第二章 公私協力理論基礎及類型
第二節 公私協力的類型
監督與評估，同時調整執行方式，俾使政策目標得以達成；所產生的風險與結果 由參與者共同承擔（陳恆鈞，2008：7）。公私協力被視為新的治理模式，傳統官 僚體制治理模式的修正，含有趨向市場取向、彈性化政府的意涵。官僚體制與協 力治理的模式特質如下表 2.1：
表 2.1 官僚體制與協力合作比較表 結構類型
比較項目 官僚體制 協力合作
治理方式 命令 合作
國家扮演角色 統治者 授能者
公民扮演角色 被統治者 夥伴
互動特徵 強制性 互惠性
偏好選擇方式 公民依賴政府決定 公民與政府相互協商決 定
政策產生執行方式 經 由 政 府 組 織 規 劃 與執行
政府與自發性民間組織 協力經營
裁量權授與 授與有限裁量權 授與必要裁量權 主要課責方式 政治課責 協議課責
國家意象 超載國家 壅塞國家
資料來源：陳恆鈞，2008：7。
第二節公私協力的類型
實務上，公私協力之型態具有多樣性，不同的行政領域亦有不同的合作模 式，不同的學者對之有不同的歸納方式，如德國 Petter J. Tettinger 教授在論及德 國廢棄物清理之服務民營化關連性時，提出了八種公私合作的基本類型1：(1)營 運領導者模型：營運領導者模型係指營運領導者在有償契約基礎下以公行政主體 名義為公行政主體計算，並由公行政主體承擔風險，而經營公任務主體的措施，
在外部關係上與利用者之間無直接的法律關係。(2)營運者模型：在營運者模型之
1程明修，公私協力之行政行為，收錄於行政法之行為與法律關係理論，2006 年 9 月，頁 261
10
1. 興建－營運－移轉（BOT: Build,Operate and Transfer）：由民間負責籌建，經過 一段特許營運期以後，再將產權移轉給政府，業者除負擔建造費用外，尚須 承擔營運風險，成本完全由民間負擔。案例如台灣高速鐵路、臺北大巨蛋（爭 議中）。
2.興建－移轉－營運（BTO:Build,Transfer and Operate）： 一般而言分成二種，一 種是指公辦民營，政府就現有公共措施以合約委託或出租等方式給民間經
3 經濟部水利局北區水資源局，網址:https://www.wranb.gov.tw/seawater/index.htm，瀏覽日期 106 年 11 月 22 日。
11
3. 整建—營運—移轉（ROT:Rehabilitate,Operate and Transfer）：應用在整建、擴建 或修復既有公共建設，並委託民間於特許時間進行營運，特許期間屆滿將營
5. 興建—營運—擁有（BOO:Build,Operate and Own）：由民間業者投資興建、擁有 並營運公共建設，無限期的負責營運，無須於特許期間結束後移轉資產予政 府，即完全的民營化。案例如民間自行規劃參與興建暨營運日月潭至九族文 化村纜車系統。
6. 興建—營運—擁有—移轉（BOOT:Build,Operate,Own and Transfer）：在移轉之 前，民間業者擁有所有權，於營運期間結束後再有償移轉給政府。
7.興建—營運（BO:Build and Operate）：由民間業者負責工程的整體和細部設計，
並在雙方合約協議之下，由民間業者負責營運及維修之責。
8.興建—移轉（BT:Buildand Transfer）：由民間負責興建政府核定的計畫，完工後 將設施移轉給政府，政府則於完工後或施工期間編列預算分年償還。 資料來源：詹鎮榮，2003：13-19。
12
1.行政委託
行政委託之公私協力類型通常在「功能民營化」情形出現，指國家在保留行 政任務權限以及行政任務責任的前提之下，僅將實際履行的部分借用私人的力量 予以達成的情形。廣義的行政委託概念包括「公權力委託」以及「業務委託」兩 大類：
（1）公權力委託：即狹義的行政委託，係指行政機關為執行特定行政事務，將 公權力委由公部門以外之私人或團體（即實質意義的私人）行使。行政程 序法第 16 條第 1 項規定:「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間 團體或個人辦理」。實務上常舉之例子，例如交通部公路局依道路交通管理 處罰條例授權訂定之道路交通安全規則第 47 條規定委託民間汽車修理業者 辦理汽車定期檢驗業務即屬之。
（2）業務委託：行政委託的另一類型，即不涉及公權力行使之單純行政業務的 委託，在行政實務上稱為「委託外包」、「委外」、或「公辦民營」。此種業 務委託之公私協力行政類型在行政實務上被廣為利用，例如人民的生存照 顧（自來水、電力、廢棄物與廢水的清除和處理、交通運輸等）、教育文化、
社會福利、環境保護、衛生醫療等各方面之公共服務業務，國家以借重私 人之人力、專業知識、專業技術、企業化經營的能力以及雄厚資金委託民 間辦理或經營。除此之外，國防法第 22 條規定國防部得與國內外之公私法 團體合作或相互委託，實施國防科技工業相關之研發、產製、維修及銷售：
並得將其所屬研發、生產、維修機構及其使用之財產設施，委託民間經營。
因此，若在傳統上被認為具有高度機密的國防工業科技有開啟公私協力的 可能性，公私協力行政的範圍將有採更廣義界定之必要，因此有論者認為，
對於看守所與監獄等傳統規制行政領域，在不涉及公權力行使的前提下，
亦不能排除委託民間管理的可能性，例如因獄所人力有限，雇用民間保全 公司協助獄所安全與秩序的維護。
2.公民合資事業之經營
政府與人民共同參與一事業，並經營特定之業務。此種事業，我國慣稱為「公 民合資事業」或「公民合營事業」，德國企業法中則稱為「混合經濟事業」
（gemischtwirtschaftliche Unternehmen）。公私參與之情形又可區分為下列三種：
（1）政府與人民共同設立一新的公民合資事業:係一政府與人民間合作狀態的描
13
資料來源：程明修，2005：313。
4以下參考，日本政策投資銀行地域企畫テーム，PPP ではじめる實踐｀地域再生＇，2004，頁 14 以下。整理自程明修，2005，行政行為形式選擇自由-以公私協力行為為例，行政法之行為與 法律關係理論，頁 312-319。
14
1.公辦公營（參圖 2.2）
公共基礎之建設、管理與營運角色均由行政擔任，但是不排除將部分的業務 透過契約委託私人辦理。關於營運管理的責任還是由行政承擔，業務委託所需之 費用則由行政負擔，這是公私協力行為中最常見之一種活用類型。
圖 2.2 公辦公營之圖示 資料來源：程明修，2005：313。
2.公辦民營
由行政擔任建設，但由私人擔任公共基礎設施之管理與營運角色，其中再可 區分為：
（1）管理營運委託（參圖 2.3）
私人擔任公共基礎設施之管理與營運乃是透過委託的方式為之。委託管理營 運所需費用仍由行政負擔。我國促參法第 8 條第 1 項第 5 款規定「由政府投資新 建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府（OT）」，即 包括此一類型。
15
圖 2.3 公辦民營之管理營運委託 資料來源：程明修，2005：314。
（2）設施出租（參圖 2.4）
行政興建設施後可以透過有償或者無償的方式租借給私人，而委由私人進行 營運管理。管理營運之費用則由從利用人處收取之收入充之。我國促參法第 8 條 第 1 項第 4 款規定「由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設 施 ， 予 以 擴 建 、 整 建 後 並 為 營 運 ； 營 運 期 間 屆 滿 後 ， 營 運 權 歸 還 政 府
（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）」，可包括此一類型。
圖 2.4 公辦民營之設施出租 資料來源：程明修，2005：315。
（3）設施轉讓（參圖 2.5）
行政興建設施後可以透過有償或者無償的方式將所有權移 轉給私人，而委 由私人進行營運管理。管理營運之費用則由從利用人處收取之收入充之。至於興 建所需費用，如果是在有償轉讓情形，實際上形成私人負擔；至於無償轉讓時，
則仍由行政承擔。
16
圖 2.5 公辦民營之設施轉讓 資料來源：程明修，2005：315。
（4）設計—興建—營運（DBO:Design-Build-Operate）（參圖 2.6）
這是前述三種型態的進一步活用類型。不只營運管理（Operate），即使是設 施的設計（Design）或者工程的施作（Build）均可以部分地委由私人為之。
圖 2.6 公辦民營之設計—興建—營運 資料來源：程明修，2005：316。
3.民辦公營
由私人擔任興建公共設施，但由行政管理與營運角色。其中又可區分為：
（1）設施讓受（參圖 2.7）
這是由私人興建公共設施，之後將該設施讓受予行政，而由行政擔任管理 與營運之角色。因此，公共設施之興建以及管理營運所需費用，實際上是由行政 負擔。
17
圖 2.7 民辦公營之設施讓受 資料來源：程明修，2005：316。
（2）設施借用（參圖 2.8）
這是由私人興建公共設施，之後將該設施出借予行政，而由行政擔任管理與 營運之角色。因此，公共設施之興建以及管理營運所需費用，實際上是由行政負 擔。
圖 2.8 民辦公營之設施借用 資料來源：程明修，2005：317。
4.民辦民營
均由私人擔任公共基礎設施之建設、管理與營運角色。其中也可分以下幾
18
種類型。
（1）私人財務投資（PFI:Private Finanzierung öffentlicher Investitionen, Private Finance Initiative）
這是將公共基礎設施之設計、興建、營運與資金調度全部交給私人完成。這 是民辦民營類型中最極致的型態。
（2）興建－移轉－營運（BTO: Build-Transfer-Operate）（參圖 2.9）
公共基礎設施之設計、興建、營運與資金調度全部都委由私人完成，但是 建設完成後將所有權移轉給行政的類型。我國促參法第 8 條第 1 項第 2 款規定「由 民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構營運；營運 期間屆滿後，營運權歸還政府」，以及第 3 款規定「由民間機構投資新建完成後，
政府一期或分期給付建設經費以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間 屆滿後，營運權歸還政府」，即指此一類型。
圖 2.9 民辦民營之興建－移轉－營運 資料來源：程明修，2005：318。
（3）興建—營運—移轉（BOT:Build-Operate-Transfer）（參圖 2.10）
公共基礎設施之設計、興建、營運與資金調度全部都委由私人完成，但是建 設與營運期間屆滿後，將所有權移轉給行政的類型。我國促參法第 8 條第 1 項第
公共基礎設施之設計、興建、營運與資金調度全部都委由私人完成，但是建 設與營運期間屆滿後，將所有權移轉給行政的類型。我國促參法第 8 條第 1 項第