制度探討

組織是人與事的結合體系，亦即政府設立機關為推動政務，所需 人力及其配置要配合業務的需要作妥適的安排，以謀人與事之適切配 合，因員額配置是否配合政策與業務需要，發揮彈性調整之功能，攸 關政府整體之施政成效。因此員額要如何配置才算合理，有無一定的 客觀而具體標準可資遵循，向為爭論焦點，又從管制員額過度膨脹觀 點，員額設置採以質的提昇來取代量的增加需求，以建立「精而能」、

「高效率」政府，則是當前政府再造的重點目標。人力（員額）配置 的結構面，在於考量配置人力的數量、人力的素質以及兩者配置層次 之結構，理論上可從工作分析、用人標準、職位設置等三方面進行，

其中工作分析被視為是人力資源管理或人力再造最基本的調查活動。

我國政府機關有關員額設置分配，大都規定應衡酌業務執掌、功 能、施政方針、優先順序及機關人力配置與運用狀況等因素，但卻尚 無一通則性法律作規範，而是散見於各機關組織法規或編制表中，規 定其業務執掌、組設內部單位、選用職稱、官職等及各職稱員額數等。

在中央機關之組織方面，依中央法規標準法之規定，應以法律定 之，其機關員額則於其組織法規中訂定其上下限，至於是否得按其法 定編制員額範圍內進用人員，則尚需依預算法規定，就每一年業務需 求，在行政院所核定之預算員額內為之。而就現行實際立法體例而 言，中央機關組織法律內容，對機關的員額數、職等及職稱，均做詳 細規範。

同樣的，農田水利會之組織編制的規定亦散見於農田水利會機關

組織法規或編制表中，在農田水利會組織通則第二十二條:「農田水 利會之組織、編制、各級職員之任用、待遇及管理等事項，除本通則 已有規定外，主管機關為直轄市者，由直轄市主管機關擬訂，報請中 央主管機關核定之；其他各農田水利會，由中央主管機關定之。」，

有關農田水利會之人事制度係採用授權立法之方式，由主管機關訂 定。農田水利會之省市主管機關對於農田水利會人事之管理，首先依 據前開規定，於其所制定之組織規程中對於農田水利會人員之職務有 所規範，如「臺灣省農田水利會組織規程土第十一條:「水利會置總 幹事一人，襄助會長處理會務」，第十三條:「農田水利會得置主任工 程師一人、專門委員、組長、室主任、工程師、副工程師、助理工程 師、工程員、管理師、副管理師、助理管理師、管理員、秘書、專員、

副專員、組員、辦事員、技工等若干人。」，第二項:「農田水利會員 額編制，以灌溉排水面積一百五十五公頃置一人為原則，由主管機關 核定之。「臺北市農田水利會組織編制準則」第三條:「水利會置會長 一人，依法令及該會章程綜理業務；另置總幹事一人，襄助會長辦理 會務。第五條:「水利會得置主任工程師（或主任管理師）、組長、主 任、工程師、管理師、秘書、專員、副工程師、副管理師、組員、工 程員、管理員、助理工程員、助理管理員、辦事員、助理員。」，至 於前開人員之管理，則分別依據「臺灣省農田水利會人事管理規則」

及「臺北市農田水利會人事管理要點」規定辨理。

由於員額設置常須配合政策或業務實際需要作機動調整，以回應 社會環境的急遽變遷，此種組織法律對各職稱、員額數，做明確規範 的現象，使得各機關無法配合政策及業務實際需要，適時予以調整編 制，依此，組織間如需有所調整，就必須透過冗長的法制作業程序，

修正機關組織法律，始能據以用人，頗易貽誤時機。對於員額之調整 與運用欠缺彈性化空間。

根據曾擔任我國最高人事管理單位的人事行政局局長，同時擁有 英國倫敦大學帝國學院管理碩士、法國巴黎大學人文科學博士的魏啟 林先生談及我國有關員額管理的政策方向，宜朝下列各點努力：

（1998）

(一)、員額規模精簡化：對業務萎縮、階段性任務完成或功能不 彰單位，應大幅檢討裁併。

(二)、員額調配彈性化：員額要靈活流通，不以法規作明確規定。

(三)、員額結構合理化：機關內高中低人員比例的編配及行政人 力與業務人力的配置須配合業務需要，求其合理、適切。

(四)、員額管理分權化：地方機關可在其財政能力範圍，自行管 制。應賦予機關首長彈性用人機制，以活化公務人力的運 用。

(五)、員額使用效率化：建立用人成本效益觀念，實現「能力密 集」的精兵主義，使員額使用達最高效率，亦可採民營化、

委辦、外包方式以減低公務人力負擔。

因此現行農田水利會員額編制，仍依民國 75 年沿用至今之「農 田水利會組織規程」中規定農田水利會員額編制以灌溉排水面積一百 五十五公頃置一人為原則，迄今隨著時代變遷耕地面積逐漸減少，都 市型的水利會如瑠公、七星水利會其灌溉面積已不到八百公頃，灌溉 管理業務雖然逐漸式微，但卻又增加土地、農業、工業政策及農村建 設等新任務，因此若依前述僵化之人事員額編制制度，則該二會人員

僅能配置二人，因此農田水利會職員若仍以灌溉排水面積一百五十五 公頃置一人為原則，不僅員額調配未具彈性，員額結構也不見合理，

還侵犯了地方機關的用人機制，不符員額管理分權化的精神，雖然農 委會對農田水利會各職務的人數予以明確規定，固可防杜機關首長任 意用人，並以之作為銓敘審查依據，但為提昇行政體系競爭力，現行 行政運作的觀念，實宜轉變為「興利重於防弊」。雖然農田水利會之 組織性質係屬「民間社團」，非屬「公務機關」，但全省農田水利會整 個人事員額編制之標準亦是建置在現行中央組織法規之法律基礎下。

查「臺灣省農田水利會人事管理規則」於民國 93 年 12 月 31 日 行政院農業委員會農水字第 0930030785 號令修正名稱（原名稱為「台 灣省農田水利會人事管理規則」）並修正發布全文 87 條，「臺北市農 田水利會人事管理要點」於民國八十八年十一月二十日臺北市政府 (88)府建三字第八八０七七六一三００號函訂頒布，此二人事規定皆 建立於公務人員相關法規之基礎上，爰此，現行農田水利會人員之人 事管理及制度與公務人員相關之規定相差不大，惟因公務人員相關規 定龐雜，在現行主管機關之人力及相關知識限制下，要完全配合公務 人員相關規定執行農田水利會之人事管理事項將有所不易；此外人事 制度之建立需有與其配合之人事費用，在現行全省農田水利會貧富差 距及業務功能懸殊之基礎下，農田水利會人員相關福利及權益將面臨 取捨，因此，在如此分歧之先天因素下，要訂定一套符合全國十七個 農田水利會之人事制度將有所困難。爰此，此種疑慮又要回到農田水 利會功能屬性之定位問題，依據現行農田水利會之預算制度係採用事 業預算方式編訂，依據事業預算之編訂精神，農田水利會當依據其事 業執行情形編訂其執行計劃，然而，相關之監督輔導措施又以公務預

算之精神予以審核，如此將造成農田水利會事業計劃執行上之混淆，

而在這種混淆之制度下，讓農田水利會在推行業務常有人手不足，捉 襟見肘的困窘。

再者所謂的人力資源規劃，在張火燦﹤人力資源發展與企業經營 策略之整合﹥報告中廣義地說明它的定義係涵蓋了整個人力資源部 門的規劃，並與組織目標及未來經營策略相互整合。而農田水利會未 來的經營策略在行政院在覆農委會 89.2.18(89)農林字第 890030169 號 函，要求行政院依照「農田水利會組織通則」第三十九條之一第二項 規定，「自九十年度起每年予以農田水利會補助新台幣四七.○二億 元」一案時，曾作如下之宣示：「請貴會督導各農田水利會，確實提 升營運效率，進行多角化經營，廣闢自有財源，加強各項節流措施，

以資因應」。這是行政院首次對農田水利會多角化經營政策性之宣示 後，明確的指出農田水利會未來的組織目標及經營策略的方向，因此 未雨綢繆事先來規劃及執行水利會之多角化經營人力資源及業務運 作，做適當的加強和調整。

但水利會之組織及人力在面臨多角化經營時，可能產生的一些問 題，雖然水利會多角化經營之目的在有效管理、利用及運用財力與物 力資源，但若僅將多角化經營之層次定位於財力與物力資源，則無法 擴及業務運作和人力資源，將會造成多角化經營之成效不彰。因此農 田水利會的員額編制必須以未來經營模式才符合人力資源規劃的要 旨及精神目標。

接著我們回頭檢討從臺灣地區農田水會之整體人事員額編制 看，雖因灌溉面積減少、會員數略增，然自民國 64 年改進後其整體

人事員額並無太大差異。比對各類型水利會在核定員額數，除都會型 水利會進用人數略多外，其他類型水利會實際進用人數均較核定數 少，以因應財務負擔之沉重壓力。這種慘淡經營方式若不積極重視改 進，農田水利會之永續經營是有問題的。台灣地區、嘉南、台東和瑠 公農田水利會組織編制人員變化詳如表 5-1 至表 5-4。

圖 5-1 是全國各水利會統計總表與代表性水利會歷年參數的比對 圖，可以看出水利會員額編制與水利會的管理面積間，很難找到合適 的描述或計算原則。作業面積少、會員人數也不多的瑠公水利會編制 有增加的趨勢，乃因為其營運的重點逐漸的多元，行政管理也因之增 加，實非面積與會員數得以掌握或判斷編制的適宜性。面積大、會員 人數也不少的嘉南水利會核定的編制員額卻是日漸減少，一方面是精 簡的關係，另一方面也可能是耕作業務的萎縮導至人員的縮編。以之 為論，水利會之員額編制實難以其實體的面積作唯一參數逕行核算，

水利會營運的項目、經營的角度與其轉型的計畫或許是整個水利會員 額或組織檢討的要件。上述論點在在說明「水利會的多角化經營」將 成為整個農田水利事業的新契機，也是農田水利會探討研究員額編制 所必須重視的思考新方向以及重要因素。