研究結論

審計部民國 99 年度中央政府總決算審核報告雖肯定行政院積極整合政府內 部控制之基礎工程，惟仍提出建請參酌先進國家作法，完備政府內部控制機制。

強化組織之內部控制制度，除可協助組織防止錯誤及舞弊，更可協助合理確保組 織達成營運效果及效率、財務報導的可靠性，以及相關法令之遵循等三大內部控 制目標。完備政府內部控制機制非一蹴可幾，爰需參考美國之作法並評估我國國 情之需要，研謀建構一長遠可行之政府內部控制發展策略，並分短、中、長期，

穩健逐步落實執行。

內部控制為政府效能與廉政建設之基石，強化政府內部控制乃「黃金十年」

國家願景中「廉能政府」願景與「效能躍升」施政主軸的一環，也是風險管理不 可或缺的部分，且「國家廉政建設行動方案」亦納併加強各機關內部控制機制等 具體策略與措施。政府期望透過統合前開管控規範，健全制度、法規及人員等之 執行與管理，有助相關工作的資源共享及回饋，發揮提升行政效率等綜效，以確 保公部門績效得以符合施政目標與預定策略成果，為設計及執行內部控制的主要 目標。

政府施政效能決定於施政目標、方針、策略及執行方法。內部控制僅能指出 既定策略及方案的執行，無法產生預期成果的原因及風險為何，以作為改善之依 據。內部控制雖可與施政績效連結，但施政績效主要決定於施政目標及策略的訂 定與執行是否成功。內部控制在於合理確保施政效率及效果的達成，而不是增進 效率及效果。換言之，內部控制有其侷限性，政府效能的提升有賴於主政者的高 瞻遠矚，訂出切合民眾需求的施政目標及執行策略與方法。

內部控制制度之有效運作，有賴於持續的監督。內部稽核部門應定期評估內 部控制制度設計及執行之有效性，並提出改善建議。不過，內部控制是一種持續 的過程，內部稽核應考慮採用適當的持續性稽核方法與技術，以彌補定期評估之 不足。

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各機關執行業務之流程應考量安全與效率，依各單位之實際情況與需要，在 安全與效率中取得均衡。內部控制應融入於各作業流程之訂定與檢討，透過作業 流程建置內部控制機制，辨識、分析與評量主要風險。在此概念下，由內部控制 推動小組負責：（1）內部控制觀念之宣導，（2）作業流程價值化與合理化之檢討，

及（3）確認風險管控作法之合理性。內部稽核則負責：（1）執行遵循測驗，確 認作業流程（內部控制）執行落實程度，以及（2）作業流程之效益評估。內部 稽核可實行雙軌制，由主管機關制訂內部稽核規範、提出稽核計畫，由單位本身 內部稽核小組進行稽核，提出稽核報告。

研訂及評估各機關內部控制制度有效性，除端賴各機關自行評估人員之外，

政府內部稽核與外部稽核人員亦須評估機關內部控制制度是否有效。惟我國政府 機關目前尚無專責內部稽核單位，而審計部擔負行政機關之外部稽核職能，除已 於「審計法」及其施行細則明定，審計機關派員赴各機關辦理就地審計時審度其 內部控制實施之有效程度外，也已訂定「審計機關評核各機關內部控制基本觀念 與共同指引」，協助各審計單位評核各機關內部控制制度之良窳，並供作各廳處 擬具各項內部控制評核指引之參考。各廳處亦針對不同機關與業務等訂定各種評 核內部控制作業指引。

內部稽核屬於內部控制「監督」要素的重要組成部分。內部稽核人員負責個 別評估組織之內部控制運作情況，提出報告與改善建議，具有強化內部控制功能 的作用，是落實內部控制的重要環節。內部稽核人員在評估內部控制之妥適性與 有效性方面扮演重要的角色，其功能的有效發揮有助於內部控制之持續有效運行。

此外，內部稽核部門能否發揮功效的關鍵因素之一，在於其是否具有適當的權限 及自主性。基於內部稽核工作之重要性，內部稽核人員應具備專業資格、正直的 人格、獨立、客觀及豐富的知識與經驗。內部稽核人員面對資訊科技的快速發展，

電腦化作業及分散式資料儲存之環境，則應持續進修，以汲取最新的知識與技能，

進而整合運用各種稽核技術，使內部稽核部門發揮其應有的功能。

近年來，我國推動政府再造工程，內部控制制度之落實情況日益精進，然至 今國內關於內部控制之法令，仍散落在各個法律與制度中。因此，對於政府推動 強化內部控制長期發展而言，為促使政府機關更加具體實施內部控制制度，可採 取另立新法或在現有法律中增加授權條文方式作為實施內部控制之法源依據。

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第二節 研究建議

本研究針對第一章所述之研究議題，彙整各章節之研究建議如下。

一、 政府內部控制制度之設計

（一） 政府治理、風險管理與內部控制共通性架構之制定

1. 政府治理四大要素中，「管理者」指導各機關施政目標之實現，透過組 織結構設計及擬定各種政策執行過程。「控制」為各機關執行及維持相 關衡量方法與程序之制度，使管理者可以確保機關運作維持在達成施政 目標的正軌上。「督導」確定各機關施政目標之實現是基於全體利害關 係人的利益。至於「課責」則為各機關應就所有被指派任務、被授權事 項及其執行成效等提供有關資訊。各機關首長應就管理、控制、督導以 及政策執行結果等向民意機關負責。

2. 政府治理架構下，從部會首長到執行機關，對於各層級治理的設計及 執行均具有重要性，並可藉由政府治理四大要素的良好循環，將確保機 制延伸至整個施政鏈。

3. 荷蘭財政部治理報告提出，覆核公部門治理要素時應注意之事項。這 些注意事項說明，政府治理要素的有效性需仰賴內部控制、風險管理及

內部稽核作為基石。由荷蘭財政部之例可知，施政效能的達成，必須有 健全的確保機制，得以辨識目標不能達成之內、外在風險因素，評估其 影響程度與可能性，並透過業務流程的完善與內部控制作業的設計與執 行回應風險，融入確保機制。政府治理與內部控制存在密不可分之關係，

要達成良好的政府治理，必須思考政府治理與內部控制之整體結合及有 效協調。

（二） 政府內部控制觀念架構

1. 我國主計總處應用美國 COSO 之「內部控制-整合架構」於政府，將政 府內部控制視為一種管理過程，該過程係整合政府機關內部各種控管 及評核措施，並由機關全體人員共同參與，藉以合理促使達成「確保 施政效能、遵循法令規定、保障資產安全、提供可靠資訊」四項目標。

2. 內部控制包含控制環境、風險評估、控制作業、資訊與溝通及監督等 五項組成要素，機關各單位有關人員於設計其內部控制制度時，應綜

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合考量前述要素及其彼此間之關係。

（三） 內部控制推動小組之設置

1. 各業務主管機關所屬機關之規模大小、業務繁簡及人員多寡不同，主管 機關宜衡酌所屬機關之情況，要求其單獨設置內部控制推動小組或併入 其主管機關組設。

2. 各所屬機關內部控制推動小組宜由副首長以上人員擔任召集人，並採任 務編組之方式，共同協商討論適合各機關單位之內部控制制度。

具體之短、中長期作法如下：

1. 短期：

(1) 內部控制推動小組由研考單位（或綜合規劃單位）擔任幕僚。

(2) 內部控制推動小組於階段性任務完成後停止設置。

(3) 機關不定期（每年至少一次）召開內部控制會議（或督導會報）， 由副首長以上人員擔任召集人，各單位主管應出席。

2. 中長期：

(1) 機關不定期（每年至少一次）召開內部控制會議（或督導會報）， 由副首長以上人員擔任召集人，各單位主管應出席。

(2) 機關應視其任務或環境變化之需要，設置內部控制專案小組研議內 部控制制度之修訂。該內部控制專案小組為臨時任務型編組，針對 特定之內部控制制度議題或方案進行研議，提交內部控制會議議 決。

二、政府內部控制之執行及自行評估

（一） 政府內部控制有效性之評估

1. 政府機關內部控制有效性之評估流程（參見報告第 35 頁圖 3-3）

本研究參考企業內部控制自行評估實務及行政院推動內部控制之相關 作法，提出各機關內部控制有效性評估流程之建議如下：

(1) 政府機關內部控制有效性之評估，應基於內部控制共通性架構及相 關判斷項目與標準。

(2) 各機關內部控制推動小組及內部稽核小組應負責宣導該共通性架

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構，督促各單位辨認與其業務有關之風險，決定因應業務風險之控 制作業，並將其融入各項標準作業程序（SOP），作為執行業務之 依據。

(3) 內部稽核小組須於年初時提出年度稽核重點項目之計畫，執行過程 中協助確認各項標準作業程序（含控制作業）之落實程度及其效益，

並提出相關的改善建議。

(4) 內部控制推動小組及內部稽核小組可定期與各業務單位檢討其標 準作業程序，並考量修訂相關程序之必要性。

(5) 各業務單位應定期進行內部控制自行評估，並於規定之日期內填報 內部控制自行評估表。該項評估應同時確認作業層級及整體層級內

(5) 各業務單位應定期進行內部控制自行評估，並於規定之日期內填報 內部控制自行評估表。該項評估應同時確認作業層級及整體層級內