公部門組織績效評估

政府組織內之公務人員的行政效率，對國家整體競爭力的表現具相當程度 影響，可以從2006 年「世界經濟論壇（World Economic Forum, WEF）」，國家 競爭力評比報告書，將「成長競爭力指數」與「商業競爭力指數」，統合為「全 球競爭力指數」來對各國進行分析，其中指出政府部門效率是國家競爭力之一。

瑞士洛桑國際管理發展學院（International Institute for Management Development, IMD）每年針對全球競爭力提出報告，認為國家競爭力的發展主要取決於四大 要素：(1)經濟表現 (2)政府效能 (3)企業效能 (4)基礎建設，其中主要也是評量 國家的政府效能與企業效能。近年來在新公共政策管理思潮衝擊下，政府組織 形態愈趨向多元化，世界各國政府相繼提出革新策略，為提昇政府各部門行政 效能及效率。

一、政府部門的績效評估

績效評估源於私人企業管理，且發展成熟，促使政府部門在管理上引為借 鑒。這是因為政府和私人部門均具有組織的共通性，使政府的績效評估具有可 行性。Moore(1995) 提出，公共部門管理者應為大眾創造價值或需求。從績效 評估引入公共部門開始，就成為政府的管理工具，政府組織的官僚特性，使得 組織績效評估在程度上難以充分發揮其在私部門裡所發揮的效用，它仍是為政 府的行政效率提升，提供一定的機制，促使政府部門和政府工作人員，不斷轉 變工作方法、態度及觀念，除了追求個人利益之外，也將部門利益最大化和實 現更好的社會效益結合。當然，一切前提是受到法律及制度的約束與保障，才 能確保政府績效評估在操作上能夠有效地運作，如評估主體的多元化、評估指 標的規範化和評估過程的公開化等。

政府部門的績效是績效管理中存在模糊現象的典型範例，如溝通能力、領 導能力、合作精神等都是歸屬於態度、能力、行為等方面的因素，而這些因素 成為各方積極探索制定有效評估標準、客觀評價績效的一個難題。政府組織，

如英國實行公務員制度，法國實行首長考核制，屬於較早進行組織績效評估的 國家，然而其評估內容廣泛，仍有許多難以界定與評價的模糊因素。政府部門 以外之非營利組織，其組織績效內涵在各國均存在著爭議，內容界定不清，有 些也受到社會發展和政治性指標的影響。對於這些績效表現的影響因素既有長 期的又有短期，既無形又有形，既清晰又模糊，很難以一致的標準把握組織績 效涵義，更難建立準確合理的評估機制和評估標準。

二、英國政府與美國政府對績效評估的做法

當前世界各國提出政府再造，強調組織績效，大約分兩大模式，其一是以 透過新的公共行政管理途徑，縮減政府的規模，強調將市場機能的紀律與原則 用之於政府的管理，屬於從結構性的改革，比較激進而澈底，以英國、紐西蘭 為代表；其二是美國所採取的改革模式，屬於比較循序漸進的進行(Kettl, 2000)。

1980 年代，英國總理 Thatcher 對績效的重視，為英國政府組織績效評估的 發展創造契機。英國成為組織績效評估應用時間最持久、最廣泛且技術相對成 熟。為了提高行政效率，改進政府績效，英國政府相繼推行一系列改革推廣組 織績效評估(表 2.1)。

表2.1 英國政府推廣績效評估之歷史

改革內容 年代

效率評審 Efficiency Scrutinies 1979

部長執行資訊系統 Management Information System for Ministers 1980 財務管理新方案 Financial Management Initiative 1982

下一步行動 The Next Steps 1988

公民憲章運動 The Citizen’s Charter 1991

競爭求品質運動 Competing for Quality 1991

基本支出評審 Fundamental Expenditure Review 1993

持續與變革 Continuity and Change 1994

進一步持續與變革 Taking Forward Continuity and Change 1995 全面支出評審 The Comprehensive Spending Review 1997 現代化政府 The Modernizing Government Program 1999 資料來源： Masse, Andrew (1999), The State of Britain: A Guide to the UK Public Sector

這些改革措施，使傳統的政府管理模式，產生結構性的變革：從以規則為 本到以結果為本；從隸屬關係到契約關係；從程序控制到結果控制的轉變；以 及形成分權制度化的趨勢。

1973 年美國總統 Nixon 頒佈「聯邦政府生產率測定方案（The Federal Government Productivity Measurement）」，依據這個方案，相關部門制定多個 績效指標，由勞工統計局對各部門的工作績效進行統計分析。這是美國政府績 效的指標性立法方案，使績效評估進入系統化與規範化。1993 年，聯邦政府成 立「全國績效評鑑委員會」，目標是建立一個節省成本，提高績效的政府。同 年並且通過「政府績效與成果法案（Government Performance and Results Act, GPRA）」，主要在建立一套新的課責制度，由過去強調控制投入（controlling inputs）轉換為對政府施政的成果量測（measuring results），藉著以成果為導向 的策略管理及績效衡量技術，使各機關之政策方案或計畫執行成果，成為客觀 的課責標的，用以檢測行政單位對人民需求的回應能力。這項法案已經成為目 前美國聯邦政府各機關最努力執行的重點，在此法案規劃的架構下，已進行非 常多的具體行政改革工作，使美國政府組織績效評估進入全面發展，並逐步形 成一種新的組織績效管理制度，此驗證了組織績效評估在政府改革中所佔的重 要地位。

在這階段英、美政府大規模組織績效評估開展的期間，績效評估系統被以

「政府績效管理」來描述，而呈現出以下四個特徵：

(1) 政府組織績效評估成為西方各國政府行政單位普遍性、規範性及經常性 的評估活動。

(2) 評估的手段以預算、審計為主，也開始運用專案預算手法，將行政計畫、

目標和活動與預算資源的分配聯繫起來，以控制預算支出的方式達到提 高政府效率的目的。

(3) 評估重點藉行政過程、經濟和效率，追求投入產出比的最大化。

(4) 評估的目標趨勢朝行政品質的導向。

三、我國政府對績效評估的做法

西方國家在政府組織績效評估的實踐，積累較豐富的經驗與成就，形成一 套較為成熟的理論和方法，成為我國政府績效評估實施活動以及理論研究的參 考。我國目前進行的改革模式觀察，比較接近美國。

我國行政機關績效評估制度建立於1951 年，其間經過四次變革，惟仍讓外 界及行政機關認為組織績效評估結果無法完全代表各機關實際成效、評估指標 效度與信度存疑及評估方式過於繁複等現象。1993 年，經重新檢討，簡併已由 其他業務主管機關單位辦理的考核項目，例如行政效率方面之「研究發展工作」

納入研考會辦理的「行政院為民服務工作年終考核」。將項目精簡為「由院列 管計畫考評」及「施政重點項目考核」，現仍持續實施中。在考成項目中「由 院列管計畫考評」，每年固定考評；而「施政重點項目考核」，視每年施政重 點選擇考核項目。現行行政機關考成的考評標準，均訂有考評細項、配分權數 及百分制的考評標準，就執行效率與效益兩方面，分別予以評定績效。由院列 管計畫之考核，先由行政院所屬機關業務主管及研考單位分別進行自評、初核，

再依行政、經建、工程及科技計畫列管分工，分別由研考會、經建會、工程會 及國科會辦理複核，由研考會彙整撰擬結果報告，內容詳述各項業務的優點、

缺點，並附改進意見，俾使業務主管機關透過考成，改善執行缺失。施政重點 項目的考核，由行政院所屬機關業務主管及研考單位分別進行自評、初核，再 送由研考會辦理複核，併同由院列管計畫撰擬考成結果總報告。由此可見，我 國行政機關之績效評估制度，甚為繁索，權責單位難以明確區別。

政府資源主要是由人民納稅提供，政府的存在與運作乃處於一定的受託責 任關係，民眾自然要求政府部門的服務品質與效率有所回應。台灣隨著民主進 程不斷推進，不管是民眾，還是作為受託人的各級政府和政府公職人員，都越 來越關注政府的績效。民眾和受託人對公共資金使用績效的關注，使政府組織 績效評估成為社會受託責任的核心。長期以來，各級政府中普遍存在只求速度，

強調片面的績效工程，忽略施政品質，造成許多資源浪費與效率不彰。因而，

為了因應「政府再造」的時代潮流，政府核心價值的趨勢，已逐漸往「績效導 向」的方向發展，已於2004 年重行訂定的核心價值，包括創新、進取、專業，

即屬顯著的績效取向 (周威廷，2005)。唯有落實科學行政觀念，確實履行政府 職能，建立完善績效評估標準、考核制度和獎懲制度，形成正確的組織績效導 向是強化政府公共受託責任的必然要求。