第三章 政府內部控制之評估
第二節 政府內部控制制度聲明書
政府內部控制制度聲明書係用於對外表達各單位內部控制制度設計及執行 有效性之重要文件。本節探討政府內部控制制度聲明書之功能、內容、格式及發 布方式。
一、 政府內部控制制度聲明書之功能
根據英國國家審計署（National Audit Office,簡稱 NAO）提出的〝內部控制 制度聲明書指引〞（The Statement on Internal Control: A Guide for the Audit Committees），內部控制制度聲明書（Statements on Internal Control，簡稱 SICs）
是一份重要的公開課責文件，其為各機關日常風險管理、內部控制工作的副產品，
必須指出組織內存在的內部控制缺失，並作為年度決算報告的一部分。
政府機構必須負責確保其適當的管理及控制所使用的資源，以達成施政目標。
內部控制制度聲明書係政府用以向利害關係人傳達其施政效能之文件。此份內部 控制制度聲明書應揭露該單位內部控制之設計與執行，已符合政府制訂的相關作 業規範。外部審計機構（例如審計部）雖無法針對各機關出具的內部控制制度聲 明書，提出明確的意見，但應確認各機關的施政效能及法規遵循情形。
美國聯邦政府透過審計總署（簡稱 GAO）以及預算管理局（簡稱 OMB），
以分工合作方式完備其政府內部控制機制。例如，GAO 訂定「內部控制管理及 評估工具」，按內部控制五項要素整合編製系統化判斷清單，以利各機關自行評 估。GAO 另針對重要共通性業務訂定評核指引，以輔助各機關人員與內、外部 稽核人員評估內部控制制度。內部稽核人員則依 GAO「政府審計準則」評核該 機關內部控制制度之有效性。
至於行政部門內部控制制度之自行評估、及時改善與出具內部控制制度聲明 書等應辦事項，則依 OMB 第 A-123 號 Circular 辦理。各部會首長應於年底前向 總統及國會提出內部控制制度聲明書，說明內部控制重大缺失及其改正計畫，並 對財務報導內部控制制度以及財務管理制度是否遵循法規提出確認聲明。以上聲 明均在年度「績效及課責報告」分段敘明，由部會首長簽署。
換言之，各機關內部控制制度聲明書係在表彰其對內部控制之重視，提醒首 長應對內部控制負最終責任，並透過書面化文件向政策之利害關係人傳達其施政
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效能（如圖 3-5）。惟內部控制制度聲明書之簽署，除由機關各單位進行內部控制 自行評估，落實自我監督機制外，尚須由獨立內部稽核部門實施內部稽核，以確 保其完整性。
圖 3-5 內部控制制度聲明書與政府及利害關係人間之關係
資料來源：本研究
二、 政府內部控制制度聲明書之內容
英國 NAO「內部控制制度聲明書指引」指出，政府內部控制制度聲明書之 內容應包含責任範圍、內部控制制度之目的、風險處理能力、風險與控制架構、
內部控制效果之複核、重大內部控制議題、簽署人及日期。茲簡述如下。
（一）責任範圍
指明簽署人應有責任維持該單位良好的內部控制制度，並於內部控制制度聲 明書上簽名，以示負責。
（二）內部控制制度之目的
內部控制制度有其先天限制，不論設計如何完善，有效之內部控制制度僅能 提供合理的確保。由於環境、情況之改變，內部控制制度之有效性可能隨之改變。
惟本單位之內部控制制度設有自我監督之機制，缺失一經辨認，即採取必要之改 正行動。
（三）風險處理能力
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說明領導階層如何參與風險管理的過程，以及員工已被充分教育及擁有的良 好的能力，瞭解其有責任及被賦與權力，得以最適當的方法管理組織內可能發生 的風險。
（四）風險與控制架構
描述風險管理策略的關鍵要素，包含辨識、衡量及控制風險，並明確指出用 以管理及控制有關風險資訊的過程。此外，該單位風險胃納如何決定、風險管理 如何内嵌於單位的作業流程、如何將可能被影響的利害關係人融入管理風險過程，
以及風險及控制架構是否變動及其影響，亦應一併說明。
（五）內部控制效果之複核
簽署人應對內部控制制度之有效性，負最終責任。針對重大的內部控制缺失，
應說明其改善計畫及執行情形。此外，單位首長、內稽小組及外部稽核小組已知 悉其應對內部控制效果的複核，提供合理的確認。
（六）重大內部控制議題
內部控制缺失重大性之判斷，宜考量多項因素，例如（1）該項缺失是否導 致單位偏離其行政目標，並影響某些資源的有效運用；（2）內部稽核小組及外部 稽核單位是否視其為重大內部控制缺失；以及（3）該項缺失及其結果，是否已 嚴重影響單位的聲譽或引起社會大眾群眾的關切。
（七）簽署人及日期
內部控制制度聲明書應由單位首長（或法規指定人員）簽署，並加註簽署日 期。
三、 研究建議
本研究建議行政院參考企業、美國聯邦政府及英國審計總署採原則為基礎之 方式，訂定「內部控制制度聲明書處理原則」，其主要內容包括內部控制制度聲 明書之內容、簽署依據、格式、申報作業、公告方式以及實施期程等；各主管機 關則可自訂其相關作業辦法。
因考量我國與歐美其他國家憲政體制不盡相同，本研究建議由各行政機關正
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副首長簽署內部控制制度聲明書。至於內部控制制度聲明書的公告方式，可由各 主管機關根據其下級機關呈報之內部控制制度聲明書，以合併的觀點提出其內部 控制制度聲明書，附入與整體施政密切關聯之年度施政績效報告，其後公告於各 主管機關之網頁。本研究試擬之內部控制制度聲明書草案依照各機關內部控制有 效性之程度，區分為三種格式（如圖 3-6、圖 3-7 及圖 3-8 所示）。各機關應根據 其內部控制制度設計及執行之有效性，參照上述之內部控制制度聲明書格式，由 內部控制推動小組幕僚單位（或機關內部控制會議）擬撰該機關之內部控制制度 聲明書，送請機關副首長與首長核可及簽署後，對外公告。
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圖 3-6 政府機關內部控制制度聲明書草案—內部控制制度係屬有效
資料來源：本研究
若機關內部控制制度之設計及執行係屬有效，則可出具如圖 3-6 的內部控制 制度聲明書。反之，若機關內部控制制度之設計及執行係屬部分有效或無效，則 應於內部控制制度聲明書列舉重大內部控制缺失及其影響，並說明相關的改善計 畫。圖 3-7 及圖 3-8 分別列示部分有效及無效之內部控制制度聲明書格式。
○○○○（機關名稱）
內部控制制度聲明書
○○年○○月○○日 本機關○○年度之內部控制制度，依據「健全內部控制實施方案」及自 行評估的結果，謹聲明如下：
一、 本機關確知建立、實施和維護有效的內部控制制度係本機關首長及 各級主管之責任，本機關業已依據「健全內部控制實施方案」建立 此一制度，其目的係對確保施政效能、遵循法令規定、保障資產安 全及提供可靠資訊等目標之達成，提供合理保證。
二、 內部控制制度難免有其限制，由於環境、情況之改變，內部控制制 度之有效性可能隨之改變。惟本機關之內部控制制度設有自我監督 之機制，缺失一經辨認，本機關即採取相關之改正行動。
三、 本機關已針對截至○○年 12 月 31 日之內部控制制度設計及執行情 形辦理自行評估及複核。基於前項評估結果，認為本機關於○○年
○○月○○日的內部控制制度﹙含下屬機關之監督與管理﹚之設計 及執行係屬有效，其能合理確保上述目標之達成。
四、 本聲明書將成為本機關年度施政績效報告之重要內容，並對外公 開。本機關首長及副首長對本聲明書內容之允當性負最終責任。
首 長 ○○○（簽章）
副首長 ○○○（簽章）
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圖 3-7 政府機關內部控制制度聲明書草案—內部控制制度係屬部分有效
資料來源：本研究
○○○○（機關名稱）
內部控制制度聲明書
○○年○○月○○日 本機關○○年度之內部控制制度，依據「健全內部控制實施方案」及自 行評估的結果，謹聲明如下：
一、 本機關確知建立、實施和維護有效的內部控制制度係本機關首長及 各級主管之責任，本機關業已依據「健全內部控制實施方案」建立 此一制度，其目的係對確保施政效能、遵循法令規定、保障資產安 全及提供可靠資訊等目標之達成，提供合理保證。
二、 內部控制制度難免有其限制，由於環境、情況之改變，內部控制制 度之有效性可能隨之改變。惟本機關之內部控制制度設有自我監督 之機制，缺失一經辨認，本機關即採取相關之改正行動。
三、 本機關已針對截至○○年 12 月 31 日之內部控制制度設計及執行情 形辦理自行評估及複核。基於前項評估結果，除部分缺失已進行改 善外，本機關於○○年○○月○○日的內部控制制度﹙含下屬機關 之監督與管理﹚之設計及執行係屬部份有效，其尚能合理確保上述 目標之達成。
四、 本聲明書將成為本機關年度施政績效報告之重要內容，並對外公 開。本機關首長及副首長對本聲明書內容之允當性負最終責任。
首 長 ○○○（簽章）
副首長 ○○○（簽章）
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圖 3-8 政府機關內部控制制度聲明書草案—內部控制制度係屬無效
資料來源：本研究
○○○○（機關名稱）
內部控制制度聲明書
○○年○○月○○日 本機關○○年度之內部控制制度，依據「健全內部控制實施方案」及自 行評估的結果，謹聲明如下：
一、 本機關確知建立、實施和維護有效的內部控制制度係本機關首長及
一、 本機關確知建立、實施和維護有效的內部控制制度係本機關首長及