幼托整合實踐議題之探討

幼照法解決的問題為：（1）保障2-6歲兒童最基本的教保權益，提供教育、社 福、兒福、醫療系統的整合性服務；（2）解決家長2-6歲兒童教保及課後照顧的 問題，滿足當今社會變遷下多元家庭之不同需求；（3）解決長期以來幼托體系分 流，衍生標準不一、資源分配不均的問題；（4）師資標準的提升，可促進教學品 質，教保照顧服務一致性，獎勵、評鑑、輔導上能得以有相同的標準；但缺乏對 0-2歲嬰幼兒的保障（羅鳳珍，2012：106-107）。幼保人士關心的重點還是在於教 保人員的質、量及穩定問題上。

一、公立托育設施

公共托育不足、幼兒園公私比例失衡，導致臺灣托育制度三大問題：收費過 高、薪資過低、教保內涵商業化（王兆慶，2015）。公立與私立幼兒園收托兒童 人數比例為3：7，衍生的問題包括：（1）價格昂貴，多數家庭僅有能力負擔 一個小孩的費用，成為我國近年生育率徘迴在1邊緣的決定性因素之一。（2）業 者為了利潤而普遍違法，使托育軟硬體品質堪虞，政府督管功能失效（行政院消 保處於2008年成立後，抽查托兒、安親機構結果皆為超過七成不合格）。（3）托

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育主要成本為人事，營利化必然造成業者苛扣教保人員待遇，形成低薪、高工時，

導致私幼現場成熟人才幾近絕對流失的可怕現象，對托育品質有絕大的負面影響。

（4）業者為招徠而訴諸噱頭教育與惡性競爭教育，背離照顧與教育的基本價值，

對兒童身心健康與親子關係產生很負面的作用，更讓年輕人視育兒為畏途（新境 界文教基金會智庫性別小組，2015）。

目前政府委託非營利組織辦理的形式，在招募公益法人時並沒有設置足夠的 誘因，而承接的團體法人願意承辦的原因，也多出於促進托育政策進步的使命感。

相較公幼，政府會偏向開辦設置成本較低的非營利幼兒園。以高雄市為例，縣市 政府只需負擔非營利幼兒園營運成本中的三成，中央政府再依財力分級補助地方 政府三成當中的九成，導致地方在規劃公共化幼兒園時，只專注在非營利幼兒園 的成長，而造成公立幼兒園發展停滯（曾品媛等，2017）。另外， 對於政府廣設 非營利幼兒園，但未考量非營利幼兒園的接管機制，若公益法人不願續辦，或是 改由其他機構接管非營利幼兒園，都將影響原教職人員的工作權益（曾品媛等，

2017）。

二、教保人員量與質

過去臺灣整體幼教環境難以對私立幼托園所教師、教保員的薪資福利與社會 認同提供理想的條件、因此私立機構的教保人員流動率偏高，未具合格教師、保 育員資格之現職教師充斥（饒欣秀，2008：112）。因幼教工作環境的不盡理想，

幼教老師的社會地位與待遇福利讓具有教師資格者進入教學現場的意願並不積 極，造成目前私立機構進用合格教師比率偏低的現象，未來教保人員資格的培育 與質量的維持，將成為幼教義務教育的基礎；學者指出師資的培育體系應朝更多 元的方向發展，除了專業的知能外更應強化其對幼教的認同感與使命感，增加其 留任的意願，方能維持未來師資的需求（饒欣秀，2008：132-133）。

目前國內幼兒園高度營利化，導致低薪、工作條件不良，造成成熟人才流失 殆盡，也使相關科系學生望而卻步，不願入行（新境界文教基金會智庫性別小組，

2015）。教保服務人員工作壓力有三：（1）工作負荷：包含非教學相關的行政 庶務，以及教保專業要求；（2）人際支持：與主管、同儕、親師、師生關係以 及與幼兒相關人員的肯定等﹔（3）工作報酬：即薪資待遇與福利（孫良誠，2014：

38-59）。

幼稚園教師本身的職責是身負重任的，而繁雜的行政事務落在幼稚園教師身

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上時，更是力不從心且深具壓力的。除了為教學活動設計及引導者之外，一般行 政業務還包括教務方面：招生事宜策劃、擬編統整教學及學期行事曆；活動方面：

園內外各項活動之策劃及推行（如畢結業典禮、戶外教學、親子活動、家長座談 會等）；文書方面：公文、簽呈收發管理、檔案整理歸檔、評鑑資料管理、家長 手冊等；保育方面：設計餐點、衛生保健（包括視力、牙齒、健康檢查等）；總 務方面：財產及教學設備之管理、帳冊核對等。這些行政工作不但不能置之不理，

也無法像國小有教務處、總務處、輔導處、學務處可協助辦理，必須由幼稚園教 師親自處理（胡至沛、吳筱苹，2013：96）。幼稚園的行政任務在幼稚園行政是 屬於教育性的工作，必須由熱心幼稚教育的專業人才，以「辦教育」而非「辦行 政」的理念來推行，才能達成目標。是以，「幼稚園行政」可說是依據教育原理 與經濟原則，按一定的計劃和方法，對於幼稚園內一切組織上、設施上、工作上 的所有問題，做最適當的處理，藉以增進幼稚園行政的功能，達成幼稚園教育的 使命（胡至沛、吳筱苹，2013：97）。

對於幼托整合，各界的擔憂和質疑有：（1）降低教學品質：幼托整合 第1學年（101學年）有部分縣市為了降低人事費用，以一師一保取代兩位 教師的編制，對此，全國教師會呼籲政府：提升幼教品質不能說一套做一 套，對不起還願意生育的父母，更不該故意低估幼教人員的勞動價值。（2）

同工不同酬：公立幼兒園教師與教保員待遇差距大，引發同工不同酬之疑；

學校附設幼兒園因進用不同法令的服務人員，卻也造成不同身分人員的權 利與義務的衝突。依《教師法》進用的教師享有寒暑假，依《勞基法》進 用的教保員、助理教保員則另有休假的規定；在同一個班級服務卻有不同 的服務工時，造成同工不同酬的爭議。（3）教保服務人員之職掌及管理：

幼托整合了一個「幼兒園」的名稱，但有「兩個制度」的人員，分別為具 國家考試通過的教師「證照」者，以及因學位系所專長取得教保人員「資 格」者。當中包含「三級化」的教師、教保員、助理教保員的職務等級，

其中包含前者教師的證照資格（certification）與後二者文憑資格（credential）， 此舉卻產生教師與同班的教保人員兩者的「法定」地位不等的情況（胡至 沛、吳筱苹，2013：101-104；段慧瑩，2007）。多數民眾並不曉得，家長口中所 稱的幼兒園老師，其實有分為教保員跟教師兩種，後者因其資格嚴謹且須經過檢 定與考試，因此薪資福利較前者好，而目前《幼照法》修法，業者團體要求幼托 整合前的7千5百名教保員不需要修習教育學分，直接取代任教大班的教師（楊逸

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45,665+學術研究費30,560元

碩士最高薪（年功薪五級至650元）

46,960+學術研究費30,560元 考績

與

考核時機：分為平時考核、年

終考核及專案考核 考核時機：年終整體評定其考績

55 資料來源：胡至沛、吳筱苹，2013：94-95。

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在臺北市部分，依據張大頭（2015）觀點：（1）代課教師、教保員流動性 過高：教保員是不定期契約制，改聘教保員取消教師編制，將有臺北市帶頭以較 低的薪水聘用幼教工作者的質疑，形同是幼教界以約聘人員大量取代正式人員的 做法。（4）公私協力幼兒園形同利益輸送給私人營利：在幼托整合之後，臺北市 幼兒園公私比近3：7，若用公私協力的方式，將公私比翻轉為7：3，本質是好的，

但卻忽略了公私協力本質仍是私幼，更改以後，可能會讓任何沒有教育理念、沒 有幼教專業想要經營幼兒園的「財團」，都可以利用幼兒園賺現金財，而且擁有 政府的資源與背書，加上財務不透明，用低薪聘用教保工作者、從食材上省錢及 設備教具上省錢，將可達到營利之最大值，然而這些卻是會直接影響幼兒學習的 一切。

三、師資培育管道

幼托整合規範師資人員的培訓與任用，將托教專業人員分為教師及教保員兩 個系統：大學幼教系與相關科系修畢幼稚教育學程者擔任5歲免費國教（或可包 括6至8歲國小低年級）之專業人員稱為教師，適用「師資培育法」； 5歲以下之 學前托教專業人員稱為教保員，專科以上幼教、幼保系畢業則為「教保員」，具 有高職或綜合高中幼保科學歷者稱為教保員助理。家庭托育由通過保母證照考試 者擔任之；課後托教人員，則應另行規劃符合國小學童課後托教實際需要之培訓 課程及管道（周佩諭，2011：54）。亦即雖然幼托整合，但師資培育仍然分流，

分別由幼教和幼保兩個系統培育。段慧瑩（2007）指出幼托整合產生一園兩制三 級化，即一個園所有教師「證照」和教保員「資格」兩種制度，且有教師、教保 員，和教保員助理三種職稱，因為證照和資格的不同形成福利待遇兩級制，不符 幼托整合的精神（轉引自周佩諭，2011：55）。從實際層面而言，教保員與助理 教保員有學歷上的差異，自然薪資也有所差別，然而，教師與教保員同為大學學 歷，傳統上「教師」優於「教保員」的觀念又不易打破，加上五歲班級至少一名 教師的規定，教師主要職責在於幼小銜接課程活動執行，但卻產生教師與同班的 教保人員兩者的「法定」地位不等的情況（段慧瑩，2007）。對於師資問題，期 能以回歸幼兒本位，提升教保品質維旨，（1）合格證照與能力分級穩定托教人員 專業化；（2）師資培育應專業課程合流化，並開設學程發展學生專業能力；（3）

國家立法保障福利待遇（周佩諭，2011：56），對師資培育或任用面進行統整性、

一貫性之規劃（沈龍安，2016：13）。

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四、行政面向

非營利幼兒園的設立條件相較公幼嚴謹，因此較難取得場地。公幼直接由政 府開辦，在國中小取得校地較容易，但若要租借給公益法人就得經歷繁瑣的行政

非營利幼兒園的設立條件相較公幼嚴謹，因此較難取得場地。公幼直接由政 府開辦，在國中小取得校地較容易，但若要租借給公益法人就得經歷繁瑣的行政