在於政 府藉由與民眾攜手合作，提升各項建設與服務的品質與數量，同時減輕財政負 擔。(3)第三者政府論（The third government）：因應現代社會的複雜性與多樣性，

政府必須採取新的治理模式，選擇與民眾、私部門建立共同治理的合作關係，落 實公私合夥策略。

而做為一種政府施政的重要工具，鄭錫楷（2001）認為公、私協力有以下特 性：(1)具有強烈互賴性（interdependence）：公、私協力的任何成員接無法單獨完 成工作，所以一定要仰賴夥伴的合作，才能共赴事功，互賴姓是合作關係的重要 基礎。(2)具有相互性（mutuality）：在目標已經聚合（convergent）前提下，可以 產生共利共生與互助關係，是以必須站在相互的立場著想，不可有怠惰夥伴

（sleeping partner）存在。(3)雙贏或多贏的特性：公、私協力不是零和（zero-sum）

的競爭關係，而是雙贏關係，這種雙贏關係不是先天客觀存在，而是經由政策設 計、契約規畫、真心承諾與細心營造所經營出之局面。(4)制度化的合作關係：公、

私協力不是浪漫的公民參與，而是將合作關係透過政策與法律予以制度化，所以

私協力不是浪漫的公民參與，而是將合作關係透過政策與法律予以制度化，所以