第二章 文獻回顧
第二節 公私協力
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第二節 公私協力
壹、非營利組織參與災後重建的經驗與相關研究
災後重建的相關研究主題廣泛，包括從政府角度切入，討論災後人力調度及 資源分配、中央與地方的跨域治理，或者以地方或社區為個案，討論災後重建及 社區營造。以下整理 921 大地震與莫拉克風災災後非營利組織災後重建文章作摘 要，分別了解非營利組織在災後重建中的角色、如何與政府進行協力、及社會工 作如何進入原鄉。
林美容、陳淑娟(2004)研究中討論 921 震災後各宗教救援活動與因應發展，
在救災與重建的過程中，當政府無法有效因應救災的情況下，宗教團體總適時地 彌補政府的不足之處。由於宗教團體的資源比民間一般志願性團體多7，因此其 組織動員的規模與幅度相對來說也比較大；在救援行動上，有救災經驗的宗教團 體，在救援行動上更是迅速有效率；此外，各種宗教教義對於生命的看法及對於 苦難的解釋，也幫助了在震災中受創的人民重建其生命觀。種種現象皆顯示出，
在面對社會緊急事件上，台灣的宗教團體對於協助社會重新恢復秩序及安定人 心，有著相當重要的實質作用與影響力。921 災後重建對宗教團體的影響，除了 因大量民間資源擴張其活動範圍及組織外，組織的社會參與也同時產生變化。例 如世界展望會的原鄉重建方案，從以往以原住民為服務對象，921 災後救助及服 務範圍從原本侷限於原住民地區，進而擴大到平地居民的中部災區；慈濟則在 921 重建過程中，由於其豐富的資源及經驗，成為其他宗教團體評比對象與標準，
但慈濟希望工程的學校建築仿照精舍的形象，並藉由慈濟教師聯誼會的組織採用 靜思語教學，推動小學的生命教育及社區教育活動，引起各方的注意討論。戴愛 蓮(2004)從慈濟 921 災後 50 所災區學校的重建工作(以下統稱「希望工程」)，發
7 921 募款總額 148.51 億元；其中宗教團體共有 31 個，募款總額超過 68 億元，約占募 款總額的 46%。
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現以下現象，首先，慈濟表示藉由靜思語的正面力量，讓工地的工人戒菸、戒酒、
戒檳榔、改掉亂罵人、亂發脾氣等壞習慣，作者質疑慈濟人的改革運動，會不會 在改善壞習慣的同時，是否為一個帶有階級意味的「社會控制運動」？其次，校 園工程完工後，慈濟分會在學校的教學中的持續參與，將靜思語格言公布在走 廊、洗手間，或佛手造型的溜滑梯，作者認為有觸犯民主憲法制度中「宗教與國 家分離」的疑慮。
外界對慈濟 921 希望工程的疑慮，於莫拉克災後慈濟興建杉林大愛園區更為 發酵。蔡侑霖(2010)以政府─非政府組織夥伴關係為主軸對慈濟大愛園區進行分 析。自從 1980 年以來，非政府組織的擴張紛紛承擔提供社會服務的功能，填補 因政府再造所留下來的空隙。但 Harvy 卻將民間組織具效率、代表市民社會逐漸 成熟的價值視為「特洛伊木馬」。特洛伊木馬的比喻是：一個看似無害，甚至是 良善的事物，但卻隱藏著看不見的致命危險。對於 Harvey 而言，擴張的非政府 組織一方面加速了國家在社會福利與服務責任上的退卻；另一方面，非政府組織 在本質上並非是一種民主機制，而是經常具有菁英取向，其崇尚的價值與實際措 施可能充斥著某一小部分社會菁英的意識形態與價值觀，當這些組織宣稱代表被 幫助者的利益時，實際上是控制這些社會上的弱勢群體，鞏固既有的社會經濟秩 序以及社會菁英的宰制地位，而非追求社會正義。此外，即非政府組織課責的問 題，當政治人物與政黨可能需要為錯誤施政而辭職或面對選舉檢驗時，卻很難要 求非政府組織為受其不當措施所影響的人民負責。在慈濟杉林大愛園區個案中，
研究者發現在政府─非政府組織協力關係下，缺乏災民能夠民主參與決策機制，
災民無法對政府或非政府組織進行課責，且國家藉由非政府組織排出災民反抗的 可能性的情況，儘管政府─非政府組織的夥伴關係能有效率的進行災後重建，但 卻也使災民處於更弱勢的地位。
不同於蔡侑霖以政府─非政府組織夥伴關係對大愛園區進行分析，王增勇 (2010)從社會工作的角度為主軸，討論大愛園區中顯示出原漢世界觀的差異及權
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力的不平等，並衍伸討論台灣社會福利制度對原住民族自我培力上的限制。作者 於文中表示，慈濟大愛園區反應出的是助人者的世界觀，而非受助者的觀點，這 種文化殖民代表著長久以來原漢關係中漢人中心的思維，表面是一種助人善行的 表現，背後卻代表對劣勢族群文化觀點的否定。入住大愛園區的原住民沒有回到 家的感覺，因為慈濟大愛村是慈濟文化而不是入住原住民自身文化的展示，例如 街道命名不時提醒著居住在其中的住民要對慈濟心存感激，更標示著受災原住民 是需要他助的受助者，而不是自助者。由此可見，慈濟大愛園區反應的僅是漢人 對家的想像和助人者對受助者的期待，互為主體的跨文化尊重視為民間團體協助 原住民時最欠缺的基礎與自覺。不同於目前政府與民間團體所想像、提供的永久 屋，充其量只是居住的房舍，原住民的家不應僅是居住的家屋，還包括維持生計 的耕種、漁獵領域，維繫部落公共領域討論的聚會集合場地、進行傳統族群信仰 的祭祀場地等得以延續與傳承祖先生活的功能場所。
莫拉克災後重建除了缺少跨文化的疑慮外，台灣社會福利在透過民營化下，
從永久屋的興建到生活重建中心，皆成為了社服組織的責任，將社會福利民營化 下卻擠壓了原住民參與的機制。部落對於誰可以進入部落從事助人工作，並無決 定的權利。熟悉部落、熱心部落的人只能以「行政助理」被方案納入，但仍必須 受到部落外、具有社工資格的督導所管理與約束，與充權部落、以部落為主體的 理念背道而馳。這種專業主義權力結構讓目前實施的原住民福利方案，多聽命於 政府規範，而不是回應部落聲音。
但仍有社福團體成功協助部落培力的成功案例。921 地震後，黃盈豪(2003) 以一個社會工作者參與大安溪部落工作站的 921 災後部落重建工作，在工作站成 立初期首先要面對的是災後居民住的問題尚未解決、部落的產業及生計的困難、
部落族人依賴外界援助缺乏的自己做決定的能力、社會福利輸送體制的缺陷等。
工作站的服務內容在進入部落後，從原先政府期望工作站成為部落福利通報系 統、訪視受災家庭及協助政府舉辦活動的計畫方向，改變為與社工主流服務不相
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同的協力造屋、農地復耕蔬菜班、發展在地組織、成人教育等項目。原因在於剛 開始的服務項目屬於外來團體對當地的幫助，當對部落的需求有明確瞭解時，即 應提作調整供當地居民真正需要計劃協助。但工作站的進行並非一切順利，起 初，部落僅將工作站視為一隻可索取資源的肥羊，而後，協力造屋時的資源匱乏、
發展農地復耕蔬菜班時外界及部落對工作站專業的懷疑等，都需要時間及精力一 一克服。最後除了達成上述目標外，經過工作站的深耕，成立部落共同廚房，部 落可自主解決自己的生活問題，進而把盈餘回饋到社區弱勢的照顧，而後整個部 落的社會和文化漸漸開始活絡，最後，廚房已經不需外來幫助而能獨立運作。從 大安溪部落工作站的經驗可見一個外來團體如何在部落中去適應、學習，融合專 業及政府資源，能讓部落以自身力量不斷將社區及原民文化不斷發展下去。
在台灣災後重建經驗中，首先，可發現參與災後重建過程中，非營利組織一 直以來扮演著重要的角色，並配合政府重建政策提供不同的服務，例如 921 災後 慈濟協助政府興建中小學的希望工程及進入原鄉協助社區發展之社福團體。
其次，對於不同的非營利組織、不同的服務項目，當地居民所於重建過程中 的參與程度也有所不同，有成功培力的案例，但也有因制度上而原住民參與權利 受限的情況。本研究個案中的災民以原住民為主，文獻中指出在多直接以漢人思 維提供福利或安置政策下，漢人與原住民，一直缺乏互為主體的跨文化尊重，原 住民一直被視為受助者，缺乏提升原住民本身自我培力的能力。爰此，本研究希 冀以莫拉克永久屋災後重建政策中，觀察公私協力下，原住民的主體性如何藉由 民眾參與制度實踐。民間團體涉入災後重建的過程中，如何落實民眾參與。
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貳、非營利組織與政府的協力關係
在台灣，非營利組織與政府互動關係發展上，從解嚴前政府政治力遠大於 非營利組織的社會力；到 1990 年代中期至 2000 年政黨輪替間，非營利組織數量 迅速增加，功能包括直接或間接提供政府應該提供的財貨、向民眾倡導某種特殊 價值進而挑戰現有政策、強調服務對象及方式的改善及創新以達成組織使命的落 實，在此階段契約委託成為社福服務供應與傳送的主要政策工具；2000 年政黨 輪替後，具高自主性的非營利組織可在政策制定過程中發揮影響力或監督、推動 政策的執行，但當民間募款狀況普遍不理想時，依賴政府補助及契約委託的非營
在台灣，非營利組織與政府互動關係發展上，從解嚴前政府政治力遠大於 非營利組織的社會力；到 1990 年代中期至 2000 年政黨輪替間，非營利組織數量 迅速增加，功能包括直接或間接提供政府應該提供的財貨、向民眾倡導某種特殊 價值進而挑戰現有政策、強調服務對象及方式的改善及創新以達成組織使命的落 實，在此階段契約委託成為社福服務供應與傳送的主要政策工具；2000 年政黨 輪替後，具高自主性的非營利組織可在政策制定過程中發揮影響力或監督、推動 政策的執行，但當民間募款狀況普遍不理想時，依賴政府補助及契約委託的非營