其他國家作法

他山之石，可以攻錯。為有效推動內部控制制度，本研究就國外先進國家立 法之法源及架構，進行瞭解，並參考其他先進國家之作法，汲取最符合我國國情 之作法，研議立法之可行性及其相關配套措施。

內部控制議題的提出，起源於 1920 年代的美國，美國面臨經濟大恐慌，企 業為免於破產，開始重視內部的監督及管理牽制，並建立許多的管理活動，例如 預算、品質管理、人員訓練及內部稽核等，以確保企業營運效率（江美英，2007）。

歷經學者專家及專業團體之研究，至 COSO 委員會（Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission）1992 年發布「內部控制─整體架構」

確定目標與要素而具體成型，2004 年「企業風險管理─整合架構」更將內部控制 納入風險管理當中。至 2006，2009 提出具體指引，以協助內部控制達成相關的 目標及確保內部控制的品質。其內容與具體作法頗值未來實施之參考。國外推動 內部控制多數有其法源依據，例如：美國訂有聯邦管理者財務廉潔法等，由首長 主持高階主管委員會，據以推動內部控制；加拿大訂有財務管理法，各部會由財 務長負責，直接向部會副首長及國庫委員會秘書處主計長報告；澳洲訂有財務管 理及責任法，由首長負責；荷蘭政府會計法規定，各部會首長負責建立管制程序 及系統；瑞典則依一般行政規則辦理內部控制，並由首長負責（施炳煌 2004）。

在上述國家中，美國聯邦政府除在國會審計總署（Government Accountability Office）之要求下，遵行 COSO 架構體系之內部控制準則，在機關內部亦設有負 責推動及檢核內部控制的單位－稽核長辦公室（Office of Inspector General）；另 外，在整個機關內部平行控制的運作中，以財務長制度為主軸，與我國以會計、

主計單位為主軸有類似之處，因此美國聯邦政府內部控制之運作狀況，有分析瞭 解之必要，爰加探討，俾資借鏡（施炳煌 2004）。本節參照美國的績效成果法的 觀念，冀望能借用其觀念有效實施內部控制制度。所謂績效成果法係以績效與成 果為目標，經由國會等非行政部門的外部監督，要求組織提出策略規劃，並進行 預算控管，結合財務長法（Chief Financial Officers Act, CFO Act）的財政控制，

共同發揮制度運作及監督制衡的功能（孫本初 2005）。

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美國柯林頓前總統在其任內，積極推動美國聯邦政府一系列的改革方案；並 促成國會通過績效成果法，該法亦為美國之後的績效管理制度奠定基礎。大體而 言，績效成果法之運作可以分為七個步驟：

1. 針對目標達成共識。

2. 設定具體的目標。

各部門應對其任務和目標完整描述，說明部門目標是如何達成政府主要 目標（priority goals），並且這些部門目標是如何與國會和受影響單位之 觀點、建議相結合。

3. 針對要達成的目標進行策略管理。

4. 確認實現每一個政府目標的負責部門和主要負責官員。

5. 建立評估項目進度的績效指標。

6. 依據績效評估指標監督與報告進度。

在限定期限內上交至總統和國會，並在部門網站上對績效報告進行即時 更新，以使機關首長、決策者與大眾了解執行之成效，而管理者則應善 用此資訊，以繼續改善該機關之執行程序、驗證執行結果與預期目標之 差距，並設定改善目標。

7. 訂定與目標相關的獎酬。

至於美國績效成果法之遵循，可劃分為規劃、執行、績效報導及監督四個階 段：

1. 規劃

在策略規劃時，必須先決定要解決何種問題（效益）；界定發展何種活 動以提供解決方案（計畫/輸出）；並明定需要投入何種資源（輸入）。

2. 執行

各機構將策略計畫付諸實現的過程，即是由政策落實為行政服務的過 程。

3. 績效報導

各機構在實施各項計畫與活動後，經由年度報告的方式公開其當年度績 效，在報告中機構亦須描述未來如何提升績效之建議。

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4. 監督

最後，行政當局和國會則對整體績效進行評估，並決定是否以前一年之 績效作為分配來年資源的依據。其中，國會和聯邦預算管理局通常會先 對四年為期的機構策略長期計畫和當年度的績效計畫書進行評估，並要 求政府機構在執行年度末提出年度績效計畫報告，以分析績效目標的達 成程度，其中除對未達預期者詳加說明與解釋理由外，亦須提出未來如 何達成預期目標，何時達成計畫目標之說明，或提出其他建議方案。

胡龍騰、張國偉（2010）指出，以柯林頓政府通過的績效成果法為基石，歐 巴馬政府曾修訂該法， 從中可知其績效管理改革重點強調聯邦政府應透明

（transparency）、參與（participation）及協力（collaboration），五大重要改革原 則有：

1. 由高階主管充分掌握績效管理過程

強調聯邦各部會及機關之高階主管必須能充分掌握並清楚瞭解該機關 的績效目標、衡量方式，及績效管理過程。甚者，將要求部長及副部長 必須親自負責設定機關目標、全程參與績效管理活動，並進而為該機關 的績效成敗負責。

2. 串聯目標與衡量重點

強調為達成機關之總體績效目標，從機關的策略目標和衡量重點，至單 位、計畫，甚而是個人層級的績效目標，皆須有一清楚的聯結，以確實 執行目標管理之思維。

3. 績效導向、跨機關的目標設定與衡量

強調跨機關 （ cross-agency）協力治理的概念，期望以結果導向的

（outcome-oriented）績效目標設定，帶動跨越機關疆域的合作文化。

4. 持續、不間斷的評估與課責

為使績效制度及績效資訊能被廣泛運用，未來聯邦各機關、單位及計畫 之績效評估頻率將大幅提高，俾使各階層人員能形塑政府的績效文化。

5. 過程透明化

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各聯邦部會和機關皆被要求需向民眾、國會、全體政府員工公開其績效 資訊。

美國績效成果法提供一般性規範，並要求各政府機構應具備創新精神，基於 國家整體目標，以彈性、授權的方式決定其目標及策略行動方案，同時使用內部 績效控制與外部績效審查等方法，建立課責機制。績效成果法實施之初也出現若 干問題，例如行政與立法分立的原則受到挑戰；政府機構始終無法提出良好的策 略規劃；政府機構的績效報導資訊欠缺整合。因此，就我國而言，如欲實施政府 政策或組織的績效管理，除可參考績效成果法，促使公務機關成員了解政府績效 管理的架構與意義，並注意美國績效成果法的實施問題之外，且應有效溝通績效 衡量與評估之概念，建立相關績效指標與管理工具，以落實政府績效管理。以上 美國經驗突顯，當管控目標以財務報告忠實表述、人員之財務廉潔為核心時，主 計單位扮演重要角色，當管控目標以施政績效之達成為核心時，績效目標之訂定、

衡量與風險管控之主管部門(如研考單位)扮演重要角色。

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