第一章 緒論
內部控制為公共治理、廉政建設與政府效能之基石。本章首先說明研究目的，
接著說明推動政府內部控制之策略架構及研究議題。
第一節 研究背景與目的
在全球化浪潮下，政府部門面臨來自科技創新、自由化經濟、公民意識高漲 等外在環境挑戰。各國紛紛致力於政府管理的革新，落實各項優質公共治理原則，
以提升政府效能與競爭力。
公共治理與廉能政府之基礎，仰賴完善之內部控制與內部稽核機制，以有效 監督、因應與管理風險，持續檢討並改善服務公眾之作業流程，進而健全政府治 理。強化政府之內部控制制度，除可協助各機關防止錯誤及舞弊，更可協助合理 確保政府使命與施政目標之達成、相關法令之遵循、資產安全之保障及可靠資訊 之提供等內部控制目標。
政府行政機關早期係透過在相關法規或行政命令中規範內部管理機制，強調 對於確保機關公款、維護財物安全、考核施政績效等之重視，但這些與內部控制 制度相關之管理規定，多散見於各個單行法規或行政命令中。近期各機關則因體 認有效內部控制之重要性，爰於其內部管理規定中充實內部控制機制，但仍有部 分機關發生內控違失與財務失控等現象，影響政府形象至鉅。針對內控違失與財 務失控發生原因之分析顯示，多係機關內部管理未能確實依照內部相關管理機制 運作所致，強化內部控制制度並落實執行，有其必要性。1
審計部民國97、98年度中央政府總決算審核報告指出，部分機關因內部控制 機制未臻健全，間有施政效能不彰、投入鉅資興建設施閒置浪費及未依法制執行 預算等，致有重大弊案陸續發生（如巴紐案）。審計部民國99年度中央政府總決 算審核報告，雖肯定行政院積極整合政府內部控制之基礎工程，惟仍提出參酌先 進國家作法，完備政府內部控制機制，如研議設置專責內部稽核單位、簽署內部 控制制度有效性聲明與提升行政機關內部控制實施之法律位階，以及應納入行政
1 內部控制違失案例可參見審計部中央政府總決算審核報告及主計總處政府內部控制專區提供
之資料。
2
院以外之中央機關及地方政府為實施對象等建議。立法委員費鴻泰（2012）亦指 出，政府應參考國外作法，立法實施內部控制制度，並規定各機關應簽署內部控 制制度確認聲明書納入年度總決算，暨善用「持續性稽核」工具以監督風險。基 於前述，強化政府內部控制及內部稽核機制，以防杜違失、確保施政效能，實刻 不容緩。
基於內部及外部對政府強化內部控制之籲請，以及為期確保政府整體施政效 能之有效達成，行政院於民國 99 年 12 月 30 日籌組成立跨部會之「內部控制推 動及督導小組（簡稱行政院內部控制小組）」，規劃及執行各項工作重點。行政院 先於民國 100 年度督促各機關檢討健全內部控制作業，預計各機關將於民國 101 年底前完成內部控制制度設計，於民國 102 年度完成內部控制制度自行評估。行 政院內部控制小組於民國 100 及 101 年度中召開多次委員會議，審議通過及修訂 各項內部控制規範，以及督促各主管機關檢討現有內部控制作業，全面啟動強化 內部控制工作。其具體作為除訂定及修正「健全內部控制實施方案」規範外，並 包括內部控制制度設計原則、範例之提出，及教育宣導之進行。各機關內部控制 制度制度面之基礎，在該小組之推動下，逐步落實強化政府內部控制重點工作。
行政院曾於民國 89 年間函頒「健全財務秩序與強化內部控制實施方案」，惟 各機關執行未盡落實，而再度於民國 99 年底啟動強化政府內部控制之工作。由 此可知，內部控制之推動與執行，因事涉機關全員及各個層面，原有其困難與亟 待解決之處。完備政府內部控制機制非一蹴可幾，內部控制制度的實施要能成功 推動並落實執行，除機關內各階層同仁對內部控制之正確認知是關鍵因素外，亦 需在強化內部控制推動的整體架構上，針對組織及技術層面上必須考量的議題，
發展短期與中長期之執行策略，逐步執行。
本研究之目的即在針對政府內部控制推動上面對之議題，參考美國之作法，
並評估我國國情之需要，研謀建構一長遠可行之政府內部控制發展策略，並分短、
中、長期，穩健逐步落實執行。
3
4
內部控制制度是一個為整合機關內各項管理活動而成的綜合管理制度，應強 調其實質意涵，流於形式之書面化作為，將無益於目標之達成，而管理制度的推 動，均有其組織、技術與行為層面上需要面對的議題。例如，組織層面上，需考 量機關內部之內部控制幕僚及內部稽核單位的設置問題；技術層面上，需思考內 部控制如何推動與運作、是否採職能別設計內部控制制度、機關成員是否具備內 控制度設計經驗、內部稽核專業能力的訓練問題、內部控制制度有效性如何出具 確保聲明，以及立法實施內部控制可採何種方式進行等問題；而行為層面上，亦 需考量如何督促機關內各階層同仁對內部控制有正確認知，如何透過適當的機制，
持續性溝通、教育與檢討，降低機關成員排斥心理及抗拒行為，以免制度流於形 式等問題。
目前行政院推動政府機關內部控制之具體作法為，組成內部控制推動單位、
辦理內部控制宣導訓練、檢討現有內部控制作業、設計有效內部控制制度、檢查 評估制度執行情形，及逐級督導落實執行方案。進行之方式採逐級分工，在行政 院設置行政院內控小組，負責整體規劃及推動內部控制事宜；各機關組設內部控 制專案小組，負責督導推動及執行內部控制方案相關工作。
基於前述推動強化政府內部控制制度執行策略之考量，及政府在推動內部控 制之具體作為及方式上，目前面對之主要議題包括：
一、政府內部控制制度之設計
探討內容包括內部控制推動小組幕僚單位之設置、審計部在政府內部控制與 內部稽核之角色。為強化管理，內部控制應融入標準作業流程，以期發揮內 部控制功能。流程係屬跨職能觀念，我國現行採職能別設計內部控制制度是 否適宜及其精進作法為何？配合內部稽核單位之統一，各機關內部控制推動 小組幕僚單位是否統一？而我國審計部在推動強化政府內部控制時，其應扮 演之角色為何？在稽核之上角色又為何？
二、政府內部控制之執行及自行評估
探討內容包括專責內部稽核單位之設置，內部控制制度有效性之評估，以及 持續性稽核之進行。
5
政府機關以內部控制自行評估的方式來檢討其內部控制制度的有效性時，參 採企業運作方式之可借鏡處及應注意事項為何？整體層級及作業層級自行 評估表之實施方式及判斷項目為何？各機關是否設置專責之內部稽核單位？
在不增加員額及經費下，內部稽核適任單位及其相關配套措施之作法為何？
三、內部控制制度聲明書之內容與出具方式
歐美先進國家內部控制制度聲明書之作法及其功能與內容為何？我國政府 機關如何出具內部控制制度聲明書？各機關是否皆應出具內部控制制度聲 明書及其出具方式、撰擬人、簽署人及格式為何？
四、立法實施內部控制之可行性
我國目前並無一針對內部控制制定之法律，而是散落在各個法律與制度中。
有鑒於此，本研究將藉由了解現有法規有關內部控制之規定後，於考量政府 組織架構，提出必要的整合或增修之建議。
本研究針對前述相關研究議題，採下列方式進行：
一、了解先進國家政府內部控制立法及實務運作之情形，並就該等資料加以比較 研究，汲取可借鏡之經驗，提出建議。
二、探討國內之法令及實務作法。
三、就國內相關法令及作法與國外部分作比較，並提出適合我國國情及法令之解 決方法。
理論部分之文獻，將從中外書籍及期刊中獲得；實務作法之文獻，則先從相 關管道洽詢取得或搜尋網際網路與相關國家政府網站資料而獲得。
本研究報告第二章說明政府治理與內部控制之架構及設計議題，第三章討論 政府內部控制之評估議題，第四章探討立法實施內部控制之議題，第五章則彙總 研究結論與建議。
6