公共組織績效管理的執行評估----以臺北市健康服務中心為例 - 政大學術集成

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(1) . . 國立政治大學社會科學學院行政管理碩士學程第十二屆碩士論文 . 政治大公共組織績效管理的執行評估‐‐‐‐以臺北市健康服務中立. ‧ 國. 學. 心為例. ‧. Evaluating the Implementation of Performance. sit. y. Nat. Management in a Public Organization‐‐‐‐‐‐ the Case. n. al. er. io. of Taipei Health Service Center . Ch. engchi. 指導教授 . i n U. 黃東益博士 . 研究生黃雅萍撰民國 102 年 7 月. . v.

(2) . 謝辭終於到了可以說謝謝的時刻，本篇論文能順利付梓，第一個要最為感謝的當然是指導教授黃東益老師，從研究企劃書開始不辭辛勞來來回回的開會討論，到論文的不斷修改，很辛苦地指導學生如何往更完整的論文方向前進；此外從企劃書到論文口試擔任口試的廖洲棚教授及郭昱瑩教授給予許多寶貴的指導與建議，讓我在這條學習路上走得更穩。回想當初的報考以及兩年的求學生活，在政大行政管理碩士學程學到的不只知識，更有許多觀念，對公務生涯有所助益，這段期間也結交了許多好朋友，彼. 政治大學校的老師們，以及我的好姊妹好同學們，景琳、小嘴、佳伶及雅文。立. 此鼓勵或交流公務生涯的酸甜苦樂，都是我日後最寶貴的資產，也謝謝你們了，. ‧ 國. 學. 此外，對於願意接受本研究訪談的同事長官們，也在此表達我最深切的感謝，不因為我的身分是敏感的人事人員就拒絕我的邀約採訪，讓本篇論文可以順利產. ‧. 出，謝謝大家；而由於本人是電腦排版白癡，感謝幫助我來回排版的馬汀先生，. sit. y. Nat. 由於你的幫助才能讓我的論文版面順順利利的完成。 . al. er. io. 最後感謝我的家人，在求學期間給予我最大的支援，可以心無旁鶩的過著兩. n. 年的求學生活，希望將這份喜悅與他們共享，也希望自己雖然離開學校了，能帶. i n Ch 著這三年滿滿的收穫繼續在未來的日子上加油與努力。 engchi U. . v.

(3) . 摘要在公共管理風潮的興起下，向私部門思法的績效管理風行草偃，本研究探討的是台北市健康服務中心因績效管理制度帶來的業績壓力，驗證了 19 世紀以來公共管理的風潮。台北市健康服務中心自 94 年由衛生所轉型以來，基層執行人員背負數字量化的績效管理壓力，導致機關流動率高，本研究以政策執行模式的四個變數探討公公政策在公共衛生組織執行困難，以及比較績效產出不同之健康服務中心，其四個變數影響為何？本研究為了實地呈現台北市健康服務中心同仁在績效管理制度下的壓力以及工作真實樣貌，除以深度訪談法取得第一線同仁之看法外，再輔以實地觀察法，觀察社區大型篩檢活動以及同仁推廣業務之實地記錄，. 政治大服務中心的程度，除執行模式變數外，機關主管之領導風格，組織文化等也呼應立以期更真實反應基層問題。研究發現，執行模式四個變數中，皆有影響不同健康. ‧. ‧ 國. 學. 了相關文獻，成為影響兩區健康服務中心績效產出的因素之一。 . n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. i n U. v.

(4) . 目次第壹章、 . 緒論 ............................................................................................... 1 . 第一節 . 研究動機 .................................................................................... 1 . 第二節 . 研究背景 .................................................................................... 4 . 第三節 . 研究目的與問題 ........................................................................ 6 . 第四節 . 個案介紹 .................................................................................... 8 . 第貳章、 . 文獻探討與理論基礎 ................................................................. 17 . 政治大. 第一節 . 績效管理相關文獻探討 .......................................................... 17 . 第二節 . 制策執行相關文獻探討 .......................................................... 23 . ‧ 國. 學. sit. y. 深度訪談法與文獻分析法 ...................................................... 32 參與觀察法 .............................................................................. 37 . io. 第三節 . 研究架構 .................................................................................. 31 . Nat. 第二節 . ‧. 第一節 . 研究設計 ..................................................................................... 31 . n. al. er. 第參章、 . 立. 第肆章、 . v. engchi. 第一節 . 績效指標訂定與運作介紹 ...................................................... 39 . 第二節 . 溝通對績效管理影響 .............................................................. 55 . 第三節 . 資源對績效管理影響 .............................................................. 59 . 第四節 . 執行者意向對績效管理影響 .................................................. 65 . 第五節 . 官僚結構對績效管理影響 ...................................................... 72 . 第六節 . 小結 .......................................................................................... 75 . 第伍章、 . Ch. i n U. 臺北市健康服務中心績效管理之運作 ..................................... 39 . 其他因素與組織績效 ................................................................. 76 .

(5) . 第一節 . 制度認同與績效產出 .............................................................. 76 . 第二節 . 領導風格與績效產出 .............................................................. 80 . 第三節 . 其他因素與績效產出 .............................................................. 83 . 第四節 . 小結 .......................................................................................... 86 . 第陸章、 . 結論 ............................................................................................. 88 . 第一節 . 研究發現 .................................................................................. 88 . 第二節 . 政策建議 .................................................................................. 95 . 第三節 . 研究限制與研究建議 .............................................................. 98 . 立. 政治大. 參考文獻 ........................................................................................................... 100 . ‧. ‧ 國. 學. . n. er. io. sit. y. Nat. al. . Ch. engchi. i n U. v.

(6) . 表次表 1‐1 健康服務中心與衛生所比較表…………………………………………………..8 表 1‐2：區護理人力一覽表…………………………………………………………………….9 表 1‐3：臺北市政府衛生局 101 年度十二區健康服務中心品質提升獎勵計畫品質獎……………………………………………………………………………….11 表 1‐4: 102 年「台北卡‐二代健康卡」集點數目標數…………………………….14 表 3‐1：受訪者資料及代號……………………………………………………………………..34 . 政治大. 表 4‐1：A 區健康服務中心承辦業務分辦表…………………………………………..44 . 立. 表 4‐2：A 區健康服務中心指標分配法…………………………………………………..46 . ‧ 國. 學. 表 4‐3：A 區健康服務中心研考人員追蹤表…………………………………………..46 . ‧. 表 4‐4：A 區健康服務中心癌症業務目標追辦表……………………………………47 . Nat. sit. y. 表 4‐5：B 區健康服務中心每月業務追辦表…………………………………………..48 . n. al. er. io. 表 4‐6：國民健康局指標配分表………………………………………………………………50 . Ch. i n U. v. 表 4‐7：臺北市政府衛生局就本考評項目重新計算權重分數……………….51 . engchi. 表 4‐8：癌症篩檢數分配表……………………………………………………………………..52 . .

(7) . 第壹章、緒論誰說身在公部門就是朝九晚五，轉型後的衛生所即台北市健康服務中心正有一群護理人員背負著壽險公司業務員一般的業績壓力，為了凸顯這管理制度、績效考評現象，所帶來的公部門中基層人員所承受的如私人企業一般的壓力的特殊現象、執行業務之困難，引起筆者著手本研究之動機。本研究於緒論中安排研究動機、研究背景、研究目的，於研究動機及目的中點出筆者因身處台北市健康服務中心，深切感受因績效管理制度帶來的業績壓力驗證了 19 世紀以來公共管理的風潮，公部門向私部門學習已不再是口號，惟一方. 政治大. 面期求組織要有良好績效表現，公部門卻無法完全師法私部門的弔詭情況下，節. 立. 節上升的離職率或許可以端視出這樣的組織管理或文化運作、政策執行的困難，. ‧ 國. 學. 為本研究研究目的及問題所要探討的。 . Nat. y. ‧. 第一節研究動機. sit. 眾人熟悉的衛生所 94 年 1 月 1 日轉型為健康服務中心，業務由門診服務、預. n. al. er. io. 防接種、食品稽查等服務，轉型為社區保健的第一守門人、與衛生局各業務處做. i n U. v. 功能性分工，使健康服務中心的功能擴展到社區保健服務、社區健康管理、公共. Ch. engchi. 衛生及保健業務，扮演強化社區健康品質的提昇及為市民健康管理的維護者。自衛生所轉型為健康服務中心後，因應組織定位轉型，健康服務中心同仁可以保險公司業務員來比擬，護理人員需具有主動出擊精神，除主動至民眾家中個案訪視、走入社區舉辦活動、深入職場營造健康服務外，尚負有業績壓力，每位同仁對民眾皆需提供全方位服務。仔細檢視健康服務中心同仁的業務內容林林總總，業務的多樣化已超過原本的護理專業的範圍，公共衛生的範圍業務項目涵蓋範圍廣範，以個案管理及健康促進為兩大業務主軸。 . 1 .

(8) . 個案管理組主責業務為：個案家庭護理指導訪視精障個案訪視管理、社區化教育、社區緊急個案處理、弱勢群體健康管理服務、原住民健康管理服務、低收入戶健康服務、大陸及外籍配偶（新婚、懷孕、生育子女）個案管理訪視服務、傳染病防治及宣導、中老年疾病防治、優生保健工作宣導、新生兒訪視服務。（含本國籍及新移民新生兒）、智障、精障及新移民已婚婦女癌症防治、五大癌症（子宮頸癌、乳癌、口腔癌、大腸直腸癌、肝癌）防治宣導、篩檢及陽性個案管理轉介事項。健康促進組主責業務為：生命統計、社區健康營造、健康職場輔導、健康促進宣導及健走教室推廣、青少年保健衛生教育宣導、人口政策宣導、青少年兩性. 政治大. 教育宣導、社區心理衛生宣導、菸害防制宣導、無菸公園推廣、保健志工管理及各項健康促進業務等。 . 立. ‧ 國. 學. 在如此多樣化的業務屬性下，各健康服務中心被上級機關考核方式屬明確數字的量化指標，員工的績效直接反應至組織績效，上級機關定期公布排名健康服. ‧. 務中心組織績效考核指標均明確詳細訂定評分方式，做為各中心績效衡量標準，. y. Nat. 各中心亦依此標準做為員工績效評比依據。以「防疫業務」為例即有 4 大項目 31. io. sit. 指標，每項指標均依達成率配分，並定期公布進度，依目標達成率(區內實際接種. n. al. er. 數/各區分配之疫苗數）分別給予計分，各機關與同仁之績效均量化呈現，衛生局並定期公布進度，以鼓勵機關間及同仁間競爭。 . Ch. engchi. i n U. v. 連公部門也要講求績效的聲浪中，負有量化指標達成率的壓力下，健康服務中心職員已不再像一般人心中所想的公務員生活，假日的活動，加班更是常態，各健康服務中心皆負有競爭壓力，,在以此業務達成率來考評員工考績的依據下，這樣一套績效衡量制度，究竟會對這樣的公共衛生服務機關帶來什麼樣的影響?其組織文化有什麼獨特之處?組織成員的工作壓力與行為，表現是否也深受這樣一套可量化的考評制度影響?政策執行是否遭遇一些問題？筆者身為健康服務中心人事人員，親身感受到同仁在績效管理制度下承受的壓力，企圖透過本研究，呈現護理人員在本制度影響下，是否真正因為績效管理制度的管理而提升組織及個人之績效？亦企圖反應問題，呈現問題供上級機關訂 2 .

(9) . 定績效指標及考評時之參考。 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3 . i n U. v.

(10) . 第二節研究背景每年年初，台北市 12 區健康服務中心皆會接受到一份名為「臺北市政府衛生局年度十二區健康服務中心品質提升獎勵計畫」，文件內為本年度各項業務考評指標及評分方式，每區中心皆有各自努力達成的目標與數字，為了年底的成績，護理人員開始擬定業務計畫、執行方式、活動規劃等，整個年度皆為這些量化數字而努力，其擔負的壓力與眾人所想像的公務員已大異其趣，這樣的公部門轉變可以說是另一種呼應公共管理興起的證明。檢視政府的公共衛生機關，其績效的考評制度充滿一股競爭的意味，從行政. 政治大. 院衛生署國民健康局訂定年度政策重點及各項目標的執行目標，下放至各縣市政. 立. 府衛生局，各縣市政府衛生局再以此訂定各個考核目標與執行率，成為各衛生所(健. ‧ 國. 學. 康服務中心)年度努力的目標，而各健康服務中心再將各個業務目標分配予承辦人身上，形成承辦人與承辦人競爭，各健康服務中心與各健康服務中心競爭，各縣. ‧. 市政府衛生局與衛生局競爭，而這樣制度下競爭出來的「業務績效」是否真為落. sit. y. Nat. 實績效管理？ . al. er. io. 自 1980 年代新公共管理的興起，師法企業、政府再造運動、要求政府小而美，. n. 是個具有績效的公共組織等風潮風起雲湧；從歐美動見觀瞻之領導無不向企業學習的風潮可見一斑。 . Ch. engchi. i n U. v. 公共管理如何影響行政部門？就國外法案而言，李宗勳、楊武德(2007)指出，從各項法案推動亦可看出一般，如 1993 年美國柯林頓總統推動「國家績效評估」 (National Performance Review,NPR)，政府績效成果法(Government Performance and Result Act,GPRA) 強調政府施政以績效與成果為導向，布希政府更於 2001 年提出「總統管理議程」，在策略性人力資源管理、競爭性採購、改進財務績效、擴大電子化政府工作、預算和績效整合等面向都更向公共管理邁進，而英國的績效管理制度在柴契爾執政後逐次推展，英國首相布萊爾更強調「應以每一位接受服務的顧客為考量而重新設計我們的公共服務」。 . 4 .

(11) . 再者，行政院研考會及人事行政局因應這股風潮，行政院於 90 年訂定「行政院所屬各機關施政績效評估要點」及推動績效獎金制度，彷彿推動績效衡量跟績效評估成了提升公務部門行政效率的萬靈丹。陳敦言、林靜美(2005)提到，台灣民主化及民主課責造成世界政府改造的核心，而造成這股追求績效的風潮，有兩個根本的原因，一是世界性的新公共管理風潮，凸顯政府資源有限性，政府運作必須回歸成本效益考量，政府中的管理者，從績效管理的角度切入，讓政府運作能夠「績效更好成本更低」。在這樣的壓力下，公共組織管理者依據著法規，運用合理的資源來達到公眾的期望與目標，這樣的目標達成似乎有賴績效管理制度予以落實。 . 政治大. 績效管理定義，回顧相關文獻，丘昌泰(2000）對於績效管理認為有三部分的. 立. 核心，分別為績效評估、績效衡量及績效追蹤，所謂績效管理係對公共服務或計. ‧ 國. 學. 畫目標進行設定與實現，並對實現結果進行系統性的評鑑過程，這個過程可能包括幾種不同性的功能活動，第一為績效評估（Performance Appraisal），係指一個組. ‧. 織試圖達成某項目標，如何達成及是否達成目標的系統化過程，是指任何追蹤與. y. Nat. 評估組織績效的過程；第二為績效衡量(Performance Measurement)，為進行績效評. io. sit. 估，我們必須設計一套足以衡量組織目標實現程度之指標系統，俾能進行不同機. n. al. er. 關與不同時期的比較，用來衡量公共組織計畫成果的指標通常包括量化與質化兩. i n U. v. 大類；第三為績效追蹤(Performance Monitioing)，係指對於公共計畫的目標與過程. Ch. engchi. 所進行的持續性考核與紀錄，通常著重於低層次目標的考核。政府在民眾要求政府需要更有績效的表現下，今日的公共組織，受到的績效衡量，卻是以數字為主的「業績」產出，所謂的業績達成目標或達成率，成了評價這個公共組織表現是否良好的「指標」或「標準」，如警察機關以破案率為目標，稅務單位以網路報稅率的提升為目標，交通單位以提高行車順暢率為目標，有句名言(You get what you measure)，這樣明確可考核的目標及量化指標是否真能最終回饋到提升組織績效上，仍是可探討話題。 . 5 .

(12) . 第三節研究目的與問題如前述之研究背景，臺北市健康服務中心可謂績效管理制度的實施個案之一，本節期望交待研究本個案為我國的績效管理制度帶來的實務及學術目的，以及呈現本個案所應研究與解答的問題。 . 一、研究目的衛生所改制成台北市健康服務中心，顏忠漢(2006）提到臺北市各行政區的衛生所因為功能界定而進行組織編制的檢討，改制成健康服務中心，而中心員工雖. 政治大容與負擔未稍減，如 92 年 SARS 發生後，97 年發現本土性登革熱，均須動員健康立服務中心同仁投入防疫工作，又菸害防制法新法於 98 年 1 月 11 日上路，各健康然歷經組織調整變革與業務調整，但是仍肩負第 1 線公共衛生服務工作，工作內. ‧ 國. 學. 服務中心即投入協助宣達與稽查，健康服務中心業務實與民眾息息相關，其業務的推動與達成更成為民眾的健康守護者，而健康服務中心的績效與業務同仁對目. ‧. 標的達成與承諾度息息相關，因此本研究擬藉由績效管理相關理論探健康服務中. io. er. 供建議，期望建立更合理的績效評估制度。 . sit. y. Nat. 心同仁在績效評估制度及量化績效指標的影響下其反應與態度，並就分析結果提. al. n. v i n Ch 的定義，而回顧相關文獻，亦不乏探討績效管理制度在我國政府機關的運用情形、 engchi U 近年來在師法企業的風潮下，各行政機關莫不希望產出的政策符合”績效”. 檢討，惟就公共衛生機關及專業護理人員在本制度的影響與反應，及離職率是否為實施績效管理制度，卻又無法完全師法私部門的公部門下的產物，這兩方面之研究，較少文獻曾探討過，希望藉由本研究結果未來可供學術界在探討護理人員與績效管理制度的影響時，為一份可供參考之資料。另一方面健康服務中心同仁受到如私部門以量化數字來考評的壓力，其獎懲、考績升遷等制度卻又無法擺脫公部門的本質，本研究試圖突顯這個弔詭的特質及問題。面對臺北市健康服務中心護理人員節節高升的離職率，本研究試圖從人員心理層面及組織文化、執行政策面來探討是什麼樣的工作壓力及困難造成人員的流動，因公共衛生的永續發展及社區民眾健康的守護，有賴人力的穩定性，且改善內部士氣。 6 .

(13) . 在學術目的上，本研究希望探討在這股公共管理風潮下，行政部門當適用於如私部門一樣的績效管理及考核制度下，其本質仍為公部門，政策執行的困難及適用困難之處，績效管理的弔詭處，此外也期望從觀察背負績效壓力的第一線執行同仁身上，研究與探討出績效管理制度對於機關組織的影響，除制度的適用與運作上，更能從人員的心理層面及與民眾第一手接觸的同仁就實務面來探討問題，提供不同於以往有關績效管理相關研究的發現與建議。以往績效管理在國內的學術研究仍多以理論的探討為多，在實證個案上，較無從公共衛生組織出發，期望本次研究可以對績效管理與組織文化、政策執行與評估三方面的聯結，踏出第一步。 . 二、研究問題. 立. 政治大. （一）臺北市健康服務中心自 94 年成立以來，其績效管理制度在健康服務中心. ‧ 國. 學. 如何運作?. （二）在同樣考核指標條件下，何種因素對不同健康服務中心績效產出之影. ‧. 響？. y. Nat. sit. （三）檢視基層護理人員在接受量化考評指標及各項執行方案的困難？公共政. n. al. er. io. 策的執行在公共衛生組織的績效管理制度中遭遇什麼問題？. i n U. v. （四）績效管理制度在臺北市健康服務中心可改善及更合理訂定指標的之建. Ch. engchi. 議？如何使績效管理制度欲運作得更順暢？. 7 .

(14) . 第四節個案介紹九十三年七月七日，臺北市議會第九屆第十次臨時大會第八次會議三讀審議通過「修訂臺北市政府衛生局組織規程暨編制表、訂定臺北市各區健康服務中心組織規程暨編制表及臺北市立聯合醫院組織規程暨編制表」，同時廢止「臺北市各區衛生所組織規程暨編制表、臺北市立仁愛等九家醫院組織規程暨編制表」；依組織規程，臺北市的衛生所於九十三年十二月三十一日走入歷史，而由新的組織「健康服務中心」取而代之。12 區健康服務中心於九十四年一月一日正式設立，為維護社區民眾身心健康的專責機構。 . 政治大. 而目前全國僅有台北市採取此一營運模式，健康服務中心與衛生所在功能之. 立. 制 . 人員編 . ‧. 編 . 健康服務中心 . y. 個案管理組：中老年防治、個案管理、家戶健康服務、優生保健、婦第 2 組；食品衛生、營業衛生管幼衛生、弱勢族群照護等。理、職業衛生輔導改善健康促進組：學校及職場健康促第 3 組：醫政管理、藥政管理及進、社區健康營造、癌症防治、衛民防、救護及重大活動配合醫療生教育、生命統計、兒童及青少年救護。保健、研考及庶務出納等。 . al. er. 第 1 組；防疫防治、衛生保健 . Ch. engchi. 衛生所設置所長、秘書、組長、醫師、牙醫師、醫事檢驗師、社會服務員、護理長、護理師、技士、衛生稽查員、藥師、公共衛生護士、辦事員等。 . 制資料來源：顏忠漢(2008） 8 . sit. 設 2 組，分掌事項如下： . 設 3 組，分掌事項如下： . n. 及 . 衛生所 . io. 能 . 表 1‐1：健康服務中心與衛生所比較表 . Nat. 功 . 學. 比較 . ‧ 國. 不同如下表： . i n U. v. 設置主任，刪減醫師、牙醫師、醫事檢驗師、社會服務員、衛生稽查員、藥師等職稱，其中一部份精簡，一部份配合移撥，另增置組員、管理師、技佐、書記等職稱。.

(15) . 由上表比較可以看出不論是人員編制、組織編制及功能執掌，衛生所與健康服務中心有很大的差異，台北市健康服務中心人員編制上，以護理人員為主要業務績效承辦人員及被評估人員，本次研究對象以護理人員為主。（一）衛生所至健康服務中心 93 年 7 月 7 日，臺北市議會第 9 界第 10 次臨時大會第 8 次會議三讀審議通過「修訂正臺北市政府衛生局組織規程暨編制表」、訂定台北市各區健康服務中心組織規程及編制表，依組織規程，臺北市的衛生所於 93 年 12 月 31 日走入歷史，而由新的健康服務中心取而代之。 . 政治大幼衛生、學童健康檢查、食品衛生管理，環境衛生管理等工作。立. 早期衛生所辦理事項主要為傳染病防治工作、各項預防接種、一般門診及婦. ‧ 國. 學. 94 年 1 月 1 日起，因應台北市衛生醫療單位組織修編政策，衛生所更名為健康服務中心，所長改稱主任，內分個案管理組及健康促進組，防疫業務及衛生稽. ‧. 查業務由臺北市政府衛生局接管全面，以公共衛生護理服務、家戶個案管理、社區健康促進及營造為主要工作，中心組織規程由臺北市議會 93 年 7 月 7 日三讀修. er. io. sit. y. Nat. 正通過。 . 94 年健康服務中心成立以來，先後針對社區健康衛生實施不同計劃，如 94 年. n. al. Ch. i n U. v. 訂定「臺北市政府衛生局 94 至 95 年社區健康照護網實施計畫」，期以弱勢族群之. engchi. 健康需求為導向；94 年發展臺北市健康服務中心優質服務特色計劃、推動更年期婦女全方位健康照護、推動心血管疾病防治網與糖尿病共同照護網；96 年 7 月因應在地化服務及社區防疫實務需求，衛生局疾病管制處將防疫業務與人力回歸各健康服務中心。表 1-2：區護理人力一覽表：. . 護理長 . 護理師 . 護士 . 9 . 合計 . 每人平均照顧市民數 (依民政局 101 年 1 月公布人口數平均) .

(16) . 護理長 . 護理師 . 護士 . 合計 . 松山區 . 1 . 3 . 11 . 14 . 15008 . 信義區 . 1 . 4 . 12 . 16 . 14169 . 大安區 . 1 . 6 . 15 . 21 . 14944 . 中山區 . 1 . 4 . 11 . 15 . 14946 . 中正區 . 1 . 16161 . 大同區 . 1 . 2 8 10 治政大13 3 10 . 1 . 4 . 13 . 17 . 1 . 4 . 15 . 19 . 1 . 2 . 6 . 8 . 7 . 16 . i n U. 士林區 . 1 . 北投區 . 1 . 備註 . 由師三級之護理師擔任 . io. 南港區 . n. al. y. 14 . sit. 11 . 13639 15688 14524 14543 . er. 3 . Nat. 內湖區 . 1 . 9755 . ‧. 文山區 . 立. 學. 萬華區 . ‧ 國. . 每人平均照顧市民數 (依民政局 101 年 1 月公布人口數平均) . Ch. 4 . engchi. . 12 . . 23 . v. 12491 . 16 . 15775 . . 由以上數據可看出，每位公衛護士平均照顧人力為 15000 人左右。 . 資料來源：台北市健康服務中心組織規程及作者自行整理（二）各健康服務中心績效考評指標台北市政府每年根據國民健康局給各縣市政府的考核計劃，擬定各年度考評. 10 .

(17) . 計劃，如臺北市政府衛生局 101 年度十二區健康服務中心品質提升獎勵計畫，以 101 年度的考評指標而言共分四大類分別為服務獎、品質獎、癌症防治服務獎、防疫任務獎，茲敘述考評指標及內容如下：服務獎：共分 18 項考評項目，稽查目標達成情形、違規案件稽查情形、青少年菸害防制執行情形、學齡前兒童整合性篩檢、獨居長者訪視、提高對腰圍警戒值認知比率、健康老化、市民健康生活照護服務、推動慢性病照護網、婦幼及優生保健個案管理、生育保健服務、市民健康卡、健康減重成效、18 歲以上運動盛行率、推動社區健康營造、健康促進職場認證家數、推動事故傷害防制、菸害防制、資訊管理。每項考評項目又有各自的考評指標及佔分比重，如青少年菸害防. 政治大分，總分 2 分"，學齡前兒童整合性篩檢這個考評項目又細分學前兒童聽力篩檢服立. 制執行情形係以"依各區違規案件稽查數計算：7 件：1 分；第 8~11 件每件加 0.25. ‧ 國. 學. 務涵蓋率、聽力異常個案轉介追蹤率、滿 5 歲（95 年次）兒童視力篩檢涵蓋率、滿 4 歲（96 年次）兒童視力篩檢涵蓋率、視力異常個案轉介追蹤率、未就學之學. ‧. 齡前學童篩檢涵蓋率等 . sit. n. al. 詳細內容 . er. 考評細項 . io. 項目（單位）權重 . y. Nat. 表 1-3：臺北市政府衛生局 101 年度十二區健康服務中心品質提升獎勵計畫品質獎. Ch. e指定 ngchi. 社區致胖環境評估. 主題計畫自提健康管理項目 85% . iv n U 高齡友善城市 . 各中心各提 1 項計畫（中心自選）. 本局委辦民間保健業務，健康服務中心品質輔導衛生保健業健康服務中心是否有委外辦理的保健業務（需務綜合考評有合約）菸害防制稽查業務執行品質 . 11 .

(18) . 學齡前兒童整合性篩檢幼兒園衛生保健輔導個案管理品質（含獨居長者）市民健康生活照護服務營造母嬰親善的哺乳環境推動社區健康營造 . 總分數 . 總分數 . 食品藥物管理 5% 項目 . 總分數 . Nat. y. ‧. 醫護管理項目 10% . 學. ‧ 國. 立. 政治職場健康促進大. n. al. er. io. 癌症服務防治獎：. sit. 來源：臺北市政府衛生局 101 年度十二區健康服務中心品質提升獎勵計畫. Ch. i n U. v. 癌症防治重點為提高市民四大癌症的篩檢率，子宮頸癌防治、口腔癌防治、. engchi. 大腸癌防治及乳癌防治，考評重點為提高市民首篩篩檢率、非首篩篩檢率及陽性個案追蹤完成數，對於各區衛生局已分配各癌症篩檢人數的目標達成數，而各健康服務中心再根據此達成數下放目標數於各承辦人業務中。防疫任務獎：本項目考評項目分別為，預防注射暨疫苗冷運冷藏管理、傳染病防治衛教宣導、經營防疫志工（招募與服務）、傳染病疫情處理及個案追蹤、管理、人力資源等，其計分方式如預防接種持卡率、接種率及補種完成率完成時效(包含學齡前幼兒及國小 1、2 年級)，"整年度至少完成 20 場衛生教育宣導場次、傳染病通報個案疫調完成率及完整性…所有目標數都可以數字做量化計算。 12 .

(19) . 評審方式： (1) 實地至各中心進行 101 年保健業務綜合考評獎計畫成果之書面評核及審查，於 101 年 11 月底前完成審查作業。 (2) 審查委員：由台北市政府衛生局相關處室長官及外聘 2 位專家委員，至十二區健康服務中心進行實地訪查，訪查時間依實際情形另行通知。 (3) 評審流程：各區健康服務中心準備 15 分鐘之業務成果綜合簡報，並呈現「指定計畫及自提計畫」相關成果資料，由台北市政府衛生局長官及聘請 2 位專家委員進行「指定計畫及自提計畫」實地考核等作業。. 政治大. (4) 保健業務作業之品質查核：由台北市政府衛生局相關處室長官實地查核. 立. 各項衛生保健業務項目。. ‧ 國. 學. 考評順序：於 101 健康服務中心會報中主席抽籤決定。 . ‧. 獎勵方式：依成績取前 6 名，由衛生局頒發獎座及提貨券。 . y. Nat. （以上資料來源：筆者自行整理及臺北市政府衛生局 101 年度十二區健康服務中. n. al. er. io. . sit. 心品質提升獎勵計畫） . i n U. v. 總結：由以上各項考評項目及考評指標可以看到兩個重要意義，健康服務中心業. Ch. engchi. 務多樣化及量化指標壓力，僅看第一項服務品質獎即可觀察出 18 樣業務項目，每項業務都需專責承辦人來達成業績，而癌症防治服務及防疫任務考評，則讓每位同仁接背負數字的達成壓力，對每位同仁的工作負荷可想而知。（三）本研究個案—臺北市健康服務中心獨特性。 (1) 目前全國衛生所只有臺北市採此營運模式。 (2) 與其它公務機關比較，其業務以數字指標導向非常明顯。 (3) 每人的工作負擔可以數字量化，與民間企業的業務績效評估不相上下。 (4) 護理人員只具有護理專業背景已不足應付業務需求，可自喻為超級業務 13 .

(20) . 員。（四）護理同仁承受壓力大，以 102 年度台北市二代健康卡推廣為例，如銀行辦卡業務員 102 年度，台北市健康服務中心新增一項列為重點目標業務，推廣「台北卡‐ 二代健康卡」，二代健康卡是第一個使用「台北卡」作為證卡之市政服務。為維護及促進市民的健康，於 96 年 7 月 1 日起推動「市民健康卡，為市民健康加分活動」及「多用健康卡、少用健保卡」，透過市民參與署定預防注射、癌症篩檢、三高篩檢及健康促進活動等服務，累積健康點數，鼓勵市民於日常生活中進行個人健康照護與管理，對於促使市民參與健康促進活動已有成效。為強化市民健康自主管. 政治大. 理認知及提高市民預防保健服務利用率，將「市民健康卡集點活動」轉型為「二. 立. 代健康卡集點兌點服務活動」，特別針對攸關市民健康之六項重要篩檢服務（兒童. ‧ 國. 學. 發展篩檢、學齡前兒童整合性篩檢、癌症篩檢、肺結核篩檢、心情溫度計篩檢及失智症篩檢），給予點數換悠遊卡加值金之獎勵，期望市民踴躍參加篩檢，促進健. ‧. 康。. y. Nat. er. io. sit. 表 1-4:102 年「台北卡-二代健康卡」集點數目標數. n. a l 發卡目標數 v i 辦卡申辦目標 n Ch U i e0-6n 歲兒 g c h目標數數合計. 單位. 特殊族群. 集點數發卡佔例目標數. 童. 臺北市 XX 區健康服務中心. 1,062. 5,538. 2,364. 8,964. 6.90%. 586,110. 臺北市 XX 區健康服務中心. 1,878. 5,759. 2,553. 10,190. 7.84%. 666,270. 臺北市 XX 區健康服務中心. 1,635. 8,329. 3,510. 13,474. 10.36%. 880,990. 臺北市 XX 區健康服務中心. 1,692. 5,680. 2,547. 9,919. 7.63%. 648,550. 14 .

(21) . 臺北市 XX 區健康服務中心. 1,377. 4,512. 1,824. 7,713. 5.93%. 504,320. 臺北市 XX 區健康服務中心. 1,911. 3,425. 1,449. 6,785. 5.22%. 443,640. 臺北市 XX 區健康服務中心. 4,422. 4,778. 2,157. 11,357. 8.74%. 742,570. 臺北市 XX 區健康服務中心. 4,230. 7,199. 3,024. 14,453. 11.12%. 945,000. 臺北市 XX 區健康服務中心. 2,031. 3,306. 1,332. 6,669. 5.13%. 436,050. 臺北市 XX 區健康服務中心. 2,935. 7,552. 3,147. 13,634. 10.49%. 891,450. 臺北市 XX 區健康服務中心. 3,567. 14,031. 10.79%. 917,410. 12,811. 9.85%. 837,640. 50,000. -. 3,500,000. 180,000. -. 12,000,000. 臺北市立聯合醫院. 20,000. 10,000. 20,000. 50,000. 60,000. 50,000. Nat. 總計. sit. 2,853. ‧ 國. 6,698. ‧. 3,260. 學. 臺北市 XX 區健康服務中心. y. 立. 政 7,224治 3,240大. al. n. 計畫‐ 社區推廣計畫 . er. io. 資料來源：臺北市政府衛生局 102 年度「台北卡」二代健康卡集點兌點服務. Ch. engchi. i n U. v. 由於龐大的目標數，護理同仁為達成目標數，推廣方式包括社區篩檢檢活動時推廣、里鄰健康日推廣、同仁或親人設籍台北市協助辦卡、搭配大型活動推廣如至市立圖書館辦理親子講座時向市民解釋及推廣、至各大樓設站推廣、至百貨公司搭配該地方活動設站推廣等等，務求接觸最多台北市民機會，以提升辦卡率。筆者跟著護理同仁至設站地點，看著同仁一個個拿著傳單，向路邊市民一個個解釋及介紹，升級悠遊卡或新辦台北卡可以得到的好處，但被拒絕率頗高，許多民眾表示，自己非符合篩檢對象，就算符合，如參加一次篩檢可獲 20 點相當於 20 元現金，且從 10 月份起須至各健康服務中心過卡，對此表示沒興趣而且為這 20 元太麻煩，承辦同仁被拒絕後再接再厲向其他路過市民推廣，這樣拿著宣傳傳 15 .

(22) . 單向路人解釋及招攬的行為，真的會以為這是銀行行員在推廣信用卡業務一般。由此案例可知，健康服務中心同仁所需具備的主動出擊性，以及不怕被拒絕的推廣業務心態。（五）公衛臨時狀況多，考驗基層人員應變能力除了固定繁瑣業務外，102 年夏季爆發本土登革熱，儘管病例僅有一名，卻讓健康服務中心立即啟動如同作戰的防疫機制，為了防止疫情升高，除中心原有配置的防疫人員外，其餘護理同仁連同行政人員必須總動員加入防疫行列，在發現本土案例的兩個星期內，對於該行政區內必須密集進行噴灑動作及巡視住家相關. 政治大 100 公尺內之家戶，以及戶外之公共區域均需全面噴灑藥物及消毒，故該區必須先立至里長處說明協調動員鄰里長協助噴灑藥物及消毒說明，再動員全中心人員分成 3. 水容器部分，以防止再發現第二案例，衛生局疾病管制處通知該區個案住家半徑. ‧ 國. 學. 小隊至社區發放及說明噴消通知後，再進行噴灑藥物及消毒，在疫情控制期內，中心同仁亦分組挨家挨戶進行密調(即為巡視住家水容器，以控制蚊蠅生長)。. ‧. 由上述案例可知，護理同仁除本身業務達標壓力、個案訪視例行性業務外，. y. Nat. n. er. io. al. sit. 遇有公衛緊急狀況仍必須全力協助，. Ch. engchi. 16 . i n U. v.

(23) . 第貳章、文獻探討與理論基礎本章文獻探討主要檢視績效管理及績效評估、政策執行相關定義，以對本制度有基本認知，而文獻整理部分在績效管理的探討上，首先側重於政府實施績效管理的理論闡述，再者以個案檢討及印證績效管理相關的期刊文章也不再少數，最後學者針對績效管理提出了批判與建議。 . 第一節績效管理相關文獻探討. 政治大關的操作研究闡述、對績效管理理論的批評以及績效管理理論運用於政府個案的立綜合國內學者研究有關績效管理文獻大致分為三種類別，理論應用於政府機. 探討。本節從這三層面整理績效管理相關文獻。 . ‧ 國. 學. 有關績效管理的定義，以下不同學者提出各自定義如施能傑(2003)所謂的績效. ‧. 管理就是組織能把對的事情用合理的資源做的非常好，是以從事績效管理時應掌. y. Nat. 握 4 項要點：(1)應該包括哪些組織(2)甚麼是對的事情(3)怎樣判斷事情做的非常好. sit. (4)甚麼叫做合理資源；孫本初(2006)則認為績效管理為「如何執行策略以達到組織. n. al. er. io. 目標的管理過程」，筆者總和以上，績效管理是一種過程，從目標的設定到資源的分配，執行最後牽涉考核的過程。 . Ch. engchi. i n U. v. 績效評估的定義，林清富(2010)認為，90 年代的績效評估具有兩層意義，績效評估做為一種誘因機制，績效評估為一種管理工具，意即評估什麼，什麼就會被做好。此外，公部門的績效評估通常以機關為標的，組織及內部單位先發展出清楚的任務陳述，並依此發展工作項目及績效指標，行政機關的績效指標除了量化的組織績效外，更應重視內在顧客與外在顧客的服務品質，此外績效評估必須兼顧客觀性、不重複性與可操作性。(黃國敏，2004) . 一、理論應用於政府機關的操作研究闡述截至目前為止，已累績相當多有關績效管理及績效評估的研究及期刊報告，績效評估理論的運用如李武育、易文生( 2000)以策略規劃、績效衡量、績效評估等 17 .

(24) . 績效管理的各功能階段說明，政府機關在實施績效評估制度及作業現況，及未來展望；張四明（2010）以文獻分析、深度訪談、焦點團體等研究途徑，以中央機關為觀察範圍，得到績效評估的推行獲得公務員肯定的結論，但也遭遇一些挑戰：如績效目標管理與指衡量指標的訂定上，近半數機關偏重由上而下的的資料彙整，距離所謂的目標管理、全員參與仍有一段距離。孫本初(2005)以美國績效成果法為例，從績效與成果法的架構出發討論政府機構應該如何認識績效並善加利用績效衡量與評估等技術落實本國的績效管理。陳敦源，林靜美（2005）從理性選擇制度論的角度出發，站在有限理性的決策模型上，討論我國政府績效制度改革的問題，繼而從資訊、監控與報償 3 個策略面向提出對未來績效管理制度改革的. 治政大量不易、績效迴避症候群、行政機關特性如依法辦事及程序規則之強調，難對績立效好壞的員工施予嚴格的獎酬或制裁，尤其是組織面對多元的服務對象又在相互建議。林鍾沂（2006）針對績效管理提出，績效管理於公部門的實施仍有績效衡. ‧ 國. 學. 衝突的目標中進行客觀的績效衡量等特性，認為有效的績效管理應在建構在評量工具需被視為可信而有效的、績效評量應和高組織績效形成密切的關連、績效管. ‧. 理能夠反應組織的使命價值、組織的績效管理應該簡要且講究大體等四個層次上。 . y. Nat. sit. 以上學者普遍認同績效管理制度的實施有其正面意義，如人事管理上的激. er. io. 勵、國際發展趨勢、對政府再造具有意義，如美國績效成果法的實施，不啻在於. al. v i n Ch 當代的治理結構結合(孫本初，1993)，但落實於行政機關的操作中仍有些問題，如 engchi U n. 促成政府機構的改革典範由官僚趨力朝公民趨力方向發展，而使得行政模式能與. 過度迷信績效管理當作一種賞罰運用的工具，側重於人員獎懲、獎金或預算分配的連結，可能導致所謂的績效掛帥、專挑軟柿子吃，或者出現數據灌水作假等副作用，使得績效管理變成惡的最大幫兇(張四明，2010)；在績效衡量上，李武育亦提到在量化指標上有其應用之限制，舉例而言第二次世界大戰中蘇俄政府為提升鐵路運輸能之利用率定有火車之最低載運重量標準，結果造成專載運棉花原料列車，不得不先將棉花泡水載運，以符合績效量規要求，這個問題反映了為了美化數字，執行機關亦可能在可裁量的範圍內，朝有利機關的績效來詮釋指標的意義，由上述學者提到的，績效管理牽涉到不論是評估或管理或指標訂定所衍生的問題，與公部門本身特質有很大的關聯，如果不從行政文化徹底改變公務員心態， 18 .

(25) . 在績效管理上，仍逃脫不了一堆文書作業，拼命製造績效的結果。一套好的績效管理制度，目標的訂定需與組織使命聯結進而最終回饋到組織與個人績效皆提升。除績效管理的相關研究外，為了落實良好的績效管理，完善的績效指標及評量工具實為決定績效評估成功的基本條件，黃國敏(2004)引用 Dunn 指出評估指標的主要特性應該具備：效果(effectiveness)、效率(efficiency)、充份(計畫內容是否充份，adequacy)、公平(計劃上是否顧及不同族群)、回應(計畫是否回應大眾需求， responsiveness)與適切(是否與機關或計畫配合，appropriateness)；林鐘沂認為一個良好的評量工具應具備以下幾種特性：完整性（指標能否適切的反應總目標）、即時性(衡量必須適時的反映當下的問題)、能見性(衡量項目是否能被評量者公開的追. 政治大否與組織目標做聯結)、時程的平衡性(評量系統可以反應長程與短程的目標)。立. 蹤及檢視)、成本(成本考量)、可釋性(評量工具應該容易的被理解)、重要性(評量能. ‧ 國. 學. 除了 Dunn 績效指標的訂定與研究，在相關文獻的檢討如林嘉誠(2004)以探討公部門績效評估技術與指標建立，建議未來政府績效管理制度必須串連整體績. ‧. 效、內部單位績效及個人績效，並建議與獎懲制度充份聯結才能發揮激勵作用；. y. Nat. 鄭敏惠(2009)以臺北市社區大學績效建立的探討，指出傳統由上而下途徑訂定績效. al. er. io. 補由上而下途徑之專業理性菁英觀點的不足。 . sit. 指標的問題，包括忽略多元參與、著重機關自我需求的觀點，提出整合途徑可彌. n. v i n Ch 兩位學者對於績效指標的訂定上都提出一些建議：完善的績效指標是決定績 engchi U 效評估成功的基本要件，而完整的績效管理必須透過績效評估制度將組織策略轉化為具體行動，以策略為核心結合各種資源有效貫徹組織策略與方案，方能充分展現組織整體績效、部門績效及個人績效；而如同公私協力及公民社會的趨勢，鄭敏慧在績效訂定的思考上提出新的觀點，績效衡量可建立政治與公民參與、納入多元意見得正當性，以及多元利害關係人對參與績效指標的重視，所執行出所謂的績效會不會更符合民眾的需求？ . 二、績效管理理論的批判國內學者對績效管理制度是否真能落實於組織及個人績效提升提出批判的看. 19 .

(26) . 法者不在少數，如蘇偉業(2009)以台灣的警政部門作為案例，分析台灣警政的績效管理近況，及探討績效管理如何扭曲執法人員的行為及其帶來的後果，提出績效管理的麥當勞化及績效悖理的理論；另外在「公部門績效管理之回顧與再定位」一文中，提出受到新共管理的影響，透過表現與績效概念來指出現行公部門績效衡量的限制性，蘇偉業主張由上位管理者所操控的績效管理，只應做為自我學習的工具，不應做為獎懲控制的工具，因為績效管理的原始目的就是為了學習與改善，而對機關獎懲功能的表現評價，應由其它系統兼負，這系統必需能避免人為事前操縱及導致扭曲，也不應與機關專業有所衝突。蘇偉業並於「公共部門事前績效管理:反思與回應」一文中提出:事後績效評量. 政治大民意機關只為機關制定籠統的策略目標，具體達成方法及方向則由前線部門因應立之設想，即在部門考核前減少上級部門對下屬部門的具體績效指標，政府層峰或. ‧ 國. 學. 情況隨機應變。具有容許部門創新、容許多元的績效標準、減少公部門為了應付煩瑣績效指標及文書資料花費時間、有效納入各種參與等優點。 . ‧. 因公部門有其難以量化的具體成果及文化系絡，張四明（2008）則從解構的. y. Nat. 觀點針對國內外政府實施績效管理的活動進行批判與反思，公部門實施績效管理. er. io. sit. 的困境與限制:目標錯置、資料造假等。 . al. 其他制度面的限制，可以郭昱瑩(2009)引述 Callhan.k 為例，績效管理的實施也. n. v i n Ch 有其限制，如許多績效管理制度設計不良導致無法發揮效果，如過於注重產出指 engchi U 標，忽略計畫與服務的效率、效能及資源運用同樣重要；如果績效改善之幅度較小往往容易被忽略，或當績效管理為催化劑促成績效大幅提升時往往歸功於其他做為而忽略績效管理的成果。綜合以上學者提出對績效管理的批評，都提到了數字迷思，如比犯罪率來評估治安工作的成果，警政部門就會有系統的低估犯罪的發生數，就如蘇偉業也有類似看法，他提到的，新公共管理「結果導向」意識形態所影響，近 20 多年的績效衡量，公共組織得表現意義往往僅指向作為結果，但所謂結果在實務上並非重視結果(outcome)，是產出，明顯得由於這種產出導向的衡量一般被約化為「數字管理」(management by number)；張教授指出許多公部門績效也會掉入「只重衡量 20 .

(27) . 卻沒有管理」的陷阱，就是一種目標錯置。此外學者 Hatry(2002)也提出，績效衡量活動的迷思常常是誤以為有了績效衡量就等同於績效管理，對於所有的計劃而言顧客滿意度都是非常重要的結果或指標，或誤以為蒐集績效資訊的目地只在於實現上罰或課責的功能。Grizzle(2002)亦提到若過於將績效管理當作賞罰運用工具可能落於績效掛帥、專挑軟柿子吃、或數據灌水等副作用 . 三、績效管理、評估運用及績效指標的建立於政府機關的個案研究不論是績效管理、績效評估在相關文獻上不少以政府機關個案做為研究實例，以實證方法針對各案來做深入分析以剖析，黃國敏(2004)以新竹市政府為個案. 政治大. 研究，以關鍵績效指標法，從新竹市 15 個局處篩選出最重要的 60 項績效指標，. 立. 認為建立一套誘因機制落實政府再造運動，最重要的誘因機制就是以績效評估來. ‧ 國. 學. 檢驗新竹市政府的整體績效；針對新竹市政府各單位之業務性質邀集民眾行政官員與民選首長與議員共同設計客觀且實用之績效指標，方更能精確的衡量新竹市. ‧. 證府的績效表現；林莉茹、李惠蘭(2008)以個案研究法分析臺北市某一健康服務中心實施平衡計分卡的過程及評量實施後之績效；黃一峰(2003)以衛生署策略目標計. y. Nat. sit. 108 項為研究目標，提出衛生署績效指標建構探討及績效管理相關配套措施之建議: . n. al. er. io. 如建立績效意識、建立績效意識行政文化、成立績效推動小組；李宗勳、楊武德. i n U. v. （2007）則研究海巡署辦理施政績效之評核作業的現況優缺點並以各理論來研究. Ch. engchi. 海巡署訂定之績效指標；卜正球(2009)藉由國內外實務與理論的探討指出公營事業在進行績效管理時，應該正視並處理好的關鍵事項；劉祥得(2011)以交通部港務局為研究對象，研就績效評估目的影想公務員組織承諾、工作滿意的關係，結果顯示情感承諾正向影響工作滿意，而績效評估的角色界定目的深切影響港務局公務員相關態度認知。針對國內學者在個案的實務探討上，各有切入點來研究不同機關，不論是針對績效指標的訂定的合理性的檢討或是實務上的建議做法，甚至是提出績效指標建構可行模式的政策建議，並且都認可績效評估具有多種目的，如人事管理的基礎、讓員工有所區別、執行與評估人力資源可以有所依據的制度，普遍而言正面. 21 .

(28) . 肯定績效管理制度應用於政府機關之實務上，惟對內，員工是否真正認可本制度在考核上的公平性、對外，政策產出或服務對象是否真正感受到績效，仍尚有改進空間。 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22 . i n U. v.

(29) . . 第二節制策執行相關文獻探討本節以探討政策執行相關文獻為重點，從政策執行定義到政策執行力模式整理，此外，政策評估與執行評估理論與文獻亦為本節重點，最後將績效管理與政策執行結合。 . 一、政策執行文獻探討關於政策執行的定義，余致力、毛壽龍、陳敦源、郭昱瑩等(2009)歸納國內外. 政治大波與張世賢(1991)則認為，政策執行是一種動態的過程，在這個過程中負責執行的立. 學者的看法，認為執行乃是目標設定後與為達成目標所採取行動間的互動；林水. ‧ 國. 學. 機關與人員組合各種必要的因素，採取各項行動扮演管理的角色，進行適當的裁量；吳定(1996,1997)則認為政策執行乃是政策方案經過合法化後，擬訂施行細則確. ‧. 定專責機構配置必要資源以達成預定目標或目的之所有相關活動的動態過程。 . y. Nat. 以上可知，政策執行是一種動態過程，牽涉資源的分配、投入的成本，並採. io. sit. 取適當的管理方法及必要的對應活動，本研究將績效管理視為一套政策，研究引. n. al. er. 申至健康服務中心採用績效管理的執行過程，執行過程中有哪些變數影響績效管. i n U. v. 理實施的成功性，另一方面，臺北市健康服務中心為基層第一線執行機關，所有. Ch. engchi. 政策執行成功與否的探討亦可從執行的過程中一一研究。（一）執行力模式 1.. 第一代政策執行模式：由上而下模式余致力、毛壽龍、陳敦源、郭昱瑩等（2011）提到政策執行模式基本概念，. 政策執行研究的發展可以從三個典範加以說明，第一代的政策研究為由上而下的研究途徑，又稱為向前推進策略或理性主義模式，強調政策制定與政策執行的分立性，政策制定者決定政策目標，政策執行者實行目標，兩者形成上令下型的指揮命令關係；學者 Nakamura 與 Smallwood 並以四點說明第一代政策執行的基本概 23 .

(30) . 念： (1) 政策制定與政策執行是有界限的、分離的及連續的。 (2) 政策制定與政策執行之所以有界限 (3) 政策制定者與執行者分別接受彼此的任務界限，則政策執行必將發生於政策制定之後。 (4) 執行者被視為是中立客觀理性且本質上是非政治性的。第一代政策執行研究的學者很多，以 Sabatier 與 Mazmanian 的政策執行模式. 政治大 (1) Sabatier 與 Mazmanian 的政策執行模式：立. 與 EdwardⅢ提出的政策執行力最具代表性。 . 該政策執行模式中依變項為政策執行過程中的每一個階段，自變項則包. ‧ 國. 學. 含三大類：問題的可處置性、法令規章的執行與影響執行的法規變項. ‧. (2) EdwardⅢ的政策執行力模式：. y. Nat. EdwardⅢ提出的政策執行力模式，其中認為溝通、資源、執行者意向、. io. sit. 官僚結構等 4 項主要變項之互動，將會直接間接的影響政策執行的狀. n. al. er. 況。簡述如下：. a. 溝通. Ch. engchi. i n U. v. 溝通(communication)是政策執行的首要條件，執行命令若是傳達的越清晰，政策執行所受到的阻礙便會越少，越能收到預期的效果。因此，傳達錯誤是執行失敗的主要原因，一般而言傳達錯誤或溝通不良的原因主要為：執行命令欠缺明晰性、另一為執行命令欠缺一致性。. b. 資源充分的資源也是政策執行成功的因素之一，資源有分為有形與無形，有形的資源包括了人員(staff)、設備(facilities)，在人員方面，組織不但要有充足的人手，更要確保組織人員具備相關的政策執行技巧與專. 24 .

(31) . 業；在無形的資源方面，EdwardⅢ認為最重要的是資訊，充分而清楚的資訊是政策執行的關鍵，倘若沒有充分的資訊，決策者可能設定錯誤的政策目標，另一個無形的資源是權威，權威可能是下達執行命令，也可能是職員人員金錢等。. c. 執行者意向任何政策執行者皆有其態度意願與偏好，並且會對政策表現出已身的觀念與態度。. d. 官僚結構. 政治大行政策，但若無健全的組織結構來配合執行政策仍無法有效的加以貫立徹，而官僚結構有兩項顯著的特性，分別為標準作業程序及分部化，行執行者可能知道如何執行政策，也可能擁有充分的資源與合作的態度推. ‧ 國. 學. 政機關為處理日常事務所發展出的一套慣例規則稱為標準作業程序，而分部化是指執行政策分散至不同組織單位之現象。. ‧. 第一代政策執行模式外，余致力等人另提到有第二代政策執行模式為由下而. y. Nat. sit. 上模式，強調的是基層官僚與執行機關的自主裁量權，主要希望基層官僚能夠因. al. n. 模式為整合型模式。 . er. io. 應複雜的政治環境，以確保政策執行的成功，其主要任務另尚有第三代政策執行. Ch. engchi. i n U. v. 傳統的三代執行模式外，近年來新公共服務觀點興起，執行的焦點反而是公民參與社區建設，人民扮演公民腳色，在政策執行上參與、提出意見，以加強公共政策的正當性，從 Denhardt&Denhardt(2003)的論述可以加強公民參與重要性的說法，應該增強和鼓勵政策制定和執行過程各階段的公民參與，來管理組織，也就是說，公民參與應該要顯現在政策過程中的每一個部分。 . 二、執行力與績效管理郭昱瑩(2009)引述包熙迪與夏藍提及把一個對的任務或者策略，徹底地完成即是執行力，執行力包含三種重要意義，執行是一種紀律與策略密不可分，執行是企業領導的首要工作，執行必須成為組織文化的核心成份，由此可見執行力與策 25 .

(32) . 略、領導者與組織文化關係密切。套用至績效管理，績效管理的執行想要成功，領導者與組織文化的建立都是影響能否成功的因素，就領導者而言，除了成為願景勾畫者外，領導者更了解如何授權、帶動組織成長與學習，否則願景也只是願景無法落實。郭昱瑩(2005)更提出，就績效管理領導者首應了解自我，也了解組織成員，對於各項事務設定明確目標與優先順序，領導者也應避免事必躬親，可藉由授權或是追蹤，以提升員工能力，對於結果加以追蹤、論功行賞使組織績效管理的能力得以強化，此外就組織文化而言，組織必須藉由內化過程使成員產生對績效管理的共識，將績效管理視為組織文化重要的環節，換言之，組織成員願意接受改革. 政治大. 願意將”執行”績效管理視為組織重要價值並賦予承諾；其次是由心做起，由心. 立. 認為追求組織績效是對全民課責，如此體認遠比績效管理流於各項繁瑣的行政工. ‧ 國. 學. 作更有意義。 . ‧. 三、由上而下途徑(top-down approach)的績效指標訂定觀點文獻中提到由下而上途徑探討指標訂定的如，鄭敏惠(2009)在探討臺北市社區. y. Nat. sit. 大學績效指邊建立之探討一文中提到績效指標訂定也有由上而下途徑及由下而上. er. io. 途徑的訂定觀點，由上而下的績效指標制訂觀點較強調政策制定與執行的分離. al. n. v i n Ch 能力，由下而上途徑則強調政策制定與執行的互動與協商，形成彼此合作關係； engchi U 性，不過面對日趨複雜的社會網絡，此途徑缺乏因應環境變化，適當解決問題的. 鄭敏惠認為綜觀晚進政府的廣泛績效測量，其績效指標的建構與使用仍多以管理者觀點出發民眾少有參與意見的機會，並引用學者 Leach 與 Persy–Smith 的話指出：「政府雖不斷地發展測量績效的指標，卻常遭到質疑，認為其用意在於達成中央控制而不是讓民眾了解政府的政策成果」。以上這段文獻點出現衡量政策的績效指標多由上而下訂定，這樣的訂定模式所訂定出的公共衛生政策執行目標及效益是否貼進民眾的需求？檢視台北市健康服務中心所接受的政策可謂第一代政策執行模式，各項政策目標均為由上而下的下放，本研究以 EdwardⅢ的政策執行力模式來探討績效管理制度在健康服務中心. 26 .

(33) . 的執行究竟會因這些變數遭遇哪些困難？ . 四、執行評估文獻探討（一）政策評估所謂執行評估是有系統地探討政策或計畫執行過程的內部動態，包括政策運作是否照原定設計進行？政策是否達到標的群體？政策方案各部分如何配合？政策執行評估也就監測政策方案在執行過程是否有缺失？行政機關的作業流程是否有效率？資源分配是否經濟？政策執行人員的態度及其所運用的標的團體是否恰當？（丘昌泰、李允傑，2009) . 政治大畫、執行與評估中的任何一個階段都可以進行評估活動，執行評估則是針對進行立而丘昌泰(2008)針對執行評估也提到，從公共政策過程三個階段而言政策規. ‧ 國. 學. 中的公共計劃進行系統性的評鑑，其目的在於掌握計畫執行進度，是否按照當初的政策規畫細節如期進行？政策執行方向是否朝著當初所預期的目標而發展？例. ‧. 如馬政府的兩岸三通政策之規劃在執行過程中是否不會產生民眾所擔心的國家安全或其他社會問題？ . y. Nat. io. sit. 在對執行評估的個案文獻中，柯三吉、馮燕、孫健忠(1989)提到所謂執行評估. n. al. er. 或監測是探討政策或方案執行過程的動態藉以了解政策或方案是否達到政策目. i n U. v. 標，根據 Peter Rossi 與 Howard Freeman 的觀點，執行評估可分兩大類型：過程評. Ch. engchi. 估(process evaluation)和結果評估(outcomes evaluation)，前者係指運用執行過程的變數來評估一項方案的執行，其中重要的變數為：行政機關的特質、機關間的關係、執行人員的心裡意向、行政資源(經費人力資訊以及專業權力) 和溝通網絡等。而任可怡(2003)亦引用威廉斯的定義，針對執行的動態過程界定為「決策者採納一項方案後，在該方案導引下的作業活動或任務型成例行化之前所發生得一種變遷過程」(Williams and Elmore,1976)，在此過程中可以區分為幾個階段，計畫階段是指那一項法律或方案後在最初作業開始前的工作包括指派宣導、協調行動的人員、對負責執行之人員進行宣導該方案、訓練執行人員，準備各項書面的指引，訓練執行人員，動員所需資源引導相關團體支持該項新方案或法律，至於作業開 27 .

(34) . 始的階段則是指開始使用新的程序新的活動進行新的任務以及相關執行機關必須變遷的其他層面；而是應調適階段乃是在作業階段知同時發生並延續至新的法律或方案已成為例行性的程序之際才結束。（二）定性評估吳定(2008)在公共政策一書提到，一般而言從事政策評估可就政策性質就定量方法或定性方法選擇其一，定性方法也稱質的研究法，包含三種資料蒐集、方法地低深度及開放式的晤談、第二直接觀察、第三書面文件檢視，如問卷中開放性問題的回答、個人日記及政策方案的執行記錄等，引用觀察所獲資料時應詳細敘述政策方案的活動、方案參予者的行為、執行人員的作法及方案執行相關的所有. 政治大. 人類互動的狀況，一份典型的「定性評估報告」通常應提供以下的資訊 . 立. 有關方案執行的詳述描述. 2.. 主要方案過程的分析. 3.. 不同參予者類型與不同參予方式的描述. 4.. 方案如何影響參予者的妙數. 5.. 觀察到的變化結果及影響. 6.. 受訪者所提供方案優點與缺失的分析. ‧. ‧ 國. 學. 1.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 而吳定也提到定性評估方法適合過程評估及評估個別性結果及執行評估，在本研究中筆者試圖評估績效管理在健康服務中心實施的困難及政策執行過程中的困難，評估許多量化指標、執行的內在動態及狀況、各個方案的優缺點、執行人員與服務對象的互動如何？而健康服務中心之於其他行政機關，亦具有個別性及獨特性的性質，筆者本身須詳盡的蒐集各個政策執行狀況，以回答以下問題，如服務對象經歷到甚麼？為服務對象提供哪些服務？執行人員做些甚麼方案？如何組織起來？都是執行評估的一部分，因此本研究為透過定性研究法的個案分析以獲得該方案內容系絡的資料。 . 28 .

(35) . 五、政策執行與績效管理文獻探討政策執行與績效管理有何關聯？丘昌泰、李允傑(2009)提到，政策希望產生效果，這種效果以專業術語來說就是一種績效，以健康服務中心而言其機關定位及為守護社區民眾健康促進公共衛生，所執行的各項政策及方案的最大績效不外乎為健康效果的提升、壽命的延長或是各項疾病發生降低等，而到底達成實際績效沒有，自然需要設計一套管理機制以便查核執行結果，這就是建立績效管理的主要用意，而績效管理制度更可以幫助我們將這種政策的目標量化及具體化、數字化以作為查核結果的依據，因此績效管理與政策執行的關係非常密切。丘昌泰與李允傑認為行政機關實施績效管理的程序主要包括下列各階段：機. 政治大. 關願景的型塑、策略目標的研擬、行動策略的規劃、績效指標的建立、績效執行. 立. 與考核。 . ‧ 國. 學. 要帶領成員得到良好的績效管理結果，機關願景型塑的重要性，強化共同願景是組織永續發展的關鍵要素，所謂共同願景是組織成員大家心中共同願望的景. ‧. sit. Nat. 試圖從機關的組織條例規程或其他法令中界定出來。 . y. 象，鼓勵成員為目標而努力付出，在實務上，以地方政府機關而言，檢視願景可. er. io. 此外，在研擬策略目標時，能夠兼顧機關本身特性與外在環境變遷的目. al. n. v i n Ch 時期為何(WHEN)？哪些單位負責實現該目標？一個有意義的目標應該具備優先 engchi U. 標，一個好的政策目標必須說明 3W：最後結果是甚麼(WHAT)？完成該結果的預定. 性、明確性、務實性、職責對稱性、創新性等條件。 . 行動策略的規劃：簡單而言就是一方面先行了解自己的優勢條件與弱勢條件，另一方面則注意外在環境變遷的特質，掌握機會逃避威脅，即所謂的 SWOT 分析。績效指標的建立，幾個應注意的，如研議可操作化的績效指標，然而政府機關業務常是無法量化的，無法研擬績效指標，根本不可能實施完整的績效管理，而丘教授認為量化指標非唯一可以接受的指標，許多業務如果無法量化，仍可以依業務性質研擬出質化指標，甚至若干不適合以績效管理表現的公共事務，仍可以享受適當的豁免權，另以專案方案陳報年度績效成果報告。 29 .

(36) . 績效執行與考核：經過上述步驟後就開始按照績效指標與行動策略開始進行績效管理的制度，在執行過程中不斷的要進行考核，俾從績效指標的數據變化掌握政策執行狀況。從丘昌泰所界定的績效管理步驟，已經很清楚的點出一套完整的績效管理機制若在行政機關實行應該有哪些步驟及應注意的變項，健康服務中心實施績效管理制度，接受由上而下的政策執行及量化指標的方案，本研究試圖引用這些步驟來檢視所謂績效在健康服務中心的各項政策中達到多少？若不如預期目標是否在哪個步驟就出現問題。 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 30 . i n U. v.

(37) . 第參章、研究設計本研究研究架構試圖從 EdwardⅢ提出的政策執行模式中四個變數，來探討政策執行在兩家台北市健康服務中心在接受這些目標數並執行政策時遇到的困難，本研究採深度訪談法及文獻分析法，以分析政策執行之困難，另為更真實反映健康服務中心同仁工作壓力，採實地觀察法以反應真工作情形。 . 第一節研究架構. 政治大國民健康局及台北市政府衛生局的目標設定值目標分配台北市健康服務中心扮立. 台北市健康服務中心為公共衛生組織最基層機關，公共政策從上級機關包括. 演的為目標執行的角色，本研究試圖從 EdwardⅢ提出的政策執行模式中四個變. ‧ 國. 學. 數，來探討政策執行在兩家台北市健康服務中心在接受這些目標數並執行政策時. ‧. 遇到的困難；另一方面，除政策執行變數，亦有其他變數可影響兩家健康服務中心在同樣績效管理制度及考核條件下，影響不同績效產出結果。 . n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. . 31 . i n U. v.

(38) . 第二節深度訪談法與文獻分析法在質化與量化研究法中，本研究採質的研究法，陳向明(2006)認為，質的研究較適合描述性與解釋性的問題，筆者身為健康服務中心一份子，可最直接深入觀察同仁在執行政策上遇到的困難，面對量化績效指標的考核壓力，在經過深入訪談中可一一挖掘問題，符合江明修所提的質化研究的符合自然探究、獨特個案及個人接觸等特性，另挖掘之問題及方向亦可根據受訪者反應做調整，每個受訪者都代表不同問題反應的樣本，符合獨特案例及個人接觸等特性，本研究之目的試圖從觀察描述及分析健康服務中心員工之行為、反應，試圖與績效管理之目的達. 政治大討影響健康服務中心員工行為反應的各項因素，對整個績效管理的執的探討做更立到與否做回應，最後提出改進建議，以質的研究方法比較能以開放的角度深入探. ‧ 國. 學. 全面性的理解，故選擇質的研究方法進行本研究，更期望研究成果可以給健康服務中心及相關上級機關訂定政策及指標時之參考，具有高度實務目的，有意義的. ‧. 關注與提升健康服務中心同仁及機關之績效。在資料蒐集方面，以深度訪談法取得研究對象之想法，以文獻分析法整理出過往研究成果俾利成為本研究之研究基. y. sit er. io. 一、訪談法. Nat. 礎與參考。 . al. n. v i n 在質的研究方法中訪談法是經常被採用的研究方法，訪談法是指研究者為能 Ch engchi U 蒐集研究主題更為深入的資料，經由先預的題目規劃，以深入訪談的方式俾獲取必要資料，經記錄整理、分析、比較以達到對該研究主題的研究成果，葉至誠，葉立誠(2011）；訪談法亦為人們了解社會、認識社會的一種基本方法，這種方法是依照一定調查目的，根據調查主題，藉由訪談調查員面對面訪問與調查課題有關的當事人，而獲得資料的一種方法（孔方正，2008）。訪談法具有兩個明顯的特點(葉至誠、葉立誠，2011）：靈活性與雙向性，在訪談過程中研究者與被研究者面對面的交談，交談的主題或問題可經由受賞者反映隨時調整，此為靈活性；訪談是訪問者與被訪問者面對面交談彼此進行雙向溝通的方式，訪談調查可是訪談雙方均有明確的參與感，一方面訪問者根據被訪問者 32 .