第一章 緒論
第三節 研究問題
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幫助更是有目共睹。此外，政府在重建政策中，為符合災民的需求，亦從劃設特 定區域至永久屋興建，皆安排的民眾參與機制。基於上述情況，本研究希望探討 從劃設特定區域至永久屋興建過程中，政府如何落實民眾參與？政府與民間團體 協力下，除了兩者的互動外，如何協力落實民眾參與？
第三節 研究問題
一、 嘉義縣政府從劃設特定區域、永久屋基地勘選、永久屋興建過程中，按「莫 拉克颱風災後重建條例」、「莫拉克颱風災後家園重建計畫」等相關規定，
政府如何運作民眾參與機制？其成效為何？
二、 就「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」規定中賦予民間團體在永久 屋核配坪數的權利，以及「莫拉克颱風災後家園重建計畫」規定永久屋興 建過程應納入民眾參與的機制，其中民間團體與政府、災民間的互動各如 何？成效如何？
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第二章 文獻回顧
第一節 民眾參與
壹、民眾參與的內涵
一、民眾參與定義
公民參與的出現，乃是反思、省視及披露代議民主無法充分代表民意、掌 握民意，與真實民意相悖離之弊而來的對應策略。因此，如何給予或提供民眾制 度化、便利且直接的參與管道，致使政治事務的處理更能反應民眾的意願與偏 好，而將民主價值得到真正的實現，乃受到越來越多的重視(林水波，1999:178)。
Arnstein 將公民參與定義為公民權力的運用，透過權利的再分配使原本沒有 權力的民眾，有關政經活動過程中的意見，在未來能有計畫地被考慮(楊婉婷，
2006:31)。Cooper 提出的界定：「公民參與的核心在於公民是否能夠直接向政府表 達需求，以及是否有管道允許公民自發性連結公私部門協力推動，進而提升公民 對政府的信靠」(劉姵君，2007:13)。但除了公民權力的運用外，公民參與尚包括 人民基於主體性的認知與實踐，經由對政府行政與公共事務相關的知識與資訊的 吸收，透過評等公開的參與管道，直接貢獻自己的情感、意志與行動於公共事務 的處理之中(林水波，1999:178)。
在永久屋政策中，最主要的目的即希望提供災民一個安全的家園，然而對 部落居民而言，重新營造一個「家」尤其困難，其中包括部落的生活習慣、文化 傳承、生計就業等要素。故筆者在民眾參與的眾多定義與功能中，認為 Dennard 的公民參與觀點作為詮釋更為貼切，Dennard 認為，公民參與公共對話就像是民 主政治的精神治療活動，公共行政應在其中扮演重要角色；民主精神治療之意義 乃是將公共對話的過程比擬成有如精神療法一般，強調傾聽、詮釋、理解民眾的
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心聲，並認為公民應該致力於他自身的發展。精神治療關注的重點在於同理心及 社會關係的整體及人們彼此相互連結，而非僅權力關係或角色的確證(許立一，
2004:74)。此外，Dennard 同時指出當今的民營化政策，並不能使公民獲得授能，
進而掌握和參與公共事務的運作，卻只是將政府的責任移轉給私人部門承擔，因 此，民營化的措施，將使得政府失去公民信任(許立一，2004:76)。然公民參與在 具體運作上，政府與人民兩者之互動，應為「人民或民間團體基於主權的認知及 實踐，對於政府的行動及政策可以獲得充分的資訊，同時也有健全的參與管道，
人民從知的過程當中可以掌握較豐富的資訊，培養受尊重的認知，進而將感情、
知識、意志及行動在其生活的社會中作累積性的付出。而另一方面，行政機關則 可以透過人民的主動參與，與人民產生良性的互動，並為行政機關本身提供正當 性與合法性的基礎」(劉姵君，2007:13)。
二、民眾參與之優點與限制
關於公民參與的討論，倡議者認為，公民參與是實現直接民主最直接而有 效的一種方式，因為它可以提供公民自我發展與選擇的基礎，使政府在確保符合 某些原則及標準下實現政策目標、賦予政策合法性、增進個人與群體對當前及未 來潛在問題的表達並直接決定有關切身的事物。此外，更多的民眾參與可以防止 代議政治體制中濫權的問題，提供政府外部非正式的監督；協助公民性格的發 展、提升公民意識；提升民眾公共判斷知能，使其在一定知識或資訊基礎上，知 情地討論政策議題；此外，民眾參與對群眾而言是一個增強社區歸屬感的過程，
對政府而言則是增強其決策的正當性，包括補充專家理論之不足及了解民意，可 提升民眾對政策的接受度、提升決策品質減少政策錯誤的機會(杜文苓，2007:41；
李翰林，2007:35；楊婉婷，2006:33；許文傑，1999:28-30；劉意詮，2005:16)。
然而，批判者卻也指出公民參與通常沒有效率，無法應付立即的危機；代 表性問題不容易解決；參與過程中具有優越資源的公民或團體以其優勢能產生更
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多的影響力，而非反應全體公民的需求；公民有懶惰、個人隱私的需要、不同意 參與民主等不參與的問題，或者在有些需要技術知識的事務上，有公民無知的問 題；請民意是漂浮善變且矛盾衝突，極端的民眾意見更可能造成政治衝突，破壞 社會安定；或者為了要使全面參與的社會運作，需要更多的公民共識，但是如此 卻容易形成一種專制主張等限制(杜文苓，2007:41；李翰林，2007:35；楊婉婷，
2006:33；許文傑，1999:28-30；劉意詮，2005:16)。但在面對公民參與例如代價高 又 沒 效 率 或 是 無 法 達 到 行 政 機 關 原 先 提 高 合 法 性 與 支 持 的 目 的 時 ， Denhardt(2003，轉引自李翰林，2007:41)表示：「如果公民參與既沒有增強合法性 又沒有造成政治改進，那麼所產生的反應就不應是終止參與，而是進一步對公民 進行教育」，由此可見，民眾或政府皆應持續學習如何落實民眾參與，彌補民眾 參與所帶來的負面效果。
由上述可得知，公民參與固然可以滿足人民的實際需求，落實民主的精神，
但公民參與並非萬靈丹，除了上述批評外，在公民參與的實務上有下列限制：參 與主體方面，包括參與者本身因其相關資訊的不足、對公共事務冷漠、基於成本 效益的考量或缺乏接近決策者與資訊的管道等；政策制定者方面，有官僚專業主 義或抗拒公民參與機制、如何正確評估民意方法上的限制；參與制度方面，包括 制度的設計上誰來參與、多少人參與、如何將公民參與整合進政策制定過程中、
公民參與結果的權威及效力為何等(楊婉婷，2006:34；許文傑，1999:29)。基此，
公民參與的途徑雖然有助於民主政治的落實，但也並不是可以毫無限制的使用，
須要考慮其限制與缺點，包括參與主體的能力、態度，制度的完備與否，及其他 的配套措施等，並且在面對實際的運用實作彈性及策略的思考，以落實公民參與 機制。
三、公民參與之方式
公民參與的方式包含公民複決、公聽會、民意調查、協商的行政命令制定、
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公民會議、公民陪審團、公民諮詢委員會、焦點團體等不同形式，在不同形式下 所產生的公民參與效果也有所差異。Rowe 與 Frewer 認為些參與方法的使用，並 無優劣之分，各有運作的機制與特色，參與者的特質也各異，參與方法的選擇是 依參與議題不同而有所取捨(江家慧，2003:33)。
公民參與的核心在於其結果能夠影響決策，而非僅提供政府決策的正當性 或政府當方面向民眾說明政策內容，因此針對公民參與的效力，Arnstein(1969，
轉引自李茂群，2010:34)提出的「公民參與階梯」將公民參與分為 8 階，由低至 高階分別為控制、治療、知會、諮詢、安撫勸解、夥伴、受託權力、公民控制，
並依其公民參與程度分為(1)無參與：公民及非真實的參與，而是由官方來操縱團 體，或是以教育的方式達成參與，包括控制及治療；(2)形式參與：公民有足夠的 集會，為避免影響到領導者者的權力，通常會改變整個相關團體的權力分配，包 括知會、諮詢、安撫勸解；(3)公民權力：公民享有權力去要求組織結構和程序的 改變，以便新團體能在政府的政策中造成影響力，包括夥伴、受託權力與公民控 制。
因原始參與階梯各階層間差異不顯著，可能造成各階層相互範圍模糊不清 之情況，Arnsten 於 1977 年提出修正後的公民參與階梯模型，將其修正為六階，
但是對每一階層的運用方式有比較清楚的說明。在階梯模型中，最下層，民眾完 全沒有參與的機會，隨階梯上升，參與程度提高，最上層代表民眾擁有完全控制 能力(劉姵君，2007:29、許文傑，1999:22)。
1. 政府權力：政府運用權力而缺乏公民參與管道，包括使用調查、合法和強迫 性的行動等，為無參與型態。
2. 告知：由政府決策單位向民眾告知訊息，但民眾少有機會表達意見，僅為單 純的受通知狀態，如政令宣導般，政府說、人民聽，所使用的方式有公聽會、
提供新聞和其他資訊策略等，為無參與。
3. 諮詢 1：政府要求公民有效度的投入，但是沒有聽取民眾的意見；通常公民
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參與的方式為公聽會、形式上的會議和諮詢委員會、對正式提案的要求有所 反應。
4. 諮詢 2：政府要求公民提供有意義的投入，且願意聽取民眾的意見，通常公 民參與的方式為公民顧問委員會、非正式會議、持續的對話、公聽會。
(3、4 兩階段為民眾有管道表達意見，但對於實際規劃過程及決策並無影響 力，不確定其意見是否被採納，且無任何救濟途徑，為低程度參與。) 5. 權力分享：民眾與政府共同解決問題，兩者處於平等地位，彼此交換訊息與
意見，民眾在決策過程中享有一定程度影響力，其形式包括建立公民團體基
意見，民眾在決策過程中享有一定程度影響力，其形式包括建立公民團體基