第四章 分析與討論
第二節 公私部門的運作
Frederickson（1995/2002）「政府是公眾表達集體行動的一種工具」。公部門是 在整體社會架構運作下，為公眾利益所衍生的組織型態，但創造公眾利益並不僅 是公部門的任務，而是社會上每一位參與成員的責任，如同Cornforth（2003）所 言，近二十年政府已不再是公共服務唯一的提供者。社政單位將發展遲緩兒童通 報轉介暨個案管理的業務委外辦理，也是因應社會多元需求而政府的供給有限的 情況下，提供民間非營利組織參與服務的機會。
台東早療業務的推展，在 2006 年以前，大多都是由通報個管中心自行進行發 現篩檢等相關業務，與公部門的互動關係，停留在報表上的基本關係。委外的單 位只要完成例行的工作，似乎一切業務推展都在安全的範圍內，但「安全」的義 涵有二：一為表象的和諧並無協力實質，大家對業務成就已滿足，相安無事即可；
二為以信任為基礎的協力關係，共同攜手前進。二者的差異性，主要在參與者對 業務目標的認知不同，前者將目標設立在基本的業務層面，而後者對業務目標有 則有階段性的成長計畫。參與者在業務進行時，各自所選擇的位置，卻攸關地方 早療業務整體發展的未來。
本節討論參與地方公私部門的角色功能，公部門泛指地方政府之社政、衛政 與教育單位，私部門則以通報轉介暨個案管理中心為討論的對象。進而討論公私 部門在業務推展上的協力關係。
一、公私部門的角色功能
(一)公部門的角色功能
地方早療業務公部門包含社會處、衛生局及教育處等相關單位資源，以 2004 年修定的「發展遲緩兒童早期療育服務實施方案」的內容（請參閱附錄一），其中 明文規範各單位的分工權責，依此來分析公部門的角色功能。
發展遲緩兒童早期療育服務實施方案的工作項目共有六大項，含「綜合規 劃」、「發現與篩檢」、「通報與轉介」、「聯合評估」、「療育與服務」及「宣導與訓
練」等。社政、衛生及教育單位在各工作項目中，因其業務場域的不同，在各工 作項目中而有主辦或是協辦的分工，分述如下：
1.綜合規劃
在綜合規劃項目，主辦單位以中央層級的內政部、衛生署與教育部為主，社 政單位協辦措施有四：「督導」、「協調社政單位辦理發展遲緩兒童通報轉介及早期 療育服務事宜」、「訂定療育單位設置標準，督導社政單位定期召開早期療育服務 推動小組（或委員會）會議」及「建置早期療育資料系統並訂定通報轉介相關表 單」等。
2.發現與篩檢
在發現與篩檢項目，地方衛生單位在此工作項目是主力單位，如印製兒童發 展量表、推展零至六歲之兒童發展篩檢等；而社政與教育單位則因地方業務範圍 的不同，則分別在各自的業務範疇與場域，而成為發現篩檢的輔導單位，如社政 單位以輔導社區保母支持系統、托嬰中心、托兒所、兒童福利機構及身心障礙福 利機構為主；教育單為則輔導幼稚園確實辦理兒童發展篩檢等。
3.通報與轉介
在通報與轉介項目，設立通報轉介中心單一窗口，統籌整體業務及進行後續 轉介事宜，則以社政單位為主責單位，衛生及教育單位協辦之。但就輔導地方機 關的通報措施，乃以主管機關的業務範圍為分工，如衛生單位輔導醫療院所和各 鄉鎮衛生所；教育單位則輔導公、私立幼稚園、學校及特教老師等。
4.聯合評估
在聯合評估項目，建立聯合評估中心或聯合評估機制、評估流程與合作機制、
及評估報告書等，皆以衛生單位為主責單位，社政和教育單位為輔。
5.療育與服務
若將療育與服務的工作項目分為教育、醫療與社福等面向，教育相關如融合 教育的環境與成效，學前或國民教育的轉銜，或早療知能的增進等，則以教育單
位為主，但服務對象若在幼稚園系統以外，仍以社政單位為主辦單位；醫療面向 如輔導醫療院所的醫療復建之服務，則以衛生單位為主；而療育經濟補助或輔具 服務傳遞系統等社福面向，以社政單位為主。
6.宣導與訓練
在業務的宣導及專業人力培訓，或加強早期療育研究發展工作，在方案的規 範中，以內政部、衛生署及教育部等中央單位為主責，而協辦單位則是地方政府。
但就提昇家長之知能，則是社政單位為主責。
(二)不同工作項目的公部門角色
當公部門將部份業務委外時，政府不再從政策的擬定到服務的提供一手統 包，劉淑瓊（1998）將其角色的轉變整理如下：
1. 由服務的提供者轉變為服務的管理者。
2. 由服務的生產者轉變為服務的購買者。
3. 由福利服務的規劃者轉變為福利服務的審查者。
福利服務的輸送由直線系統轉成三角系統，最大的轉變就是把服務的購買者 與服務的提供者明顯的分離（黃慶讚，2000）。如圖 4-2-1 所示。
圖 4-2-1 福利服務的直線輸送與三角輸送體係
資料來源：黃慶讚(2002)。第十章 從社會福利的發展看非營利組織與政府間之互動關係。載於蕭 新煌 主編，非營利部門-組織與運作(1-42 頁)。台北市：巨流。
服務提供者的角色，含直接將服務輸送給服務對象，及輔導業務進行的功能。
如發現與篩檢的輔導，以衛生局為例，保健科不直接進行兒童發展篩檢的業務，但 需輔導各鄉鎮衛生所的第一線工作人員，具備兒童發展篩檢的概念及施測技能。就 六大工作項目的權責，依台東地方政府的社政、衛生與教育單位的實務運作情形，
討論其角色功能的變動，如表 4-2-1 所示，社政、衛生及教育單位，在不同的工作 項目，因業務委外與否，其角色功能或是服務的提供者，或是服務的管理者、購買 者與審查者。
＜福利服務輸送直線系統＞
服務的使用者 或照顧者
政府
務服提供 經費
服務的提供者
服務的使用者 或照顧者
政府
（經費、鼓勵、監督）
＜福利服務輸送三角輸送系統＞
表 4-2-1 早療方案工作項目與各部門之角色功能對照表
查者的角色功能逐步產生。但回到業務綜合規劃項目，社政部門的業務主管單位其 部份功能尚未十分彰顯，對未來政策發展的延續面與整體面，可有更多的討論。
2.衛生單位
衛生局與早療業務直接相關的部份，為兒童發展篩檢與醫療聯合評估兩大區 塊，在兒童發現篩檢的業務並未委外，其本身即為服務的直接提供者；在聯合評 估則委辦醫院單位承接，因此在兒童發展聯合評估業務的角色，則又轉換為服務 管理及審查的角色。
在與衛生局的合作關係，藉由發現篩檢整合計畫的合作過程，也漸能達分工 負責之實，在兒童發展篩檢的業務，從被動的配合篩檢活動，轉為主動建立相關 獎勵措施，鼓勵基層的公衛護士主動進行兒童發展篩檢。
然而關注社區兒童發展的概念，仍是未來值得深耕推展的重點，兒童良好發 展亦是保建業務中重要的一環，而不僅著重在身體的健康。然而要促使基層工作 人員對業務的重視，有賴主管機關在政策面的制定，由上而下的宣導。兒童發展 聯合評估是衛生局委外業務，但在台東僅一家醫院符合設立標準，而完整的聯合 評估報告書，是後續療育計畫安排的重要依據，因此衛政單位在委外業務的管理 上，需發揮實質的監督業務品質之責。
3.教育單位
教育處在兒童發展篩檢及個案的教育安置，皆是服務的直接提供者。三年來 與教育單位在業務推展上的溝通與互動的機會不多，因此形塑雙方在業務產生共 同認知並不易。期待在未來相關早療業務的聯繫會議，教育單位除了業務承辦人 員出席外，具有決策能力的主管人員也能參與，一起為台東社福而努力。
綜合上述，在內政部所頒布的「早期療育實施方案」，其中將與業務推展的相 關工作項目列出，並從工作項目擬訂實施措施，在整合的方案架構下，明文列出 地方社政、衛政與教育單位的分工。然雖國內在早療業務的推展上，有明確的實 施辦法，而中央與地方卻有落差，歸納原因有下：「早期療育實施方案」產出後，
僅管內容清楚明確，仍是一個靜止不動的法規辦法，此時 (一) 中央如何傳達給地 方政府；(二) 而地方政府負責綜合規劃的單位，如何傳達給地方公私部門的相關
參與者。若能解決以上問題，則可解除地方部份業務權責不清的窘況。
所以若中央對地方業務執行考核辦法，能與「早期療育實施方案」的內容緊 扣，是中央與地方連結的初步關係。而地方社政單位，綜合規劃的角色需充分發 揮，並透過資源聯繫網絡的運作，建立起公私部門相關參與者的合作協力關係。
當然以上都僅是聯結關係的建立階段，而如何促使業務品質的逐步向上，仍 需從中央到地方每一位業務參與者盡心的投入與真誠的付出。
(三)通報轉介中心的角色功能
依馮燕（2000）整理 Kramer（1987）將非營利組織分為目的角色、手段角色 及功能發揮角色，依其說明來分析台東通報轉介中心的角色：
1.目的角色
目的角色含濟世功能、公眾教育、服務提供、開拓與創新、改革與倡導、價 值維護及整合與激勵等七大功能。對疑似或發展遲兒童直接提供服務，是台東中 心目的角色的主要功能。實際上，通報中心在業務面的開拓與創新亦扮演重要的 角色。如以「走動式」的概念突破台東地理等背景因素的限制，進行早期療育觀 念的宣導、親職教育活動和早療家庭支持網絡等，將服務提供以更為主動方式來 進行。
2.手段角色
手段角色為直接提供服務，消極角色含制衡、挑戰和批判等功能，積極角色
手段角色為直接提供服務，消極角色含制衡、挑戰和批判等功能，積極角色