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第二節 制策執行相關文獻探討
本節以探討政策執行相關文獻為重點，從政策執行定義到政策執行力模式整 理，此外，政策評估與執行評估理論與文獻亦為本節重點，最後將績效管理與政 策執行結合。
一、 政策執行文獻探討
關於政策執行的定義，余致力、毛壽龍、陳敦源、郭昱瑩等(2009)歸納國內外 學者的看法，認為執行乃是目標設定後與為達成目標所採取行動間的互動；林水 波與張世賢(1991)則認為，政策執行是一種動態的過程，在這個過程中負責執行的 機關與人員組合各種必要的因素，採取各項行動扮演管理的角色，進行適當的裁 量；吳定(1996,1997)則認為政策執行乃是政策方案經過合法化後，擬訂施行細則確 定專責機構配置必要資源以達成預定目標或目的之所有相關活動的動態過程。
以上可知，政策執行是一種動態過程，牽涉資源的分配、投入的成本，並採 取適當的管理方法及必要的對應活動，本研究將績效管理視為一套政策，研究引 申至健康服務中心採用績效管理的執行過程，執行過程中有哪些變數影響績效管 理實施的成功性，另一方面，臺北市健康服務中心為基層第一線執行機關，所有 政策執行成功與否的探討亦可從執行的過程中一一研究。
（一） 執行力模式
1. 第一代政策執行模式：由上而下模式
余致力、毛壽龍、陳敦源、郭昱瑩等（2011）提到政策執行模式基本概念，
政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明，第一代的政策研究為由上而下的 研究途徑，又稱為向前推進策略或理性主義模式，強調政策制定與政策執行的分 立性，政策制定者決定政策目標，政策執行者實行目標，兩者形成上令下型的指 揮命令關係；學者 Nakamura 與 Smallwood 並以四點說明第一代政策執行的基本概
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念：
(1) 政策制定與政策執行是有界限的、分離的及連續的。
(2) 政策制定與政策執行之所以有界限
(3) 政策制定者與執行者分別接受彼此的任務界限，則政策執行必將發生於 政策制定之後。
(4) 執行者被視為是中立客觀理性且本質上是非政治性的。
第一代政策執行研究的學者很多，以 Sabatier 與 Mazmanian 的政策執行模式 與 EdwardⅢ提出的政策執行力最具代表性。
(1) Sabatier 與 Mazmanian 的政策執行模式：
該政策執行模式中依變項為政策執行過程中的每一個階段，自變項則包 含三大類：問題的可處置性、法令規章的執行與影響執行的法規變項 (2) EdwardⅢ的政策執行力模式：
EdwardⅢ提出的政策執行力模式，其中認為溝通、資源、執行者意向、
官僚結構等 4 項主要變項之互動，將會直接間接的影響政策執行的狀 況。簡述如下：
a. 溝通
溝通(communication)是政策執行的首要條件，執行命令若是傳達的越清 晰，政策執行所受到的阻礙便會越少，越能收到預期的效果。因此，傳 達錯誤是執行失敗的主要原因，一般而言傳達錯誤或溝通不良的原因主 要為：執行命令欠缺明晰性、另一為執行命令欠缺一致性。
b. 資源
充分的資源也是政策執行成功的因素之一，資源有分為有形與無形，有 形的資源包括了人員(staff)、設備(facilities)，在人員方面，組織不 但要有充足的人手，更要確保組織人員具備相關的政策執行技巧與專
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業；在無形的資源方面，EdwardⅢ認為最重要的是資訊，充分而清楚的 資訊是政策執行的關鍵，倘若沒有充分的資訊，決策者可能設定錯誤的 政策目標，另一個無形的資源是權威，權威可能是下達執行命令，也可 能是職員人員金錢等。
c. 執行者意向
任何政策執行者皆有其態度意願與偏好，並且會對政策表現出已身的觀 念與態度。
d. 官僚結構
執行者可能知道如何執行政策，也可能擁有充分的資源與合作的態度推 行政策，但若無健全的組織結構來配合執行政策仍無法有效的加以貫 徹，而官僚結構有兩項顯著的特性，分別為標準作業程序及分部化，行 政機關為處理日常事務所發展出的一套慣例規則稱為標準作業程序，而 分部化是指執行政策分散至不同組織單位之現象。
第一代政策執行模式外，余致力等人另提到有第二代政策執行模式為由下而 上模式，強調的是基層官僚與執行機關的自主裁量權，主要希望基層官僚能夠因 應複雜的政治環境，以確保政策執行的成功，其主要任務另尚有第三代政策執行 模式為整合型模式。
傳統的三代執行模式外，近年來新公共服務觀點興起，執行的焦點反而是公 民參與社區建設，人民扮演公民腳色，在政策執行上參與、提出意見，以加強公 共政策的正當性，從 Denhardt&Denhardt(2003)的論述可以加強公民參與重要性的 說法，應該增強和鼓勵政策制定和執行過程各階段的公民參與，來管理組織，也 就是說，公民參與應該要顯現在政策過程中的每一個部分。
二、 執行力與績效管理
郭昱瑩(2009)引述包熙迪與夏藍提及把一個對的任務或者策略，徹底地完成即 是執行力，執行力包含三種重要意義，執行是一種紀律與策略密不可分，執行是 企業領導的首要工作，執行必須成為組織文化的核心成份，由此可見執行力與策
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略、領導者與組織文化關係密切。
套用至績效管理，績效管理的執行想要成功，領導者與組織文化的建立都是 影響能否成功的因素，就領導者而言，除了成為願景勾畫者外，領導者更了解如 何授權、帶動組織成長與學習，否則願景也只是願景無法落實。
郭昱瑩(2005)更提出，就績效管理領導者首應了解自我，也了解組織成員，對 於各項事務設定明確目標與優先順序，領導者也應避免事必躬親，可藉由授權或 是追蹤，以提升員工能力，對於結果加以追蹤、論功行賞使組織績效管理的能力 得以強化，此外就組織文化而言，組織必須藉由內化過程使成員產生對績效管理 的共識，將績效管理視為組織文化重要的環節，換言之，組織成員願意接受改革 願意將”執行”績效管理視為組織重要價值並賦予承諾；其次是由心做起，由心 認為追求組織績效是對全民課責，如此體認遠比績效管理流於各項繁瑣的行政工 作更有意義。
三、 由上而下途徑(top-down approach)的績效指標訂定觀點
文獻中提到由下而上途徑探討指標訂定的如，鄭敏惠(2009)在探討臺北市社區 大學績效指邊建立之探討一文中提到績效指標訂定也有由上而下途徑及由下而上 途徑的訂定觀點，由上而下的績效指標制訂觀點較強調政策制定與執行的分離 性，不過面對日趨複雜的社會網絡，此途徑缺乏因應環境變化，適當解決問題的 能力，由下而上途徑則強調政策制定與執行的互動與協商，形成彼此合作關係；
鄭敏惠認為綜觀晚進政府的廣泛績效測量，其績效指標的建構與使用仍多以管理 者觀點出發民眾少有參與意見的機會，並引用學者 Leach 與 Persy–Smith 的話指 出：「政府雖不斷地發展測量績效的指標，卻常遭到質疑，認為其用意在於達成中 央控制而不是讓民眾了解政府的政策成果」。
以上這段文獻點出現衡量政策的績效指標多由上而下訂定，這樣的訂定模式 所訂定出的公共衛生政策執行目標及效益是否貼進民眾的需求？檢視台北市健康 服務中心所接受的政策可謂第一代政策執行模式，各項政策目標均為由上而下的 下放，本研究以 EdwardⅢ的政策執行力模式來探討績效管理制度在健康服務中心
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的執行究竟會因這些變數遭遇哪些困難？
四、 執行評估文獻探討
（一） 政策評估
所謂執行評估是有系統地探討政策或計畫執行過程的內部動態，包括政策運 作是否照原定設計進行？政策是否達到標的群體？政策方案各部分如何配合？政 策執行評估也就監測政策方案在執行過程是否有缺失？行政機關的作業流程是否 有效率？資源分配是否經濟？政策執行人員的態度及其所運用的標的團體是否恰 當？（丘昌泰、李允傑，2009)
而丘昌泰(2008)針對執行評估也提到，從公共政策過程三個階段而言政策規 畫、執行與評估中的任何一個階段都可以進行評估活動，執行評估則是針對進行 中的公共計劃進行系統性的評鑑，其目的在於掌握計畫執行進度，是否按照當初 的政策規畫細節如期進行？政策執行方向是否朝著當初所預期的目標而發展？例 如馬政府的兩岸三通政策之規劃在執行過程中是否不會產生民眾所擔心的國家安 全或其他社會問題？
在對執行評估的個案文獻中，柯三吉、馮燕、孫健忠(1989)提到所謂執行評估 或監測是探討政策或方案執行過程的動態藉以了解政策或方案是否達到政策目 標，根據 Peter Rossi 與 Howard Freeman 的觀點，執行評估可分兩大類型：過程評 估(process evaluation)和結果評估(outcomes evaluation)，前者係指運用執行過程的 變數來評估一項方案的執行，其中重要的變數為：行政機關的特質、機關間的關 係、執行人員的心裡意向、行政資源(經費人力資訊以及專業權力) 和溝通網絡等。
而任可怡(2003)亦引用威廉斯的定義，針對執行的動態過程界定為「決策者採 納一項方案後，在該方案導引下的作業活動或任務型成例行化之前所發生得一種 變遷過程」(Williams and Elmore,1976)，在此過程中可以區分為幾個階段，計畫階 段是指那一項法律或方案後在最初作業開始前的工作包括指派宣導、協調行動的 人員、對負責執行之人員進行宣導該方案、訓練執行人員，準備各項書面的指引，
而任可怡(2003)亦引用威廉斯的定義，針對執行的動態過程界定為「決策者採 納一項方案後，在該方案導引下的作業活動或任務型成例行化之前所發生得一種 變遷過程」(Williams and Elmore,1976)，在此過程中可以區分為幾個階段，計畫階 段是指那一項法律或方案後在最初作業開始前的工作包括指派宣導、協調行動的 人員、對負責執行之人員進行宣導該方案、訓練執行人員，準備各項書面的指引，