永久屋安置政策

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第三節 永久屋安置

壹、提供中繼屋(組合屋)選項

回顧 921 大地震之後，多數災民住在帳篷，為因應當時的迫切需要，政府 與民間蓋了數千戶的組合屋來安置災民。雖暫時解決受災民眾住的問題，但之後 土地徵收、地目變更等行政程序處理十分棘手，時間一久也因住屋殘破而衍生許 多環境衛生及建築安全問題，需再耗費龐大的經費處理，除影響了後續整體的重 建規劃外，在 921 震災重建特別條例 6 年適用期結束後，組合屋的拆除執行工作 也造成地方政府很大的困擾。政府為改善 921 災後安置時間太長，政府為居民蓋 房子後販售，又因地點不好造成滯銷；組合屋興建後則有拆除與管理問題。為求 災後安置一次到位、加上民間團體免費贊助，永久屋即成為莫拉克災後主要安置 政策，但災後重建仍參考 921 經驗，提供災民以工代賑、低利貸款等選項。

但原住民和漢人對家的想像不一樣，至少需要半年至 3 年的中繼安置階段，

才能讓災民在準備好對重建的整體想像。對於災民希望政府能提供中繼安置的請 求，行政院長的吳敦義在 2009 年 10 月 14 日的會議中提出了四點回應：「1、政 府沒有足夠的土地同時興建永久屋與中繼屋，因此優先興建永久屋。2、不希望 興建中繼屋，讓居民搬進去之後，有 2-3 年的猶豫期，這是太冗長的過程，也會 拖延重建進度。3、軍營需要改善的地方，會請國防部協助。而沒有選擇永久屋 的居民，在等待回鄉的過程中，願意住在軍營的話，要住多久都可以。4、如果 不希望住軍營的人，可以去租房子，也是一種選項。」，從上述可歸納出，政府 以不鼓勵興建中繼屋為原則，並將軍營視為政府提供的中繼安置。

然而在嘉義縣的部分，並未因縣府不提供中繼屋而產生爭議，因縣府對中 繼屋之立場與中央政府並不相同。訪談中縣府表示，因為中繼屋很快可以蓋好，

先讓災民有房屋可以居住，才能慢慢開始過比較正常的生活，且居住品質是不同

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於軍營或廟宇的安置；在土地方面，因為中繼屋係屬臨時性的房屋，在尋找土地 上需要考慮安全無虞，但和永久屋基地比起來，中繼屋少了建築執照、使用執照 等要求，在選址上不會太困難，同時亦不會壓縮到永久屋基地的選項。

另關於 921 災後住戶不願遷出中繼屋的問題，其實並不同於莫拉克災後安 置情況；因為 921 政府提供的永久屋是有償的，災民要付出金錢去購買，但莫拉 克災後政府提供的永久屋是完全無償的，所以除了部分不願入住永久屋的災民 外，其他住戶不會有不願遷出的問題。因此，在嘉義縣提供中繼屋作為災民中期 安置選項下，並無上述中央政府所疑慮的情況產生，且未有其他縣市在地方政府 是否提供中繼屋作為中期安置上有爭議。

貳、永久屋資格審查

一、永久屋申請資格及權益

依據莫拉克颱風災後重建特別條例第 20 條、莫拉克颱風災後劃定特定區域 安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法、莫拉克颱風災區配合限期搬遷之遷 居者或房屋拆遷戶補助辦法等規定，永久屋申請資格的認定基礎。永久屋配住資 格以縣(市)政府核定之「房屋毀損」、「核定遷居遷村戶」、「安全堪慮地區遷居戶」

及「安置用地範圍內拆遷戶」為對象，並以戶為單位，各申請資格與居住戶權益 亦有不同，房屋毀損不堪居住者或安全堪慮地區之遷居戶，若被劃為特定區域內 可申請補助，但未被劃為特定區域則不適用此項補助。上述補助規定對於原住民 而言，政府用劃設特定區域與否決定是否給予補助，對於不願意劃設特定區域，

希望能原地重建家園的原住民而言，政府基於沒有劃設特定區域就沒有補助的規 定，如同不願配合劃設特定區域的懲罰。

二、永久屋核配標準

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依〈民間團體興建永久屋之申請資格與分配〉²⁴規定，永久屋的資格認定及 相關配住作業，係根據有無房屋權狀、設有戶籍及居住事實予以不同坪數核配，

若遇特殊申請個案可經縣(市)政府重建會討論後辦理之。但實際上，最早開始永 久屋審核作業的高雄縣政府，其在審核永久屋入住資格上，首先面臨到案件數量 多、申請樣態各異難以分類、檢附土地或水電證明的困難及審核時間有限的困 難。在多數永久屋申請人無法繳交房屋所有權狀等居住證明下，與高雄縣協力永 久屋作業的慈濟為解決資格審核上實質居住的問題，主動進行各戶的訪視，了解 居住事實，並將資訊提供政府作為審核及核配坪數的依據。因此實際運作上，慈 濟在縣政府分配坪數上具有一定的影響力。爾後政府也將「民間團體興建永久屋 之申請資格與分配」作修正，增加「以上核配原則，縣（市）政府得與民間認養 興建團體協商，斟酌實際情形後調整之，若經雙方協商確認有不宜核配之情形，

得不予核配永久屋。」清楚說明民間團體在核配坪數上的權利，在與政府協商後 可調整核配與否及核配坪數。修正後，永久屋之配住規則係依下列資格規範進行 審查及核配如下表：

24 依據內政部 2009 年 10 月 20 日研商「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」相關事 宜會議紀錄決議。

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三、永久屋審核的情形

嘉義縣方面，面對審核永久屋資格及坪數方面，主要係完全依照法令規定 去認定。審查的時候採聯合審查，包括請戶政、地政、社會局等單位，就戶籍謄 本、居住證明等文件去作認定判斷。另審核規定「居住事實可經由村里長及幹事 或鄉鎮市公所、社區發展協會、當地派出所或部落會議出具之證明文件」部分，

縣府授權公所去做認證，若公所願意蓋章縣府就會認證，縣府所作的僅是書面審 查。故縣府在完全依照法律規定核配下，產生的問題並不多。惟將居住事實認定 授權各公所，會產生各公所認定標準不一的問題，這就是屬於行政裁量的部分。

然而在完全按照法令規定下去核配，又產生另外一個問題，即沒有排富機 制，當初蓋永久屋的目的，是因為居民的房子倒了、沒地方住了，所以政府提供 一間房屋去作安置。然而後來審核標準放寬到你只要有房子、有門牌、你倒了，

我就給你一棟。即永久屋核配未有設有排富的機制。

針對永久屋排富方面的爭議，受訪者 A、B、D、E 之意見可會整成以下三 點：首先，房屋毀損者方面，有些人在其他地方還有房屋，或者以他們的經濟能 力是可以買很多房屋，但仍然有獲配永久屋的資格，對經濟能力好的房屋毀損戶 而言，只是多贈送他一棟別墅，有些真正需要的人卻沒有幫助到。但是，因應劃 設特定區域所提供之永久屋，是因為希望山區居民遷移至安全的地區，所以邏輯 上不應排富，然而由於劃設特定區域並未有強制力，劃設特定區域後仍可至原居 住地耕作務農等，政府仍需負擔特定區域的公共設施、交通、災害來臨時居民的 遷移成本等，最後變成不能排富，又無法達到原本將劃設特定區域的居民搬遷至 安全無虞處居住的政策目的。再者，劃設特定區域僅為一線之隔，有些居民經濟 基礎很薄弱，房屋也不好，但因為他住在線的旁邊，所以儘管想申請永久屋也沒 有資格。

關於上述永久屋審核上排富的問題，筆者認為其實可以藉由「民間團體興

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建永久屋之申請資格與分配」中「以上核配原則，縣（市）政府得與民間認養興 建團體協商，斟酌實際情形後調整之，若經雙方協商確認有不宜核配之情形，得 不予核配永久屋。」的規定去作為按實際需要核配之依據。然而與嘉義縣合作之 紅十字會，並未積極行使上述權限，紅十字會興建房屋的數目，係完全依照縣府 依書面審查的結果而定，因此即僅能依規定審核，無法就實際需求提供永久屋。

另外，從高雄縣與屏東縣在永久屋資格審查方面作比較。高雄縣政府為解 決案件數量多、申請樣態各異難以分類、檢附相關證明文件等困難，即參考慈濟 對各戶進行之資訊作為審核及核配坪數的依據，因此在實際運作上，慈濟在縣政 府分配坪數上具有一定的影響力。但卻有部分災民質疑，政府與慈濟的合作，新 增的政府與民間協商的規定，在核配永久屋實務上取代了「居住事實可經由村里 長及幹事或鄉鎮市公所、社區發展協會、當地派出所或部落會議出具之證明文件」

的規定，災民參與核配永久屋的權力也依自身部落討論結果而轉變成僅提供資 料，由政府及慈濟決定核配資格及坪數。

相較於慈濟興建永久屋的原則是把房子蓋給實際需要的人，所以訪查作業 較嚴謹，分配坪數多寡會依其訪查結果作調整；屏東縣禮那里部落永久屋申請作 業部分，屏東縣的作法除了依照政府規定標準核配外，縣政府將有疑義的申請個 案交由部落會議討論決定，世界展望會並未以慈濟進行家庭訪視、參與資格審核 及坪數核配等方式影響永久屋審核作業。

在契約委外中，最常遇到的問題在於法規層面上，因為契約委外相關的規範不僅 常前後矛盾，而且模糊不清，給人太多扭曲解釋的空間（Hodge, 2000）。惟關係型契約

在契約委外中，最常遇到的問題在於法規層面上，因為契約委外相關的規範不僅 常前後矛盾，而且模糊不清，給人太多扭曲解釋的空間（Hodge, 2000）。惟關係型契約