第四章 個案分析
第一節 劃設特定區域
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第一節 劃設特定區域
政府為保障居民之生命財產安全，並兼顧國土保安與環境資源保育，依「莫 拉克颱風重建特別條例」第 20 條第 2 項之規定：「中央政府、直轄市政府、縣（市）
政府得就災區安全堪虞或違法濫建之土地，經與原住居者諮商取得共識，得劃定 特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村，且應予符合前項之適當安置」進行 特定區域之劃設。土地經劃設特定區域後之效果，係強制遷居、遷村，而政府將 提供土地經劃設特定區域內居民相關補助及永久屋作為安置。
有效的公民參與即行政機關亦應保障人民知的權利，使人民能具備相關的 知識與資訊，將行政行為公開化與透明化，促使每一個有意願參與的公民都能輕 易獲得相關的知識與資訊，具備參與的能力(林水波，1999:178)。惟有關上述劃 設特定區域相關規定及資訊，基於下述原因，居民無法得知劃設特定區域後的完 整資訊。首先，以透過村幹事調查方式了解居民對永久屋之「入住意願」，但居 民卻未見過正式的契約，基此，居民並不瞭解之後隨之而來的法律問題。在未有 明確的重建政策相關資訊下，部分當地居民表示，之所以會申請永久屋，最主要 是希望可以讓下一代到平地就學、就業時比較方便，山上發生災難時，也有地方 可以躲，而平時自己仍然會住在部落中的「農舍」，因為對居民而言部落才是鄒 族文化與產業的根，也是祖靈庇佑的所在。13然而，就實際上法律效果而言，居 民簽訂永久屋並不單純只是「多賺到一棟房子」，一旦居民簽了永久屋，就會有 相關的權利與責任問題需要釐清。對此，當地居民表示如下：
政府應詳細說明契約內容，而不是先騙，再用契約綁人。只是想幫年 輕人申請房子的老人家，根本就沒有意識到未來他們留在原社區居住
13整理自莫拉克新聞網 tomoku（特富野社酋長）的決定，http://www.88news.org/?p=3116
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是非法的啊！(山美社區發展協會理事長14)
其次，政府劃設特定區域的相關規定因災民之意見而陸續修正。中央政府 在設定劃設特定區域效果時，亦有所變動，例如中央及地方政府官員對於限制居 住效果有不同解釋。15此外，行政院制定的劃設特定區域草案及核定版的說明書，
內容上也具有相當差異。
以劃設特定區域後之安置法規資訊變動為例，「莫拉克颱風災區劃定特定區 域說帖(草案)」說明劃定特定區域內的居民，政府會提供適當的安置，包括：(1)
「多元優惠安家方案」三選一，包括自行購屋補助、租屋補助、政府提供的臨時 住宅；(2) 由政府或經政府認可民間單位興建永久屋。劃定特定區域的土地使用 限制上，包括獲配永久屋或住宅貸款利息補貼之民眾，不得再回原居地建造住 屋；原居住地地上物原則予以拆除，並將採取限制供應及修復該區域內用水、用 電、區域內及其聯外道路等各項設備、設施或服務。上述土地使用限制讓原居住 者對於劃定特定區域產生疑慮，擔心無再回去原居住地生活、耕作。此外，說帖 中並表示，對經評估為危險但居民不願意被劃定特定區域的警告文字，包括限制 供應及修復維生系統(用水、用電及聯外道路)，三年優惠措施停止後無法無償取 得永久屋，依相關法令限制土地或禁止建築及使用。
由於上述「莫拉克颱風災區劃定特定區域說明書」中對劃定特定區域後之 土地限制較多，遂引起多處原住民之不滿，進而發生率眾抗議，阻擋工作小組進 行勘查工作，甚至部分地區發生推擠等衝突事件。為避免重建工作因部分地區抗 爭而延宕，影響民眾權益，行政院重建會召集相關部會及地方政府進行多次研商
14整理自莫拉克新聞網何日山再美(下)，http://www.88news.org/?p=3228
15以限制住居為例，在行政院重建委員會未在正式文件上解釋清楚「限制居住」的效果 下，中央或地方政府官員於面對災民時的各自詮釋，造成資訊混亂。曾出現在會議紀錄 中的說法包括：特定區域內房屋不得供人居住，僅得作為部落共同文化資產，其用途由 部落討論決定；特定區域內土地將會降限使用，建地變更為非建地、耕地變更為限制耕 地或林地、道路規格降低且其維護變更為局部維護或不維護；特定區域內房屋不得住 人，且原則上拆除等。
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會議，「莫拉克颱風災區劃定特定區域說明書」內容經 4 次修訂後，將劃定特定 區域範圍限縮至建築物所在地為原則，將對原住居民原有權益之影響降至最低。
爾後通過之「莫拉克颱風劃定特定區域說明書」中，上述嚴格的規定亦有鬆綁跡 象，包括劃定特定區域但可選擇留在原居住地、不會主動徵收災民的土地及地上 物，但獲配永久屋、重建（購）住宅貸款利息補貼等優惠補助之民眾，不得再回 已劃定特定區域之原居地建造住屋並未更改。此外，刪除草案中的警告文字，表 示「被劃定特定區域，對未接受政府安置措施，選擇留在原居住地者，政府將維 持該區基礎設施如道路、水、電等之基本功能。」，並解釋被劃定特定區域後的 限制居住，係指「在諮商取得原住居者同意接受安置前，不會強制遷離。惟在颱 風、豪雨（或土石流…）警報發布後，應依災害防救法予以強制撤離，安置到安 全的處所，以確保民眾之安全。」
從上述可知，在災後情況混亂、政府人力及物力有限下，山區居民資訊，
缺乏完整提供居民資訊管道外，以致當地居民無法獲得完整的重建資訊，在無法 具備相關知識與資訊，當地居民連本身對重建政策都無法清楚判斷下，更難進一 步的去進行民眾參與。爾後當居民了解到劃設特定區域後的法律效果後，才得以 示威抗議的方式去試圖改變劃設特定區域後之限制。筆者認為，在災害發生沒多 久的時間，要將完整的重建資訊傳達到山區居民，除非平日即有一完整的資訊傳 遞機制，否則僅靠居民間口語相傳，發生上述資訊不清楚之狀況係難以避免。又 筆者訪談中得知，莫拉克災後縣府在資訊傳達上，主要仍是以網站上發布資訊為 主，在災區多以山區為主、各部落分散各山區時，政府公開之資訊再完整，也很 難傳遞出去，此為縣府人力、資源有限下之困境。
壹、評估階段：何謂安全堪慮或違法濫建的土地？
一、應劃定特定區域之情形
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「莫拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦 法」第 2 條規定，應評估劃定特定區域之 8 種情形：(1)依法應予禁止開發或建築 地區；(2)土石流高潛勢溪流影響範圍；(3)生態環境已嚴重破壞退化地區；(4)超 限利用土地集中地區；(5)嚴重崩塌地區；(6)嚴重地層下陷地區；(7)河川有生態 環境退化、危害河防安全或溢淹災害之虞地區；(8)其他經評估應予劃定特定區域 之地區。若認為有前開情形，經學者專家初步會勘或由縣市政府提報，請相關權 責單位辦理特定區域之劃定。再以劃定機關進行會勘結果為依據，提請審議小組 審查，經與原住居者諮商取得共識後，報行政院莫拉克災後重建推動委員會核 定。前開審議小組成員於第 3 條中規定「劃定機關劃定特定區域時，應會同土地 使用、建築管理、地質、環境影響評估、水土保持、水利、農業等機關（單位）、
當地居民、專家學者及有關專業人員實地勘查，並成立審議小組審查…」從上述 可見，對於評估流程、評估因子、評估方法及評估結果定位等，並沒有進一步規 範，使得實際評估作業與法規規範出現落差。
縣府方面表示，審查小組就當地公所或居民已提報之地區，按「莫拉克颱 風災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法」第 2 條規定應 劃設特定區域的 8 種情況去評估應劃設、不應劃設特定區域的範圍。受訪者引述 如下：
當然我們尊重地方意見，雖然他們不是我們的委員，我們也會尊重 他們，通知他們到現場提供意見，他便成說變成我們諮詢的對象。那 當然意見我們尊重，但是這種東西類似合議制，多數專家認為土地安 全是危險的，還是會評估是危險(受訪者 D)。
政府就規定 8 種應劃設特定區域之情形，認為居民應搬遷遠離危險、安全 堪慮的山區，然而原住民族對災害有與政府不同的解讀，原住民對於危險的定 義，不僅不同於縣府及專家學者採科學方式作評估，且面對災害的方式係採共處 而不同於政府選擇遠離災害的立場。受訪者引言如下：
尤其是原住民，他們都是住的非常久的，都有保有在地生活的知識
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傳統…他會瞭解有崩塌洪水等的災害，他們會是在自己的生活空間親 身經歷的，經常會看到，那因為在那邊生活很久遠，所以就會代代相 傳怎麼和災害的相處之道，他們其實是已經學會跟他們相處、共存，
對原住民來講沒有自然災害這件事，崩塌就是崩塌、山崩就是山崩，
都是自然現象，那你要去學習怎麼去避開，選擇生活環境(受訪者 G)。
劃設特定區域上的爭議，為判斷危險應劃設特定區域之基準主要憑據科學 專業，而缺乏充分納入當地傳統知識。在專家意見與居民對於危險堪慮、劃設特 定區域的認定不同的情況下，嘉義縣實際運作上，係參考地方居民提供之意見，
但卻仍以專家意見為主要依據，無法保證會將居民意見反映到最後結論。原住民 族對於政府如此徵詢意見的看法也在預料之中，受訪者 G 引言如下：
但卻仍以專家意見為主要依據，無法保證會將居民意見反映到最後結論。原住民 族對於政府如此徵詢意見的看法也在預料之中，受訪者 G 引言如下：