回顧歷史，以管制上游山林來維護下游地區的觀念和作法並不是現在才有的。
在清治時期，台灣平地地區的防洪措施，是以在河岸修築提防為主，但是到了日治 時期，有了「森林治水論」的出現，而改變了治水的方式。日本殖民台灣不久，即 在1911年、1912年連續遭遇颱風風災，嚴重摧殘平地農業收成，由於平地的農業生 產是當時殖民經濟發展政策的重心所在，為了有效預防洪水，保護平地的農業，台 灣總督府接受科學家所提出的「治水必先治山」的建議，希望透過，「森林治水」，
達到 “每一河川流域之治水、國土保安、以及其他公益之保存 」(Lee 2002; Ma 2005) 。
1911年，台灣總督府開始展開河川調查。在1911年到1915年之間，進行了包含 淡水河在內的九條主要河川的調查，並且在1915年到1921年之間，擴大調查範圍到 山地的河川上游地區。1928年，台灣總督府結合在1910年到1914年進行的林野調查 的結果，發佈了「森林事業計畫規程」規程中將山地分成三種分區（要存置林野﹑
不要存置林野﹑準要存置林野），其中「要存置林野」是為了水土保持必須保存的 地區，「不要存置林野」是可以開發的地區，「準要存置林野」則設「高砂族保留 地」，將原住民限制在內居住和耕作的地區，亦即今日原住民保留地的前身。透過 這三種分區，我們可以理解，日治時期的山林治理，不是單純的「開發」山地，而 是在山地的內部形成空間分工，使不同的分區用不同的生產關係和平地地區連結。
「要存置林野」的「保存」，「不要存置林野」的「開發」，都是為了創造整體殖 民經濟的最大產出，也都是整個殖民的空間計畫的一部份。
二次世界大戰後，國民政府以「高砂族保留地」為基礎，劃定「山地保留地」，
並於1948年訂定「臺灣省各縣山地保留地管理辦法」，規定保留地權屬仍歸國有，
僅賦與原住民使用、收益權，禁止原住民將配賦使用之保留地私自交換、買賣與典 押。這樣的土地產權國有化制度的背後，隱含著由國家力量有效管制、合理調節資 源的思考邏輯。然而，隨著社會條件的變遷，保留地的管理法規經過了數度的修改，
賦予原住民於設定耕作權、地上權並自行經營滿一定時間後，得取得土地所有權，
使得保留地的地權制度在五十餘年之間，經歷了從全盤國有到部分私有的轉變（Yen and Kuan，2004），而成為水庫的集水區和山地農業的形成這兩件事，也是在這五 十餘年內同時發生。
1950年代，在完成平地的土地改革之後，台灣空間的社會結構也如同完成一次 重組，揭開了日後經濟奇蹟的序曲。在山地的部分，1956年，石門水庫正式動工。
1964年，石門水庫完工，成為台灣第一個兼具防洪、灌溉、給水、發電等功能的大 型水庫。同年，桃園台地開始有水稻種植。從開始運作到1990年代末期，石門水庫 灌溉二十二個鄉鎮，五萬多公頃農田，生產884萬噸稻米；提供96億4千多千瓦電力；
同時供應180萬人口每天七萬噸的用水。雖然這這個水庫對平地的發展造成了極大的 利益，但是居住在預定淹沒區的泰雅族卡拉社部落則必須接受強制遷村的苦果。石 門水庫將它們祖先數百年遺下的部落淹沒，也斷送其原本的土地和生活。政府將其 強制移住到大溪，不久之後移民新村又在颱風中被摧毀與淹沒，乃重遷到觀音，然
而此地因工廠排放毒廢水而引起鎘污染，居民大量死亡，經過三次遷村的顛沛流離，
族人逐漸凋零離散（王墨林，1986；官鴻志，1986；楊索，1994；李順仁，1996）。
1975年台灣省政府公布「台灣省集水區治理辦法」，是為專為集水區管理的行 政命令，但同時，集水區中的土地亦同時受到水土保持法、自來水法、飲用水管裡 條例、山坡地保育利用條例等規範，而形成不同的分區和限制: 依據水土保持法，
水庫集水區屬特定水土保持區，集水區內應設置「保護帶」，在「保護帶」範圍內 的土地，水庫管理機關應辦理徵收，徵收前，管理機關得限制或禁止其使用收益，
或指定經營及保護之方法；依據自來水法，在水庫集水區內，自來水事業得申請劃 定公布「水質水量保護區」。在此區域內將禁止一切貽害水質水量的行為，在這個 範圍內的建築物或土地利用，如果經認定有貽害水質水量的可能，必須在一定時間 內拆除、改善或改變使用。另外依據同法，在「水質水量保護區」內如果從事妨害 水量涵養、流通或污染水質的行為，在經制止而不改善的情形下，將被處有期徒刑、
拘役或罰金；依飲用水管理條例，在水源水質保護區或飲用水取水口的一定距離內，
不可以有污染水源水質的行為。違反這項規定將處以一年以下有期徒刑、拘役且得 併科的罰金。在此範圍劃定公布之後，原有的建築物或土地利用，如果會污染水源 水質，應該要拆除、改善或改變使用。
隨然有法令規範體系零散、管理機關眾多的問題（張石角等，1995；於幼華，
1995；葉俊榮，1995），但基本上的思維都是以管制上游的活動達成保護下游的目 的。另一方面，在農政部門則是以發展農業為「山地施政」的重點。其工作包括了
「獎勵實施定耕農業」、「推動利用保留地措施」、「改善農業環境」、「發展新 興作物」、「教育產銷技能」、「投資公共設施」等等。這些工作在1970年代以前，
是著重在組織土地、勞力、資本等生產因素，降低生產成本，有效利用山地資源；
1970年代以後，則是著重在於提高產物的價值，於是像是高冷蔬菜、水密桃等作物 逐漸被引入山地（洪澄堯，1966；林源欣，1967、1979；李榮雲，1991；洪文卿，
1993），農業生產規模的擴張和集水區保護的限制逐漸衝突，而形成了今日「超限 利用」的狀況，也就是「國土復育」和「集水區整治」所要復育和整治的對象。
2005年6月5日（世界地球日），一場由數個環保團體所舉辦的遊行在台北街頭 展開，這場遊行宣示要為沈沒的母親──台灣以及未來的子孫發言，在遊行的宣言 中，遊行者痛陳台灣的環境正持續的遭受經濟開發的迫害。宣言指出，台灣的公民，
以及環境的安全長久在政府以經濟為導向的發展策略中被犧牲，並要求政府改變這 樣的狀況。宣言中並提出五大訴求：「自然的森林」、「乾淨的水」、「健康的食 物」、「可回收的資源」，「以及環境友善的政策」1。這場遊行相當程度的反映了 台灣的保育團體所認知到的台灣當前環境問題的交集，其中，森林和水更是關注的 重點。像是河水氾濫、山區土石流這一類的災難，不僅是每年颱風季節時透過新聞 節目反覆播送到社會的每一個角落的恐怖畫面，也實際的影響到非山區的人民的生 活。事實上，就在這場遊行舉辦的前幾個月，行政院經建會提出了「國土復育策略 方案及條例草案」，而這個條例草案在送到立法院前卻已引起了社會中的爭議。
1 Taiwan Academy of Ecology, May. 21st, 2005
http://www.pu.edu.tw/~ecology/taiwan/e-paper/ep-64.htm
在草案的初始版本中，設計了兩個手段來停止高山地區的墾伐活動：第一個手 段是以海拔高度進行分區管制，第二個手段是停止修復高山地區的基礎設施並逐漸 遷移現有居民。這兩個手段直接涉及到的對象之一，就是高山地區的原住民，因此 台灣社會中立即出現了許多對於這個草案的批判聲音，其中大部分是針對這些措施 將對原住民生計造成的影響，但是，一群以來自北台灣的泰雅族部落為主的社區領 袖，則提出了一份不是以「生計」為訴求的抗議聲明。 聲明中指出：「在沒有族人 的允許之前，不應該有任何的計畫或條例在我們的領域上被執行」。社區領袖們表 示會「用一切的手段阻止任何會傷害到原住民土地權利的行動」2，他們並要求政府 實踐「新伙伴關係條約」。這項條約是在2000年總統大選時陳水扁總統和原住民族 各族群的代表以簽署條約的形式所共同提出的一項宣示，雖然在現有的法律架構下 並沒有實際的效力，但是陳水扁總統當選後的民進黨政府，亦透過行政的手段嘗試 履行這項政治承諾，其中自2002年開始由行政院原住民族事務委員會所推動的「原 住民族傳統領域調查計畫」，即宣稱是針對條約中「恢復原住民族傳統領域」一文 所作的準備工作。因此，這項原住民社區領袖抗議「國土復育條例草案」所提出的 聲明，雖然只是眾多的抗議聲中的一部份，卻點出了經建會的國土復育思維和原住 民權益的衝突的癥結──誰有權決定這個土地該作什麼形式的使用？
為了回應社會的反彈聲浪，經建會在一連串的公聽會後，對條例草案作了部分 的修正，而這個版本也在2005年5月的行政院院會中通過。修正的版本將原住民部落 排除在停止修復公共設施的範圍之外，並且增擬了一個包含五個條文的原住民族專 章。這五個條文的主要精神為：一、除非是有安全的顧慮或是違建，政府不能強迫 原住民遷村；二、政府可以向原住民租用原為農牧用地的土地，授權土地所有人進 行造林、管理及巡守；三、原住民部落得依生態智慧及傳統知識擬定部落保育公約，
經中央原住民族主管機關核定後由部落實施，而實施的經費則由國土復育基金支 付；四、政府應協助願意集體遷村之原住民的安置；政府應協助願意遷移至平地的 原住民的居住、就學、就業、就養3。雖然這這五個條文仍有許多問題，但和原本的
經中央原住民族主管機關核定後由部落實施，而實施的經費則由國土復育基金支 付；四、政府應協助願意集體遷村之原住民的安置；政府應協助願意遷移至平地的 原住民的居住、就學、就業、就養3。雖然這這五個條文仍有許多問題，但和原本的