政府治理、風險管理與內部控制共通性架構之制定

第二章 政府治理與內部控制之架構及設計

內部控制為風險管理之延伸、政府效能與廉政建設之基石，強化政府內部控 制乃「黃金十年」國家願景中「廉能政府」願景與「效能躍升」施政主軸的一環，

也是風險管理不可或缺的部分，且「國家廉政建設行動方案」亦納併加強各機關 內部控制機制等具體策略與措施。政府期望透過統合前開管控規範，健全制度、

法規及人員等之執行與管理，有助相關工作的資源共享及回饋，發揮提升行政效 率等綜效，以確保公部門績效得以符合施政目標與預定策略成果，為設計及執行 內部控制的主要目標。

本章首先從政府治理（或公部門治理）的概念，說明施政目標、風險管理、

內部控制之間的關係，再簡要說明行政院針對公部門所定內部控制相關實施方案，

以及研究團隊的看法及建議。

第一節 政府治理、風險管理與內部控制共通性架構之制定

優質的政府治理，是提升國家競爭力的基礎，也是影響民眾對政府施政滿 意度的重要因素。為因應全球化下漸趨複雜的環境脈絡，政府治理的內涵除強調 政府部門的效能、效率和回應性外，亦重視制度和程序符合規範性要求。

國際會計師聯盟（International Federation of Accountants，以下簡稱 IFAC）

及國際最高審計機關組織（International Organization of Supreme Audit Institutions，

以下簡稱 INTOSAI）分別提出報告及準則，希望政府部門之內部控制援引採用。

美國聯邦政府則在美國審計總署（Government Accountability Office，以下簡稱 GAO）的要求下，採行依 COSO 觀念所訂之內部控制準則（施炳煌 2004）。我國 行政院主計總處在設計政府行政機關適用之內部控制觀念架構時，亦援引採用 COSO 觀念。

政府部門設置內部控制之議題，可從公務機關為回應政府治理而設置內部 控制，以及如何藉由內部控制之實施達成政策目標等方面予以探討。

國際內部稽核協會（The Institute of Internal Auditors，以下簡稱 IIA）將政府 治理定義為「指導組織目標達成以及所有作業均符合道德及課責要求之所有政策

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及程序」。國際會計師聯盟（IFAC）公共部門委員會在其「公部門治理─管理階 層觀點（Corporate Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective）」

報告中指出，公部門的最佳治理架構應涵蓋行為準則、組織架構與程序、控制作 業及外部報導等四項。台灣公共治理研究中心亦列出法治化程度、政府效能、政 府回應力、透明化程度、防治貪腐、課責程度及公共參與程度七個公共治理架構 應涵蓋的面向。

此外，澳洲國家審計署（The Australian National Audit Office）提出之政府治 理之範疇圍包括組織管理、治理架構、組織文化、政策及策略，及與不同利害關 係人之應對模式等。澳洲國家審計署之政府治理強調組織在決策之形成、政策意 見之建議及施政計畫之管理與提供等，須秉持公開、課責及嚴謹的態度，善盡管 理責任，其目的則在於確保組織達成整體成果，並藉此增加利害關係人對組織、

決策及作業之信賴度。英國財政部在「中央機關部會之法人治理：2011 優良實 務規範」（Corporate governance in central government departments: Code of good practice 2011）中，列出國會課責、機關董（理）事會之角色、組成與運作效益、

風險管理（重點包括董、理事會下設稽核與風險確保委員會及依據政府內部稽核 準則執行之內部稽核單位等）、受補助機構（如行政法人等）之治理等優良實務 規範原則。該規範特別強調機關之董（理）事會、獨立董（理）事在公部門治理 所扮演之角色（許哲源、郭大榮 2012）。

由前述可知，雖然各國家或組織所列舉之治理原則或指標不盡相同，然政府 或公部門治理之目標主要仍在將貪腐減至最少程度、使少數群體的觀點可被接納、

對社會的需要給予足夠的回應，以及使政府施政能獲得民眾的信任與滿意（林慶 隆 2010）。

以荷蘭政府為例，荷蘭在財政部設置由政府稽核政策理事會（the Government Audit Policy Directorate（dar） of the Ministry of Finance）與公司治理委員會（the Committee on Corporate Governance）合組之「政府治理工作小組」，並提出「政 府治理」（government governance）報告。² 根據荷蘭財政部將治理（governance）

概念應用、發展於公部門（public sector）的相關說明，可知近年來荷蘭政府當

2 該報告在內容中交換使用「政府治理」與「公部門治理」二用詞，本研究之內文亦不予區分。

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局的焦點已從決策及風險管理延伸到良善治理（improving governance）及施政鏈 的透明度（transparency）。

以下針對荷蘭政府治理之發展，分別說明政府治理觀念下，治理要素、施政 目標、風險管理與內部控制間的關係。

一、政府（公部門）治理觀念

王怡心與周靜幸（2011）指出，荷蘭之公部門治理聚焦於政府利害關係人、

各種施政目標、管理者達成施政目標，以及管理者達成該等施政目標之責任，其 關係架構如圖 2-1 所示：

圖 2-1 政府治理之觀念

資料來源：本研究參考荷蘭 Government Governance（2000, P.8）繪製

圖 2-1 所示政府治理之觀念為，政府各機關存在之目的在保障利害關係人

（stakeholders）的權益，以達成施政目標。因此，政府治理須透過確保機制之設 置與執行，課予管理者相關責任，以責成其有效達成施政目標。因此，公務機關 應有適當之管理及控制機制，就其執行之各項施政工作與成效，向利害關係人負 責，並由利害關係人所選任之民意代表來監督其執行成效。

二、政府（公部門）治理要素

政府機關存在的基礎是為了達成利害關係人所期望的政策目標。從部會行政 責任之觀點，圖 2-2 說明治理的目的即在設計與設置促使政策目標得以被達成的 確保機制（safeguards）。為了達到此項治理目的，政府機關理應受到管理及控制，

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且藉由督導（supervision）就其所從事之業務對利害關係人負責。由上述可知，

政府治理涵括管理者（management）、控制（control）、督導（supervision）、課責

（accountability）等四大要素。

圖 2-2 政府治理四大要素與施政目標之關係圖

資料來源：本研究參考荷蘭 Government Governance（2000, P.10）繪製

圖 2-2 所示政府治理四大要素中，管理者指導各機關施政目標之實現，透過 組織結構設計及擬定各種政策執行過程。控制為各機關執行及維持相關衡量方法 與程序之制度，使管理者可以確保機關運作維持在達成施政目標的正軌上。督導 確定各機關施政目標之實現是基於全體利害關係人的利益。至於課責則為各機關

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應就所有被指派任務、被授權事項及其執行成效等提供有關資訊。各部會首長應 就管理、控制、督導以及政策執行結果等向民意機關負責。

在圖 2-2 的政府治理架構下，從部會首長到執行機關，對於各層級治理的設 計及執行均具有重要性，並可藉由政府治理四大要素的良好循環，將確保機制延 伸至整個施政鏈。

荷蘭財政部治理報告亦提出，覆核公部門治理要素時應注意之事項，如圖 2-3 所示。這些注意事項說明，政府治理要素的有效性需仰賴內部控制、風險管 理及內部稽核作為基石。

圖 2-3 覆核政府治理要素應注意事項

資料來源：本研究參考荷蘭 Government Governance（2000, P.16-18）繪製

由上述荷蘭財政部之例子可知，施政效能的達成，必須有健全的確保機制，

得以辨識目標不能達成之內、外在風險因素，評估其影響程度與可能性，並透過 業務流程的完善與內部控制作業的設計執行回應風險，融入確保機制。政府治理 與內部控制存在密不可分之關係，要達成良好的政府治理，必須思考政府治理與 內部控制之整體結合及有效協調（王怡心、周靜幸 2011）。

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