幼兒教育與照顧之公私協力研究 :以非營利幼兒園為中心

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國立高雄大學政治法律學系

碩士論文

幼兒教育與照顧之公私協力研究

:以非營利幼兒園為中心

The Study of Public-Private Partnerships on Early

Childhood Education and Care

: Focusing on Non-Profit Preschool

研究生：呂偉豪撰

指導教授：楊戊龍博士

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謝詞

論文，對每位政法系的研究生是不可缺的，也是最困擾的。論文，就字面上所顯示的，是一種學生的意見和看法總和，也是研究的具體表現，所要呈現給大眾的

。

論文的完成不管是透過閱讀資料、問卷調查、實地考察或是電話訪問等，都不是一項輕鬆的任務，在撰寫的過程中，必然會遇到許多挫敗等曲折，但當通過最後的試煉時，必定會有滿滿的成就感，似乎是完成了一件看似不太可能完成的事物，感覺好像放下了一塊胸口石，最重要的是那種感覺，像是對自己的一個挑戰。本篇論文能夠完成，要感謝我的指導教授楊戊龍老師的協助及陪我一起修課、查閱資料及訪談的同學，包括顏君恬、藍思韻、謝宛玲、劉冠宏、陳冠廷、林穎廷、王獻鋒、王仁杰等同學，為我在課堂上帶來鼓勵，除了感動還是感動，因為在歷經車禍意外後、漫長復建過程中，學習及寫作能力都力有未逮，要非同學們的合力協助，完成這本論文是不可能的事。由於時間差的關係，我的同期同學們都已經各奔東西，但在這個過程中，可以認識這些比我年紀輕的學弟們，無形中也是一大收穫。尤其是王獻鋒學弟，在資料統整和聯繫方面幫了我大忙，也是我和老師及大家的重要聯絡人。最後我也要感謝我的家人，謝謝你們在這幾年來給予我支持鼓勵與悉心關懷，使得這一段求學生涯無後顧之憂，才能順利完成學業。那些不管是曾經幫助過你的朋友或同學，給你信心支持的家人，或是始終指引著你方向的導師，都是絕對要好好感謝的人，僅以本論文獻給所有敬愛我的家人及所有關心我的人，感謝你們在我人生中旅途中給予我的所有感動與關懷，謝謝。

呂偉豪

謹誌 107 年 1 月 22 日

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摘要

本研究探討公私協力的理論基礎及類型、幼兒教育及照顧法（簡稱幼照法）架構下的幼兒教育及照顧體系、政策、非營利幼兒園的運作及實踐議題。公私協力的類型有不同的分類，非營利幼兒園之性質，依促參法之分類，較接近「興建— 營運」（BO）之類；依詹鎮榮教授之分類，屬行政委託之「業務委託」；依程明修教授之分類，屬公辦民營之「設計—興建—營運」（DBO）類型。幼照法確認，推動與促進幼兒教保服務工作發展為政府、社會、家庭、幼兒園及教保服務人員共同之責任。政府應提供幼兒優質、普及、平價及近便性之教保服務。教保服務體系分為幼兒園、社區互助式及課後照顧三類並進，政府大力推廣非營利幼兒園，提供公立幼兒園收費、私立幼兒園服務的幼身教育與照顧服務。公共化托育政策，帶動托育機構化，以符合安全衛生及照顧法規的制度面營運，幼教生態朝向合情合理，保障權益及薪資所得的保障運行。經營非營利幼兒園困境，在於場地主管的政策及定位需要具永續性，行政及財務查核繁瑣、人力投資和尋覓不易，是參與經營的困境。公共托育不足，幼兒園公私比例失衡、教保人員量與質均不足、教保內容商業化、師資培育的整合等，是政府未來要持續努力改善的議題。關鍵字：公私協力、幼兒教育及照顧法、幼兒園、非營利幼兒園

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Abstract

The paper explores the issues of theoretical foundation and types of public-private partnerships, early childhood education and caring system and policy under the framework of the Early Childhood Education and Care Act (simply referred to as “Child Care Act,” hereinafter), as well as operation and practice of non-profit preschool.There is different classification for public-private partnerships. In accordance with the classification inthe Act for Promotion of Private Participation in Infrastructure Projects, the nature of non-profit preschool is closer to the kind of “build-operate” (BO). In accordance with the classification of Professor Chen-Jung Chan, the nature of non-profit preschool belongs to “commission of business” under administrative entrusting. In accordance with the classification of Professor Ming-Shiu Cheng, the nature of non-profit preschool belongs to the kind of “design-build-operate” (DBO), with the public kindergartens under private management.

As confirmed in Child Care Act, promotion and facilitation of the development of early childhood education and care service are the responsibilities of the government, society, families, preschools, and early childhood education and care service workers. The government should provide children with excellent, popularized, inexpensive, accessible and convenient education and care service. Early childhoodeducation and care service system is divided into preschool, community mutual-aid care and after-school care, which are offered at the same time. The government strongly promotes non-profit preschools,which provide a kind of early childhood education and care service with charges asinexpensive as public preschools’ and with service as good as private preschools’.

The policy of turning childcare service to be public service has urged preschools and nurseries to become institutions so as for their operation to meet the safety and health regulations and Child Care Act and follow the related systems. The ecology of early childhood education should be developed in a fair and sensible direction. The

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rights, benefits and income of the related personnel should be protected. The main predicaments of the operators of non-profit preschools are: the persons-in-charge of the sites might not have sustainable policies and positioning direction; the administrative and financial checks are complicated and tedious; and it is not easy to invest and employ suitable manpower. This is why those people involved find the operation quite difficult. In future the government should keep on working hard to make improvement in the following issues: insufficient public nurseries, imbalanced proportion of public and private kindergartens, qualitative and quantitative deficiency of childhood education and care workers, commercialization of childhood education and care contents, and integration of teachers’ education.

Keywords: public-private partnerships, Early Childhood Education and Care Act, preschool, non-profit preschool

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第一章緒論... 1 第一節研究背景與目的... 1 第二節研究途徑與方法... 2 一、文獻分析法 ... 2 二、深度訪談 ... 3 第三節架構及限制... 3 一、架構 ... 3 二、研究限制 ... 4 第二章公私協力理論基礎及類型... 5 第一節公私協力的意涵... 5 第二節公私協力的類型... 9 一、詹鎮榮教授分類 ... 11 二、程明修教授之活用類型 ... 13 第三章幼保政策與法制... 21 第一節幼托整合之教保服務... 21 一、幼托整合 ... 21 二、教保服務 ... 25 第二節幼兒園設立與管理... 27 一、教保服務體系 ... 27 二、設立與管理 ... 29 三、教保人員資格 ... 31 四、評鑑 ... 34 第三節幼保政策與計畫... 34 三、非營利幼兒園之推動 ... 38 第四章非營利幼兒園經營... 41 第一節臺北市政府幼教實施概況... 41 一、學習教育工作項目 ... 41 二、推動「幼教托育愛持續」服務 ... 44 三、規劃非營利幼兒園據點 ... 44

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VI 四、收費標準 ... 45 第二節臺北市私立樟新非營利幼兒園負責人及園長訪談... 47 一、幼兒園背景介紹 ... 47 二、訪談重點 ... 48 第三節幼托整合實踐議題之探討... 51 一、公立托育設施 ... 51 二、教保人員量與質 ... 52 三、師資培育管道 ... 56 四、行政面向 ... 57 第五章結論... 59 參考文獻... 63 附件：負責人訪談紀錄及書面回復意見... 67

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第一章緒論

第一節研究背景與目的

鑒於政治民主化、經濟自由化、金融國際化等世界性潮流的影響，公部門的挑戰愈來愈高，已無法單獨承擔社會治理責任，開始尋求新的協力關係。「協力」一詞常與「夥伴」、「合夥」、「合作」、「合產」等混合使用，也常用於描述公、私部門間的互動關係，通常指公部門能夠比較有效率、經濟地實現公共任務而與私部門採取的一種合夥關係，涵蓋範圍從純粹以高權形式實現公共任務到公共任務的完全民營化（私經濟行為）兩種極端光譜間的所有行政行為（方宜亭，2004： 12）。特別是在財政困難之時，政府為了縮減任務及節省人事、公共建設等財政支出，以達到財政運用及公共服務的效率、品質，在行政任務的履行上，企圖引進民間部門的高效率及資金。公私部門協力關係強調參與者或利害關係人間的一種組織性關係，因強調「共同責任」的價值，欲藉由公私部門共同合作來承擔公共服務的功能，不僅可以轉移政府的負擔，更可建立此種雙贏關係，使政府省錢、省力及省人（林淑馨，2007：6）。由於社會需求複雜化與多樣化，政府在推動公共服務過程中，強調如何結合民間、社會的資源，建立網絡治理模式，不再完全依賴科層組織，是公共治理的重要課題。透過公、私協力夥伴關係的建立，來強化社會服務功能，亦有強化公共價值或民主參與等公共性意涵。在公私協力夥伴的關係下，社會網絡呈現出多元且緊密的連結，公私部門在協力的過程中，政府不再是絕對的控制、協調與課責機制，也不再是單純公共服務的供應者，而是轉變成「國家」與「社會」共同治理的新服務型態，就是所謂的公私協力關係（Public-Private Partnerships，PPP）。公私部門協力關係的建立，並不是否定傳統公部門的角色，而是在積極尋找推動公共事務的有效方式（蘇捷，2012：7）。 2012 年「幼兒教育及照顧法」（以下簡稱幼照法）開始實施，也納入公私協力方式，推動公立幼兒園收費、私立幼兒園服務品質的非營利幼兒園及社區互助式的離島、偏鄉於幼兒照顧方式。幼照法（第 7 條第 2、3 項）指出，「推動與促進幼兒教保服務工作發展為政府、社會、家庭、幼兒園及教保服務人員共同之責

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2 任。政府應提供幼兒優質、普及、平價及近便性之教保服務，對處於經濟、文化、身心、族群及區域等不利條件之幼兒，應優先提供其接受適當教保服務之機會」。本研究即在探討幼照法架構下的公私協力幼兒教育與照顧模式。除作為公共服務的提供方式外，公私協力幼兒園受到關注的問題有三，一是幼照師資的培育及流動性，如果流動性過高，對於班級經營、親師關係建立與課程經營都非常不利。其次，公私協力幼兒園本質上與非營利幼兒園有所不同，在教育理念、經營運作等執行事項，會受經營者價值所影響，進而影響幼兒教育的發展、學習，政府如無法有效的管理，將無法達到幼照法（第 1 條）立法目的：保障幼兒接受適當教育及照顧之權利，確立幼兒教育及照顧方針，健全幼兒教育及照顧體系，以促進其身心健全發展。第三、一個雙薪家庭在大都會裡，夾在經濟壓力與育兒的煩惱之間，「生小孩」對一般家庭來說成了沉重的負擔，健全幼照體系，帶給民眾安心、養得起的生育環境，亦是關懷所在。以上，為本研究動機的目的。本研究目的有三：1.探討公私協力的理論基礎及類型；2.討論幼照法架構下的幼兒教育及照顧體系及政策；3.探討幼照法規定下的公私協力之非營利幼兒園的運作。

第二節研究途徑與方法

研究途徑指研究者對於研究對象的研究，到底是從哪一層次為出發點、著眼點、入手處，去進行觀察、歸納、分析與分類，由於著眼點的不同，就各有一組與之相配合的概念，作為分析的架構；研究途徑、研究架構與研究方法三種概念，可視為學位論文的核心或心臟地帶（朱浤源，1999：182-186）。本文主要從法制建構的觀點，探討幼兒教育及照顧政策及其管理。研究方法乃藉以蒐集與本研究題目相關之文獻、處理資料的手段，以及其進行的程序。研究方法就是用來整理分析資料的技術或方法，研究方法具有兩個重要的功能，一是提供研究者蒐集資料，或深入了解某個特定議題的看法，且能夠使其他研究者模仿已經使用過的研究方法，並重視前人的努力成果（林育珊譯， 2008：208）。本研究透過文獻分析及訪談，論述本研究目的之內涵。一、文獻分析法指根據一定的研究目的或課題，透過蒐集有關市場資訊、調查報告、產業動

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3 態等文獻資料，從而全面而精準地掌握所要研究問題的一種方法。蒐集內容盡量要求豐富及廣博，再將四處蒐集而來的資料，經過分析後歸納統整，再分析事件淵源、原因、背景、影響及其意義等。本研究主要利用學者研究成果，瞭解公私協力的基礎理論及運作模式，利用法令規範、政府公開資訊瞭解幼照法架構下的幼兒教育及照顧體系及當前重大政策。二、深度訪談又稱質化訪談，採用較少但教具代表性的樣本，在訪問者和受訪者之間針對研究主題進行互動，而不是一組特定的問題，必須使用一定的字眼和順序來詢問的方式（李華美等合譯，2004）。深度訪談最大的優點是受訪者可以提供豐富詳盡的資料，並解答敏感性的問題，而訪問者與受訪者之間的關係，使訪問者易於接近其他研究方法中受到限制的話題。為了瞭解幼照法規定下的公私協力幼兒園的實際運作，本研究選擇臺北市政府委託社團法人臺北市兒童托育協會辦理之「臺北市私立樟新非營利幼兒園」為訪談對象，分別訪談負責人及園長。該幼兒園在 105 學年度基礎評鑑全數指標通過。選擇臺北市，係因臺北是首都，財政資源相對充分，其他都市勢必引以為參考。訪談題目參見第四章第二節。

第三節架構及限制

一、架構依據研究目的，本研究從公私合力發展、類型及限制面介紹，之後再連結到公私協力幼兒園的推動上，最後則是討論我國幼兒園目前發展情況。全文分為五章，各章重點如下： 1.緒論（第一章）：分研究動機與目的、研究途徑與方法、研究範圍與限制三節。 2.公私協力理論基礎與類型（第二章）：分公私協力的意涵、類型二節，並說明非營利幼兒園之類型歸屬。 3.幼保政策與法制（第三章）：分幼托整合之教保服務、幼兒園設立與管理、政府之幼保政策三節，主要說明「幼兒教育及照顧法」規定內涵。 4.非營利幼兒園經營：臺北市私立樟新非營利幼兒園之例（第四章）：分臺北市政府幼教實施概況、非營利幼兒園負責人及園長書面回復意見整理、幼托整合實踐議題三節，主要瞭解經營個案及整體面臨的問題。

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4 5.結論（第五章）：就二至四章之敘述內容作一整理及提出看法。二、研究限制由於本研究之目的，主要聚焦在法制、政策及個案實踐，因此，會呈現兩個重大限制：1.單從靜態的法制及政府公開資訊，只能瞭解幼兒教育及照顧體系的架構雛形，至於實際運作情形如何則無法掌握。2.訪談對象只有一個，也只是瞭解法制架構的再往前一步而已，並無法代表其他業者的意見；另外，原規劃訪談臺北市政府相關主管人員，但因時間無法敲定，因此，有關臺北市政府的政策資訊，主要是從政府公開資訊取得。

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第二章公私協力理論基礎及類型

第一節公私協力的意涵

從 1970 年代開始，各國政府普遍面臨財政吃緊及民眾對公共事務需求增加的雙重壓力，迫使政府不得不進行組織重組，為解決此一困境，「公私協力」觀念乃應運而生（林瑞榮、劉健慧、楊智穎，2011：26-27）。另外，在合作國家（Kooperativer Staat）理念促使下，私部門已不再僅是國家公權力行使之對象而已，其作為行政任務協力執行者之可能性日益寬廣，公私協力被行政機關普遍視為是提升行政效率，以及減輕國家財政負擔之良方，而廣泛應用於各行政事務領域（詹鎮榮，2016：5-6）。公私協力（Public Private Partnership）亦稱「公私合夥關係」（黃錦堂，2002：3）、「公私合作」、「公私夥伴」、或「行政參與或合作」（陳春生，2007：66-68），此一概念源自於英、美國家，旨在描述公部門與私部門立於對等之夥伴關係，共同致力於特定行政目標之達成，或執行行政任務之一種合作關係。在行政法學領域，廣義公私協力之定義，將公私協力理解為一集合概念，泛指所有公私部門合作履行公行政任務之現象（陳愛娥，2007）。狹義公私協力之定義，指雙方在「自願」以及「責任分擔」之基礎上所形成之合作關係為限，即國家高權主體與私經濟主體間本於自由意願，透過正式之公法或私法性質雙方法律行為，抑或非正式之行政行為形塑合作關係，並彼此為風險與責任分擔之行政任務執行模式。廣義與狹義定義之差別在於，若非本於自願與公部門形塑契約法或事實協定上之合作或協力關係者，則應被排除在狹義公私協力概念之外（詹鎮榮，2016：11）。在行為主體上，必須有隸屬於公、私兩個不同部門之權利主體存在，且以分工方式共同參與任務之執行。公、私部門區分之基準，在於各權利主體或機關之「原始身分」，而非為其「屬性變更後」之地位。例如行政程序法第 2 條第 3 項意義下立於組織法上「擬制行政機關」地位之個人或團體，在此處所理解之公私協力概念下，並非歸屬於公部門，而係屬於私部門範疇。蓋此等立於行政受託人地位之個人或團體，係屬於公私協力之結果呈現，而非基礎參與主體。一般而言，行政組織法上所理解之行政主體與行政機關，諸如中央與地方政府機關，以及由

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6 中央與地方自治團體共同或分別所設立之各類型公法人，及歸屬於公部門；而私部門所指稱者則為自然人、團體、公司法上之公司，以及其他司法上權利主體等之「實質意義的私人」。至於司法形式之行政組織，亦即單純組織司法化之行政，或是國家具有支配性影響力之公私合資公司，仍劃歸公部門而非屬私部門領域。就公私協力之客體而言，概念本身雖未設限，幾乎所有國家公權力作用領域理論上街可包含在內，然本文討論之樟新非營利幼兒園屬公行政領域，下文關於公私協力之探討，將合作客體限縮於公行政任務領域內（詹鎮榮，2003：5-7）。與公私協力概念相近的是行政任務民營化類型之一的「功能民營化」（funktionale Privatisierung），與公私協力同樣涉及公部門借重私部門之資源協助履行行政任務，「功能民營化」為德國學界所使用之特殊用語，指在行政任務為質變，以及國家未放棄自己執行該行政任務責任之前提下，借重私部門資源完成任務之方式，與行政任務屬性不存在，國家自執行責任退縮之「任務全部民營化」（Aufgabenvollprivatisierung）相對稱。惟近來漸以「公私協力」用語取代「功能民營化」，一方面是「功能民營化」為德國學界特殊用語，其概念未必其他國家至於民營化概念下理解，公私協力概念更具普遍性與適宜性。另一方面功能民營化概念無法凸顯公私協力概念中，公、私部門在執行行政任務時之對等、合作，及協商特性（詹鎮榮，2016：12-13）。在行政學領域，協力指兩個或兩個以上的行為者（可能是個人、團體、組織以及部門），以互信為基礎，彼此能夠相互分享資源，並且共擔責任；此外，制定一套協議規則，一起共事解決問題，達成目標之後，可以共享利益（陳恆鈞， 2008：2-3）。公私協力此概念之核心目的是在確保基礎建設建制與行政任務達成之公益目標實現的前提下，透過私部門資金之挹注或人力之投入，達到減輕國家財政負擔及行政任務減量之效果。公私協力關係是指某特定事務的參與者，形成一種不屬於公部門也不屬於私部門，而是屬於公私部門結合而成的關係，公、私夥伴關係已成為公共政策的主要工具與統治上的治理模式。私部門藉由提供設施、資產或公共服務等資源，參與公共建設以換取合理的報酬。公、私夥伴關係已成為公共政策的主要工具與統治上的治理模式（陳敦源、張世傑，2010）。公私協力關係，一般廣義的定義是描述公部門與私部門跨部門間為了能夠比較經濟地實現彼此公共需求、公共任務而採取的一種合夥關係，而進行長期的合作與資源分享，它可以涵蓋純粹地以高權形式實現公共任務以及公共任務的完全

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7 民營化兩種極端光譜間的所有行政行為型態。民營化與委外化是當前我國中央政府進行改造所擁抱的價值，目前委外化被理解為做政府做不來的公共事務，沒有道理不讓民間接手或主動邀請民間參與經營，也就是民間有意願有能力時，政府不應該只是提供機會讓民間消極的配合或參與，而應該是讓民間有機會積極經營或共同主導規劃。委外辦理就是指將業務交由民間辦理，政府部門將公共事務委外辦理，確實可相當程度減輕政府人力及財政負擔，它除了相當程度可以達到節省成本與精簡人力的效率外，更被期待的是經由公私協力合作所進行的組織間學習與資源連結等效益，透過此種由下而上的途徑，借助社會性互動機制所反映之民意趨向，方才具備深化民主、推動民主的正當性，應定位幼兒園在地化角色與服務功能，再者去除經營迷思，堅定設立理念與經營宗旨，同時掌握政策趨勢，善用公共資源，營造優勢競爭力，才能夠真實面對社會變遷影響，規劃各種可行轉型方案等。然委外過程基於政府施政考量以公共性為主，與民間企業不僅一致，應如何調和和避免增加中間管理成本，才是委外成敗關鍵（陳敦源、張世杰， 2010：28）。公私協力是近來政府尋求提昇治理能力，改善治理效果的重要思維，不僅強調對對價與利益結合的交易與交換關係，反而強調與凸顯的是一種基於相互認同的目標，而建立在不同行動者間的動態關係。一種合夥取代代工，以公私協力取代市場機制的治理理念逐漸形成，政府改造是要借重民間社會部門的活力參與公共服務，進行政府組織重組以收職能整合與彈性之成效，改變公共服務流程即時服務廣泛民眾。公私協力除了有建構為夥伴意思外，也存在著以契約架構彼此互助互信的合作關係。公私協力是公部門與私部門間相輔相成，共同推動公共建設或促進社會福祉的興建、營運模式。公部門是領航、公共責任，私部門則是速度、利潤，藉由提供設施、資產或公共服務等資源，參與公共建設以換取合理的報酬。公民的力量如果導入政策執行體系，則可以提升執行的幅度（柳碧慧，2016：1）。林瑞榮、劉健慧、楊智穎（2011：27）歸納公私協力之理論基礎包括：(1) 公民參與（citizen participation）理論：公民參與一詞，乃是起源於政治參與（political participation），雖然二者概念相近，皆指個人或組織參與政府公共事務，但其性質上卻有所不同：前者著重於如何影響政府決策及執行，包括遊說、抗議示威或政治協商等；後者則著重於公民主觀性的體認及參與政策制定或執行，所強調的是一種直接的參與。公私協力的興起，重要的意義在於公民參與的精神，而公民參與著重於公民意識的覺醒及內涵的提昇，故良好公私協力關係的建構，須以成

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8 熟的公民參與作為基礎。(2)合產（Coproduction）理論--共同承擔責任：當民間團體及政府機關共同合作生產相同財貨或服務時，即是所謂「合產」的概念。「合產」更是一種「共同負責」（conjoint responsibility）價值的強調，民眾與政府部門人員扮演著更廣泛且彈性的合作角色，共同解決問題與承擔責任。其目的在於政府藉由與民眾攜手合作，提升各項建設與服務的品質與數量，同時減輕財政負擔。(3)第三者政府論（The third government）：因應現代社會的複雜性與多樣性，政府必須採取新的治理模式，選擇與民眾、私部門建立共同治理的合作關係，落實公私合夥策略。而做為一種政府施政的重要工具，鄭錫楷（2001）認為公、私協力有以下特性：(1)具有強烈互賴性（interdependence）：公、私協力的任何成員接無法單獨完成工作，所以一定要仰賴夥伴的合作，才能共赴事功，互賴姓是合作關係的重要基礎。(2)具有相互性（mutuality）：在目標已經聚合（convergent）前提下，可以產生共利共生與互助關係，是以必須站在相互的立場著想，不可有怠惰夥伴（sleeping partner）存在。(3)雙贏或多贏的特性：公、私協力不是零和（zero-sum）的競爭關係，而是雙贏關係，這種雙贏關係不是先天客觀存在，而是經由政策設計、契約規畫、真心承諾與細心營造所經營出之局面。(4)制度化的合作關係：公、私協力不是浪漫的公民參與，而是將合作關係透過政策與法律予以制度化，所以是以「做生意」為基礎，而略帶公共色彩之合作關係。(5)企業化的投入（input）、風險及收益分配：公、私協力透過協商與契約安排，將各方之投入資源，風險及收益作合理化的分配。(6)高度實用主義：公、私協力之起源多是務實動機 —經濟因素，然後才衍生理念與規範性問題。公、私協力之意識形態基礎是較為薄弱的。(7)高度的信任關係：相互信任在公、私協力模式中扮演相當重要的角色，信任可以減少彼此猜疑，減少交易成本、潤滑合作行為、降低不確定性。信任有助促成緊密結合之夥伴關係，而且夥伴關係也會增加彼此信任，故兩者是相互增強的。綜上，在財政壓力下的公部門，逐漸放棄過去直接行政的公共服務輸出作為，納入較多的間接行政，將民間力量導入公共服務的供給中，透過一定機制將公共服務交由企業或非營利組織經營。協力將先前獨立運作的行動者，納入一個對廿同任務具有承諾的執行結構中；參與者彼此之間的關係屬合作夥伴關係，而不是授權人與代理人之關係；這項關係能否維持端賴計畫完整性及溝通管道順暢與否；參與者對相關業務的處理方式可以自我管理，並經由反思理性，進行自我

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9 監督與評估，同時調整執行方式，俾使政策目標得以達成；所產生的風險與結果由參與者共同承擔（陳恆鈞，2008：7）。公私協力被視為新的治理模式，傳統官僚體制治理模式的修正，含有趨向市場取向、彈性化政府的意涵。官僚體制與協力治理的模式特質如下表 2.1：表 2.1 官僚體制與協力合作比較表結構類型比較項目官僚體制協力合作治理方式命令合作國家扮演角色統治者授能者公民扮演角色被統治者夥伴互動特徵強制性互惠性偏好選擇方式公民依賴政府決定公民與政府相互協商決定政策產生執行方式經由政府組織規劃與執行政府與自發性民間組織協力經營裁量權授與授與有限裁量權授與必要裁量權主要課責方式政治課責協議課責國家意象超載國家壅塞國家資料來源：陳恆鈞，2008：7。

第二節公私協力的類型

實務上，公私協力之型態具有多樣性，不同的行政領域亦有不同的合作模式，不同的學者對之有不同的歸納方式，如德國 Petter J. Tettinger 教授在論及德國廢棄物清理之服務民營化關連性時，提出了八種公私合作的基本類型1 ：(1)營運領導者模型：營運領導者模型係指營運領導者在有償契約基礎下以公行政主體名義為公行政主體計算，並由公行政主體承擔風險，而經營公任務主體的措施，在外部關係上與利用者之間無直接的法律關係。(2)營運者模型：在營運者模型之 1_{程明修，公私協力之行政行為，收錄於行政法之行為與法律關係理論，2006 年 9 月，頁 261}

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10 中，在公行政任務的範圍內有更多的權限規定。營運者首先是對自己負責，但在與行政主體合作下提供新設施計畫營建或既存設施的整頓，本身有營業權並承擔經濟上的風險。至於「經營者－國家－設施利用人」之間之法律關係，原則上與營運領導者模式相同。(3)營運委託模型：介於上述兩種模式間之中間類型，但相較於第一種之經營管理模式，在營運上有更多的自由形成空間，且有較多之個別外部效力行為之授權。(4)短期營運者模型：是第二種模型的修正，係指設施由營運者興建完成，並在營運的初期階段承接其營運業務，日後可由公行政主體再接收，一般稱之為 BOT。(5)管理模型：僅將總體計畫之特定功能移轉與第三人。(6) 諮商模型：指在設施的規劃、興建與營運的決定上，私人的參與僅限於提供具體的建議與諮詢。(7)發展模型：多用於大型都市計畫中的統合決定上，並不限於單一特定的任務委託，其目的在解決大計劃中個別細部的問題。(8)合作模型：為營運者模式的修正類型，惟公部門和私經濟主體共組一公民合資公司，再由該公司扮演經營者的角色。我國促進民間參與公共建設法2 （以下簡稱促參法）所規定之類型如下（陳明燦、張蔚宏，2005）：

1. 興建－營運－移轉（BOT: Build,Operate and Transfer）：由民間負責籌建，經過一段特許營運期以後，再將產權移轉給政府，業者除負擔建造費用外，尚須承擔營運風險，成本完全由民間負擔。案例如台灣高速鐵路、臺北大巨蛋（爭議中）。

2.興建－移轉－營運（BTO:Build,Transfer and Operate）：一般而言分成二種，一種是指公辦民營，政府就現有公共措施以合約委託或出租等方式給民間經營；另一種由政府編列預算，民間參與規劃興建，再以合約方式委託或出租與民間業者經營。案例可分為無償，如海生館第三館；有償，如民間參與桃園海水淡化廠計畫3 。 2_{促進民間參與公共建設法第 8 條第 1 項：}_{「民間機構參與公共建設之方式如下：一由民間機構投} 資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府。二由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。三由民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。四由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴建、整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。五由政府投資新建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。六為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運。七其他經主管機關核定之方式。」 3_{經濟部水利局北區水資源局，網址:https://www.wranb.gov.tw/seawater/index.htm，瀏覽日期 106 年} 11 月 22 日。

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3. 整建—營運—移轉（ROT:Rehabilitate,Operate and Transfer）：應用在整建、擴建或修復既有公共建設，並委託民間於特許時間進行營運，特許期間屆滿將營運權移轉政府。案例如國際航廈管制區內設置綜合免稅商店民間參與經營管理招商計畫。

4. 營運—移轉（OT:Operate and Transfer）：政府藉助民間營運能力和資源，將建設完成之公共設施委託民間投資營運一部或全部，以作最有效率之營運。案例如國立傳統藝術中心園區。

5. 興建—營運—擁有（BOO:Build,Operate and Own）：由民間業者投資興建、擁有並營運公共建設，無限期的負責營運，無須於特許期間結束後移轉資產予政府，即完全的民營化。案例如民間自行規劃參與興建暨營運日月潭至九族文化村纜車系統。

6. 興建—營運—擁有—移轉（BOOT:Build,Operate,Own and Transfer）：在移轉之前，民間業者擁有所有權，於營運期間結束後再有償移轉給政府。

7.興建—營運（BO:Build and Operate）：由民間業者負責工程的整體和細部設計，並在雙方合約協議之下，由民間業者負責營運及維修之責。 8.興建—移轉（BT:Buildand Transfer）：由民間負責興建政府核定的計畫，完工後將設施移轉給政府，政府則於完工後或施工期間編列預算分年償還。以下以我國公法學者詹鎮榮、程明修的分類進一步說明：一、詹鎮榮教授分類公私協力行政委託公民合資事業之經營公權力委託業務委託政府與人民共同設立一新的公民合資事業政府參與民營事業投資公營事業民營化政府直接投資公營事業轉投資圖 2.1 詹鎮榮教授之公私協力分類資料來源：詹鎮榮，2003：13-19。

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12 1.行政委託行政委託之公私協力類型通常在「功能民營化」情形出現，指國家在保留行政任務權限以及行政任務責任的前提之下，僅將實際履行的部分借用私人的力量予以達成的情形。廣義的行政委託概念包括「公權力委託」以及「業務委託」兩大類：（1）公權力委託：即狹義的行政委託，係指行政機關為執行特定行政事務，將公權力委由公部門以外之私人或團體（即實質意義的私人）行使。行政程序法第 16 條第 1 項規定:「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理」。實務上常舉之例子，例如交通部公路局依道路交通管理處罰條例授權訂定之道路交通安全規則第 47 條規定委託民間汽車修理業者辦理汽車定期檢驗業務即屬之。（2）業務委託：行政委託的另一類型，即不涉及公權力行使之單純行政業務的委託，在行政實務上稱為「委託外包」、「委外」、或「公辦民營」。此種業務委託之公私協力行政類型在行政實務上被廣為利用，例如人民的生存照顧（自來水、電力、廢棄物與廢水的清除和處理、交通運輸等）、教育文化、社會福利、環境保護、衛生醫療等各方面之公共服務業務，國家以借重私人之人力、專業知識、專業技術、企業化經營的能力以及雄厚資金委託民間辦理或經營。除此之外，國防法第 22 條規定國防部得與國內外之公私法團體合作或相互委託，實施國防科技工業相關之研發、產製、維修及銷售：並得將其所屬研發、生產、維修機構及其使用之財產設施，委託民間經營。因此，若在傳統上被認為具有高度機密的國防工業科技有開啟公私協力的可能性，公私協力行政的範圍將有採更廣義界定之必要，因此有論者認為，對於看守所與監獄等傳統規制行政領域，在不涉及公權力行使的前提下，亦不能排除委託民間管理的可能性，例如因獄所人力有限，雇用民間保全公司協助獄所安全與秩序的維護。 2.公民合資事業之經營政府與人民共同參與一事業，並經營特定之業務。此種事業，我國慣稱為「公民合資事業」或「公民合營事業」，德國企業法中則稱為「混合經濟事業」（gemischtwirtschaftliche Unternehmen）。公私參與之情形又可區分為下列三種：（1）政府與人民共同設立一新的公民合資事業:係一政府與人民間合作狀態的描

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13 述，而不涉及公營事業移轉民營條例第 3 條第 2 款與第 3 款中以政府資本是否超過投資事業百分之五十作為是否完成民營化的判斷標準。（2）政府參與民營事業投資，包括政府直接投資或由公營事業轉投資兩種情形。（3）政府將現有的公營事業資金一部移轉民間，構成政府與人民共同投資經營的狀態，即公營事業民營化。二、程明修教授之活用類型4 行政與私人在公共基礎設施的興建管理與營運合作協力之上，隨著不同角色的扮演，一般可以有所謂「公辦公營（均由行政擔任建設、管理與營運角色）」、「公辦民營（由行政擔任建設；但由私人擔任管理與營運角色）」、「民辦公營（由私人擔任建設；但由行政管理與營運角色）」、「民辦民營（均由私人擔任建設、管理與營運角色）」之分（參表 2.2）：表 2.2 公私協力之類型管理營運行政私人興建行政公辦公營公辦民營 •全由行政擔當 •部分業務委託私人 •管理營運委託 •設施出租 •設施轉讓 •設計—興建—營運（DBO）私人民辦公營民辦民營 •設施讓受 •設施借用 •私人財務投資（PFI） •興建－移轉－營運（BTO） •興建—營運—移轉（BOT） •興建—營運—擁有（BOO）資料來源：程明修，2005：313。 4_{以下參考，日本政策投資銀行地域企畫テーム，PPP ではじめる實踐｀地域再生＇，2004，頁 14} 以下。整理自程明修，2005，行政行為形式選擇自由-以公私協力行為為例，行政法之行為與法律關係理論，頁 312-319。

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14 1.公辦公營（參圖 2.2）公共基礎之建設、管理與營運角色均由行政擔任，但是不排除將部分的業務透過契約委託私人辦理。關於營運管理的責任還是由行政承擔，業務委託所需之費用則由行政負擔，這是公私協力行為中最常見之一種活用類型。圖 2.2 公辦公營之圖示資料來源：程明修，2005：313。 2.公辦民營由行政擔任建設，但由私人擔任公共基礎設施之管理與營運角色，其中再可區分為：（1）管理營運委託（參圖 2.3）私人擔任公共基礎設施之管理與營運乃是透過委託的方式為之。委託管理營運所需費用仍由行政負擔。我國促參法第 8 條第 1 項第 5 款規定「由政府投資新建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府（OT）」，即包括此一類型。

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15 圖 2.3 公辦民營之管理營運委託資料來源：程明修，2005：314。（2）設施出租（參圖 2.4）行政興建設施後可以透過有償或者無償的方式租借給私人，而委由私人進行營運管理。管理營運之費用則由從利用人處收取之收入充之。我國促參法第 8 條第 1 項第 4 款規定「由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴建、整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）」，可包括此一類型。圖 2.4 公辦民營之設施出租資料來源：程明修，2005：315。（3）設施轉讓（參圖 2.5）行政興建設施後可以透過有償或者無償的方式將所有權移轉給私人，而委由私人進行營運管理。管理營運之費用則由從利用人處收取之收入充之。至於興建所需費用，如果是在有償轉讓情形，實際上形成私人負擔；至於無償轉讓時，則仍由行政承擔。

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16 圖 2.5 公辦民營之設施轉讓資料來源：程明修，2005：315。（4）設計—興建—營運（DBO:Design-Build-Operate）（參圖 2.6）這是前述三種型態的進一步活用類型。不只營運管理（Operate），即使是設施的設計（Design）或者工程的施作（Build）均可以部分地委由私人為之。圖 2.6 公辦民營之設計—興建—營運資料來源：程明修，2005：316。 3.民辦公營由私人擔任興建公共設施，但由行政管理與營運角色。其中又可區分為：（1）設施讓受（參圖 2.7）這是由私人興建公共設施，之後將該設施讓受予行政，而由行政擔任管理與營運之角色。因此，公共設施之興建以及管理營運所需費用，實際上是由行政負擔。

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17 圖 2.7 民辦公營之設施讓受資料來源：程明修，2005：316。（2）設施借用（參圖 2.8）這是由私人興建公共設施，之後將該設施出借予行政，而由行政擔任管理與營運之角色。因此，公共設施之興建以及管理營運所需費用，實際上是由行政負擔。圖 2.8 民辦公營之設施借用資料來源：程明修，2005：317。 4.民辦民營均由私人擔任公共基礎設施之建設、管理與營運角色。其中也可分以下幾

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種類型。

（1）私人財務投資（PFI:Private Finanzierung öffentlicher Investitionen, Private Finance Initiative）這是將公共基礎設施之設計、興建、營運與資金調度全部交給私人完成。這是民辦民營類型中最極致的型態。（2）興建－移轉－營運（BTO: Build-Transfer-Operate）（參圖 2.9）公共基礎設施之設計、興建、營運與資金調度全部都委由私人完成，但是建設完成後將所有權移轉給行政的類型。我國促參法第 8 條第 1 項第 2 款規定「由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府」，以及第 3 款規定「由民間機構投資新建完成後，政府一期或分期給付建設經費以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府」，即指此一類型。圖 2.9 民辦民營之興建－移轉－營運資料來源：程明修，2005：318。（3）興建—營運—移轉（BOT:Build-Operate-Transfer）（參圖 2.10）公共基礎設施之設計、興建、營運與資金調度全部都委由私人完成，但是建設與營運期間屆滿後，將所有權移轉給行政的類型。我國促參法第 8 條第 1 項第 1 款規定「由民間機構投資新建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府」，即指此一類型的合作關係。

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19 圖 2.10 民辦民營之興建—營運—移轉資料來源：程明修，2005：319。（4）興建—營運—擁有（BOO:Build-Own-Operate）公共基礎設施之設計、興建、營運與資金調度全部都委由私人完成，但是建設與營運期間屆滿後，並不將所有權移轉給行政的類型。我國促參法第 8 條第 1 項第 6 款規定「為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運」，即包括此一類型。本文所探討之非營利幼兒園之設立有兩種模式：1.委託辦理：地方政府經由政府採購法相關規定招標、決標及簽約後，依「幼兒園與其分班設立變更及管理辦法」進行設立。2.申請辦理：由原私立幼兒園或財團法人等，經向地方政府申請，審議委員會審議通過、核准後簽約，依「幼兒園與其分班設立變更及管理辦法」進行設立或變更（參見第三章第二節）。二者進入途徑不同，但營運方式相同。其性質，依促參法之分類，較接近「興建—營運」（BO）之類：由民間業者負責整體和細部設計，並在雙方合約協議之下，由民間業者負責營運及維修之責。依詹鎮榮教授之分類，屬行政委託之「業務委託」：不涉及公權力行使之單純行政業務的委託，但係在政府刻劃模子下的業務委託，因為非營利幼兒園是政府推廣的政策，但依照幼照法相關規定管理，包括財務、師資、課程管理等。依程明修教授之分類，屬公辦民營之「設計—興建—營運」（DBO）類型，即營運管理部分委由私人運作，地方政府在幼照法的模子下，依法監督運作。其與之前之公辦民營的差別在於，公辦民營者，是單純的房客與房東，「軟體」的經營，

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政府並不涉入，園所自負盈虧；而非營利幼兒園卻被政府規範，「不准」有盈餘，教育管理當局每半年會到園所查核財報（陳姵雯，2015）。另外，不同於公辦民營者在於，基於為顧及非營利與幼兒照護之公共利益出發點，篩選資格較為嚴謹，且政府有較高之監督權限。

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第三章幼保政策與法制

第一節幼托整合之教保服務

一、幼托整合在「幼兒教育及照顧法」（簡稱幼照法）制定前，我國未滿六歲學齡前幼兒教保機構主要為幼稚園及托兒所。幼稚園是依幼稚教育法及幼稚園設備標準等規定設立之學前教育機構，招收四足歲至入國小前的幼兒，由地方教育行政機關主管。托兒所則係依兒童（及少年）福利法及地方政府所定托兒所設置相關規定設立之兒童福利機構，收托一足月至未滿六歲之幼兒，由地方政府社會行政機關主管。幼稚園及托兒所招收幼兒年齡層部分重疊，但分屬不同體系，造成兒童之發展與教育難以平衡與完全。幼稚園有較完整之幼稚教育課程與規劃，然而托兒所僅僅只有教保手冊等規範，容易淪為照護與保母性質之機構，而無完備之教育課程。有鑒於此，內政部與教育部於民國 86 年開始規劃「幼兒教育及照顧法」，於 95 年提出草案，100 年 6 月完成立法，自 101 年 1 月 1 日開始施行，其後於 102 年 5 月、104 年 7 月兩度修正。幼照法緣起來自兩大層面，一是從兒童發展層面論述，例如聯合國教科文組織（UNESCO）宗旨指出：兒童早期定義為從出生到八歲的時期，是大腦發育高峰期的顯著增長時期。在這個階段，孩子們受到環境和周圍的人的高度的影響。幼兒保育和教育不僅僅是小學的準備，而是在全面發展兒童的社會，情感，認知和身體需求，為終身學習和幸福建立堅實而廣泛的基礎。幼兒保育和教育在於培養關愛，有能力和負責任的未來公民5_{。另一層面則是整合幼兒照顧與教育服務} 將之合併成單一行政系統或創立合作機制，是實踐以幼兒為中心及以兒童最佳福祉為優先考量之有效策略。如前所述，在幼照法通過前，依照幼稚教育法（未廢

5_{引述自聯合國教科文組織關於兒童早期發展與教育宗旨：Early childhood, defined as the period} from birth to eight years old, is a time of remarkable growth with brain development at its peak. During this stage, children are highly influenced by the environment and the people that surround them.Early childhood care and education （ECCE） is more than preparation for primary school. It aims at the holistic development of a child’s social, emotional, cognitive and physical needs in order to build a solid and broad foundation for lifelong learning and wellbeing. ECCE has the possibility to nurture caring, capable and responsible future citizens.網址：

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22 止前）設立幼稚園，並由中央之教育部與地方之教育局處為主管機關6_；又依兒童及少年福利法規定，得設置托兒所，為以內政部兒童局與地方之社會局處為主管機關之機構7_{，二者差異如下表（參表 3.1）}_：表 3.1 幼稚園與托兒所比較表幼稚園托兒所幼兒年齡層招收四足歲至入國小前收托二歲至未滿六歲屬性定位教育體系福利體系主管機關中央：教育部地方：教育局處中央：內政部（兒童局）地方：社會局處法令依據母法：幼稚教育法相關子法母法：兒童及少年福利法及相關子法人員資格依師資培育法取得幼稚園之教師資格，人員之進用依幼稚教育法及師資培育法等相關規定聘任教師，每班置教師二名。依兒童及少年福利專業人員資格及訓練辦法取得教保人員資格，並依該辦法規定辦理進用相關人員。每 15 名幼兒置教保人員一名。立案條件 1.必須從地面一樓設起，最高可以設置至三樓。 2.須同時具備室外面積，室外面積雖得以室內面積抵充，但不得少於標準之二分之一。 1.最高可以設置至三樓，並可直接設置於三樓。 2.室外面積得全數由室內面積抵充。課程及教學幼稚園課程標準精省前：托兒所教保手冊精省後：無資料來源：教育部，幼托整合進度報告--兒童教育及照顧法草案，網址： http://jiading.topschool.com.tw/SC200905188RU3/SY20101011095424 -2961.pdf. 6_{幼稚教育法第 2、4、5、6 條（已於民國 103 年 06 月 18 日廢止）。} 7_{兒童及少年福利法第 6、19、50 條。}

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23 幼照法之立法目的主要有四8 ：1.提供兒童照顧與教育之綜合機構：尋求將二者（幼稚園與托兒所）之所長加以整合，使幼稚園能有托育兒童之功用；托兒所也能發揮教育之功能，並規定相關公私立托兒所應盡快改制為幼兒園，以利整合。2.滿足現代家庭與社會之幼保需求：我國已邁入少子化社會，為因應少子化社會，並落實完善全面之照護系統，例如規定幼保人員與幼兒之比例，維護與增進幼兒權益。3.確保立案之幼稚園與托兒所幼保教職人員之權益：規定幼保教職人員之任用資格與設置人數，除了給予工作權益保障，亦能精進該人員之幼教能力，並給予幼兒父母於托育照顧與教育品質之信賴保障。4.整合國家資源：解決雙重制度影響導致國家於幼兒照護上難以整合之問題，並照顧弱勢地區之幼兒。幼照法（第 1 條）立法目的，即在於保障幼兒接受適當教育及照顧之權利，確立幼兒教育及照顧方針，健全幼兒教育及照顧體系，以促進其身心健全發展。所稱「幼兒」：指二歲以上至入國民小學前之人；「幼兒園」指對幼兒提供教育及照顧服務（以下簡稱教保服務）之機構（幼照法第 2 條）。立法確認：推動與促進幼兒教保服務工作發展為政府、社會、家庭、幼兒園及教保服務人員共同之責任。幼兒園教保服務應以幼兒為主體，遵行幼兒本位精神，秉持性別、族群、文化平等、教保並重及尊重家長之原則辦理。政府應提供幼兒優質、普及、平價及近便性之教保服務，對處於經濟、文化、身心、族群及區域等不利條件之幼兒，應優先提供其接受適當教保服務之機會（幼照法第 7 條第 1、2、3 項）。幼兒園於實施教保服務時，應與家庭及社區密切配合，並以達成下列目標為原則：(1)維護幼兒身心健康、(2)養成幼兒良好習慣、(3)豐富幼兒生活經驗、(4)增進幼兒倫理觀念、(5)培養幼兒合群習性、(6)拓展幼兒美感經驗、(7)發展幼兒創意思維、(8)建構幼兒文化認同、(9)啟發幼兒關懷環境（幼照法第 11 條）。 8_{教育部國教司簡報（100 年 7 月）：「幼托整合—幼兒教育及照顧法」，網址：} www.ccut.edu.tw/adminsection/ecce/downloads/10708.pdf。

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24 幼照法分為八章（共 60 條），分別為總則、幼兒園的設立及其教保服務、幼兒園組織與人員資格及權益、幼兒權益保障、家長之權利及義務、幼兒園管理、輔導及獎助、罰則、附則（參圖 3.1）。 1.總則(6) 7.罰則(8) 8.附則(6) 6.幼兒園管理、輔導及獎助(6) 2.幼兒園的設立及其教保服務(8) 3.幼兒園組織與人員資格及權益(14) 4.幼兒權益保障(5) 5.家長之權利及義務(7) 立法目的、用詞定義、主管機關及職掌、諮詢會議及成員。政府責任、幼兒補助、服務原則、設立及設施設備、非營利幼兒園、社區互助式服務、教保服務目標與內容、特殊幼兒協助、社區資源中心。幼兒園改制及過渡、教保服務人員之轉換及過渡、適用本法設施設備之時程、本法施行日期。規定違反本法相關應作為及不得作為事項之處理。未具教保服務人員資格不得在幼兒園從事教保服務、幼兒園應建立教保服務人員參與決策機制及提供相關資訊義務、幼兒園之人力配置、教保服務人員資格及進用、幼兒園相關人員之消極禁止要件。幼兒園安全及緊急事件管理、交通安全措施、健康管理、保健設施設置、急救訓練及保險等。幼兒園得成立家長會、父母得向直轄市、縣（市）主管機關請求提供資訊、幼兒園應公開之資訊、父母或監護人對其子女權益受不當侵害時之異議與申訴權利及其應履行之義務規範、參與評鑑規劃。訂定書面契約、幼兒園收退費、幼兒園經費收支保管、直轄市及縣（市）主管機關對幼兒園之監督，及對幼兒園與其教保服務人員之協助與獎勵。幼兒教育及照顧法架構及各章範圍圖 3.1 幼兒教育及照顧法架構圖中央主管機關為教育部，地方主管機關為各直轄市或縣（市）政府，所涉事項有關之各目的事業主管機關業務時，各該機關應配合辦理；各級主管機關為整合規劃、協調、諮詢及宣導幼兒教保服務，應召開諮詢會。諮詢會之成員應包括主管機關代表、衛生主管機關代表、身心障礙團體代表、教保學者專家、教保團體代表、教保服務人員團體代表及家長團體代表，而其組織及會議等相關事項之辦法及自治法規，由各中央或地方主管機關定之（幼照法第 3 條、第 4 條）。

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25 教育部負責以下事項包括：(1)教保服務政策及法規之研擬。(2)教保服務理念、法規之宣導及推廣。(3)全國性教保服務之方案策劃、研究、獎助、輔導、實驗及評鑑規劃。(4)地方教保服務行政之監督、指導及評鑑。(5)教保服務人員人力規劃、培育及人才庫建立。(6)全國性教保服務基本資料之蒐集、調查、統計及公布。(7)教保服務人員權益保障事項之推動。(8)協助教保服務人員組織及家長組織之成立。(9)其他全國性教保服務之相關事項（幼照法第 5 條）。地方主管機關，亦即各直轄市、縣（市）政府負責以下事項：1.地方性教保服務方案之規劃、實驗、推展及獎助。2.幼兒園之設立、監督、輔導及評鑑。3. 公立幼兒園、非營利幼兒園及社區或部落互助教保服務中心普設之推動。4.教保服務人員之監督、輔導、管理及在職訓練。5.幼兒園親職教育之規劃及辦理。6. 地方性教保服務基本資料之蒐集、調查、統計及公布。7.其他地方性教保服務之相關事項（幼照法第 6 條）。二、教保服務推動與促進幼兒教保服務工作發展為政府、社會、家庭、幼兒園及教保服務人員共同之責任。幼兒園教保服務的內容包括：(1)提供生理、心理及社會需求滿足之相關服務；(2)提供營養、衛生保健及安全之相關服務；(3)提供適宜發展之環境及學習活動；(4)提供增進身體動作、語文、認知、美感、情緒發展與人際互動等發展能力與培養基本生活能力、良好生活習慣及積極學習態度之學習活動；(5)記錄生活與成長及發展與學習活動過程；(6)舉辦促進親子關係之活動； (7)或其他有利於幼兒發展之相關服務。對於幼兒園教保活動課程大綱及服務實施準則，由中央主管機關定之（幼照法第 12 條）。依據教育部訂定之「幼兒園教保服務實施準則」規定，幼兒園教保服務，應以幼兒為主體，遵行幼兒本位精神，秉持性別、族群、文化平等、教保並重、尊重家長之原則辦理，並遵守下列原則：(1)營造關愛、健康及安全之學習環境；(2) 支持幼兒適齡適性及均衡發展；(3)支持家庭育兒之需求（準則第 2 條）。幼兒園教保活動課程設計，應考量下列原則：(1)符合幼兒發展需求，並重視個別差異；(2)兼顧領域之均衡性；(3)提供幼兒透過遊戲主動探索、操作及學習之機會； (4)活動安排及教材、教具選用應具安全性；(5)涵蓋動態、靜態、室內、室外之多元活動；(6)涵蓋團體、小組及個別等教學型態（準則第 14 條）。教保服務人員實施教保服務，應遵守下列規定：(1)尊重、接納及公平對待所有幼兒，不得

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26 為差別待遇；(2)以溫暖、正向之態度，與幼兒建立信賴之關係；(3)以符合幼兒理解能力之方式，與幼兒溝通；(4)確保幼兒安全，不受任何霸凌行為，關注幼兒個別生理及心理需求，適時提供協助；(5)不得基於處罰之目的，親自、命令幼兒自己或第三者對幼兒身體施加強制力，或命令幼兒採取特定身體動作，致幼兒身心受到痛苦或侵害（準則第 3 條）。教育部為整合規劃、協調、諮詢及宣導幼兒教保服務，應設幼兒教保服務諮詢會，就下列事項提供諮詢意見：(1)幼兒教保服務政策研議；(2)幼兒教保服務工作協調及推動；(3)幼兒教保服務政策宣導；(4)幼兒教保服務研究發展；(5)其他有關促進幼兒教保服務重大事項。委員會置委員 19 人至 23 人，其中 1 人為召集人，由教育部主管業務次長兼任；一人為副召集人，由國民及學前教育署主管業務副署長兼任；其餘委員由本部部長就下列人員遴聘兼任之：(1)主管機關代表：就各直轄市、縣（市）政府教育局（處）長遴選二人；(2)衛生主管機關代表：就行政院衛生機關推薦之代表遴選一人；(3)社福主管機關代表：就行政院社福機關推薦之代表遴選一人；(4)教保服務學者二人；(5)教保團體代表：就全國性幼兒園經營者團體推薦之代表遴選二人；(6)教保服務人員團體代表：就全國性教保服務人員團體推薦之代表遴選二人；(7)身心障礙團體代表：就全國性身心障礙團體推薦之代表遴選二人；(8)婦女團體代表：就全國性婦女團體推薦之代表遴選一人；(9)家長團體代表：就全國性家長團體推薦之代表遴選二人；(10) 其他相關專業人員。任一性別委員合計不得少於全體委員總數之三分之一。第 4、6 至 10 款之代表，不得為幼兒園負責人。委員均為無給職、任期二年，期滿得予續聘，但代表機關或團體出任者，應隨其本職進退（幼照法第 4 條、幼兒教保服務諮詢會設置辦法第 2、3、4、6 條）。

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第二節幼兒園設立與管理

一、教保服務體系幼照法所規範的教保服務體系如下（參圖 3.2）：幼兒園社區互助式兼辦國小兒童課後照顧非營利幼兒園私立幼兒園公立幼兒園離島、偏鄉及原住民族地區在幼兒園普及前例外之教保服務提供國民小學階段兒童放學後的照顧服務分班圖 3.2 幼照法架構下的教保體系資料來源：教育部（國教司），〈幼托整合—幼兒教育及照顧法〉，網址： www.ccut.edu.tw/adminsection/ecce/downloads/10708.pdf. （一）幼兒園 直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）、直轄市山地原住民區、學校、法人、團體或個人得興辦幼兒園，幼兒園應經直轄市、縣（市）主管機關許可設立，並於取得設立許可後始得招生（幼照法第 8 條第 1 項）。公立學校所設幼兒園應為學校所附設，其與直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）及直轄市山地原住民區設立者為公立，其餘為私立。但本法施行前已由政府或公立學校所設之私立幼稚園或托兒所，仍為私立（幼照法第 8 條第 2 項）。幼兒園得於同一鄉（鎮、市、區）內設立分班，其招生人數不得逾本園之人數或六十人之上限（幼照法第 8 條第 3 項）。

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28 1.公立幼兒園 指：（1）直轄市、縣（市）立幼兒園；（2）鄉（鎮、市）立幼兒園；（3）直轄市山地原住民區立幼兒園；（4）公立學校附設幼兒園（幼兒園與其分班設立變更及管理辦法（簡稱設立管理辦法）第 3 條第 1 項）。 2.私立幼兒園 指：（1）非屬財團法人之私立幼兒園；（2）財團法人私立幼兒園；（3）財團法人或社團法人附設私立幼兒園；（4）人民團體附設私立幼兒園；（5）私立學校附設或附屬幼兒園（簡稱設立管理辦法第 3 條第 2 項）。 3.非營利幼兒園 直轄市、縣（市）政府得委託公益性質法人或由公益性質法人申請經核准興辦非營利幼兒園，其辦理方式、委託要件、委託年限、委託方式、收費基準、人員薪資、審議機制、考核及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之（幼照法第 9 條第 1 項）。公立幼兒園及非營利幼兒園應優先招收不利條件之幼兒，其招收不利條件幼兒人數超過一定比率時，得報請直轄市、縣（市）主管機關增聘專業輔導人力（幼照法第 7 條第 4 項）。所定不利條件之幼兒，指幼兒入幼兒園當學年度符合下列情形之一者：一、低收入戶子女。二、中低收入戶子女。三、身心障礙。四、原住民。五、特殊境遇家庭子女。六、中度以上身心障礙者子女（幼照法施行細則第 4 條第 1 項）。 （二）社區互助式 離島、偏鄉於幼兒園普及前，及原住民族幼兒基於學習其族語、歷史及文化機會與發揮部落照顧精神，得採社區互助式或部落互助式方式對幼兒提供教保服務（幼照法第 10 條前段）。依據社區互助式及部落互助式教保服務實施辦法第 3 條規定，離島、偏鄉地區有下列情形之一者，得設社區互助教保服務中心，提供幼兒教保服務：(1)村（里）內未設有公、私立幼兒園，且因地理條件限制，難以覓得符合幼兒園設立要件之場地及教保服務人員。(2)村（里）內已設有公、私立幼兒園者，因地理條件限制，幼兒難以至該幼兒園接受教保服務。為提供原住民族幼兒學習其族語、歷史、文化機會及發揮部落照顧精神，得設部落互助教保服務中心，提供幼兒教保服務；其招收具原住民身分之幼兒及二親等內任一直

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29 系血親具原住民身分之幼兒合計應達招收幼兒總人數百分之八十以上。原住民族委員會社區及部落互助式教保服務中心補助要點，為補助直轄市及縣（市）政府提供具原住民族語言、歷史及文化學習機會，並能發揮社區或部落互助照顧精神之教保服務。 （三）課後照顧 本法施行後，各幼兒園原設立許可之空間有空餘，且主要空間可明確區隔者，得於報直轄市、縣（市）主管機關核准後，將原設立許可幼兒園之部分招生人數，轉為兼辦國民小學階段兒童課後照顧服務之人數；其核准條件、管理及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之（幼照法第 55 條第 7 項）。二、設立與管理幼兒園與其分班之設立、變更、停辦、復辦、撤銷或廢止設立及其他相關管理事項，依「幼兒園與其分班設立變更及管理辦法」（簡稱設立管理辦法）規定辦理；未依該辦法設立或未依幼照法第 55 條第 1 項由托兒所及幼稚園改制者，不得以幼兒園或類似幼兒園名義招收幼兒進行教育及照顧服務（幼照法第 8 條第 5 項、設立管理辦法第 2 條）。幼兒園應對外懸掛招牌，招牌名稱應與設立許可證書所載相符。幼兒園招生應秉持誠信、公正、公開、平等之原則，其宣傳資料或廣告內容，不得誇大不實（設立管理辦法第 27 條）。 （一）公立幼兒園 直轄市、縣（市）立幼兒園及其分班，由直轄市、縣（市）主管機關自行核可設立，免依設立變更及管理辦法所定申請設立許可程序辦理（設立管理辦法第 4 條）。鄉（鎮、市）、直轄市山地原住民區或各級公立學校申請設立幼兒園，應填具申請書，向所在地直轄市、縣（市）管機關申請設立許可（設立管理辦法第 5 條第 1 項）。收費項目、用途、數額由直轄市、縣（市）政府訂定。 （二）私立幼兒園 各類私立幼兒園之設立，向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請設立許可（設立管理辦法第 6 條）。經許可設立後，應開設幼兒園名義之專用帳戶，作為幼兒園平日收支經費之用。法人或團體附設私立幼兒園，其財務及會計，均應獨立。直轄市、縣（市）主管機關對接受補助之幼兒園，為瞭解其營運狀況，得通知其提出業務及財務報告，並得派員查核之，幼兒園應配合辦理（設立及管理辦

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30 法第 28 條）。收費項目、用途由直轄市、縣（市）政府訂定，收費數額由幼兒園自訂後報直轄市、縣（市）政府備查。私立幼兒園得辦理財團法人登記並設置董事會（幼照法第 8 條第 4 項）。申請財團法人登記，應依法人相關規定辦理，並於辦妥財團法人登記後，將登記證書影本報所在地直轄市、縣（市）主管機關備查（設立及管理辦法第 19 條）。財團法人私立幼兒園董事會應置董事 5 人至 17 人，並置董事長 1 人，由董事推選之；董事長為幼兒園之負責人。董事每屆任期四年，連選得連任。董事相互間有配偶及三親等以內血親、姻親關係者，不得超過其總額三分之一。董事及董事長均為無給職。但得酌支出席費及交通費（設立及管理辦法第 21 條）。設有董事會之私立幼兒園，除園長外，其他教保服務人員均不得擔任該園之董事長；未設有董事會之私立幼兒園，除園長外，其他教保服務人員均不得擔任該園之負責人。幼兒園園長不得兼任他園之負責人。但經該園負責人或董事會、理事會或會員（會員代表）大會會議決議同意者，不在此限（設立及管理辦法第 33 條）。 （三）非營利幼兒園 非營利幼兒園辦理方式分兩類： 1.委託辦理（政府採購法）：委託辦理（檢具服務建議書）公開招標（依政府採購法及相關規定）決標簽約（委託年限 4 年）依「幼兒園與其分班設立變更及管理辦法」設立或變更。 2.申請辦理（審議會審議）：申請辦理（檢具經營計畫書）向直轄市、縣（市）政府申請報審議會審議（通過）直轄市、縣（市）主管機關核准簽約（辦理年限 4 年）依「幼兒園與其分班設立變更及管理辦法」設立或變更。（設立變更及管理辦法第 6 條第 6 項）。以上兩類收費項目、用途、數額均由教育部訂定。 （四）幼兒園班級人數規定 幼兒園二歲以上未滿三歲幼兒，每班以十六人為限，且不得與其他年齡幼兒混齡；三歲以上至入國民小學前幼兒，每班以三十人為限。但離島、偏鄉及原住民族地區之幼兒園，因區域內二歲以上未滿三歲幼兒之人數稀少，致其招收人數無法單獨成班者，得報直轄市、縣（市）主管機關同意後，以二歲以上

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31 至入國民小學前幼兒進行混齡編班，每班以十五人為限（幼照法第 18 條第 1 項）。幼兒園有招收身心障礙幼兒之班級，得酌予減少班級人數；其減少班級人數之條件及核算方式，由直轄市、縣（市）主管機關定之（幼照法第 18 條第 11 項）。直轄市、縣（市）主管機關為因應天然災害發生或其他緊急安置情事，有安置幼兒之必要者，1.當學年度招收二歲以上至未滿三歲幼兒，或混齡招收二歲以上至入國民小學前幼兒之班級，每招收幼兒八人，得另行安置一人；2.當學年度招收三歲以上至入國民小學前幼兒之班級，每招收幼兒十五人，得另行安置一人；3.次學年度起，除該學年度無幼兒離園者外，每班招收人數，應依第 1 項規定辦理（幼照法第 18 條第 12 項）。三、教保人員資格幼照法第 23 條規定：「教保服務人員之資格、權益及管理，3 年內另以法律定之」。「教保服務人員條例」於 106 年 4 月 26 日制定公布，但施行日期由行政院定之，目前尚未施行。中央主管機關掌理：(1)教保服務人員政策及法規之研擬或訂定；(2)教保服務人員人力規劃、培育及人才庫之建立；(3)教保服務人員權益之保障；(4)其他全國性教保服務人員之相關事項（教保服務人員條例第 4 條）。直轄市、縣（市）主管機關掌理：(1)教保服務人員自治法規之研擬或訂定；(2)教保服務人員之監督、輔導、管理及在職訓練；(3)其他地方性教保服務人員之相關事項（教保服務人員條例第 5 條）。以下就兩法主要規定加以敘述（不含過渡規定）。 （一）教保人員之設置 教保服務人員指在幼兒園服務之園長、教師、教保員及助理教保員教保服務人員（幼照法第 2 條第 4 款）。幼兒園應進用具教保服務人員資格，不得借用未在該園服務之教保服務人員資格證書。未具教保服務人員資格者，不得在幼兒園從事教保服務。教保服務人員資格證書不得提供或租借予他人使用。教保服務人員每年至少參加教保專業知能研習十八小時以上。且具有下列情事之一者（消極資格），不得在幼兒園服務：(1)曾有性侵害、性騷擾或虐待兒童行為，經判刑確定或通緝有案尚未結案；(2)行為不檢損害兒童權益，其情節重大，經有關機關查證屬實；(3)罹患精神疾病尚未痊癒，不能勝任教保工作；(4)其他法律規定不得擔任各該人員之情事。有第 1、2 款情事者，應予以免職、解聘或解僱；有第

幼兒教育與照顧之公私協力研究 :以非營利幼兒園為中心

國立高雄大學政治法律學系

碩士論文