政策建議

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第二節 政策建議

壹、充實在政策規劃階段的民眾參與

一、民眾參與的主體非侷限於以個人為主

921 災後重建與莫拉克災後重建有一個很大的相異處─受災戶的屬性不 同。921 受災戶主要為平地之漢人，而莫拉克的受災戶主要為山區的原住民，而 受災戶屬性的不同，也會影響到政策的設計規劃。當然，政府在設計災後重建時 有考慮到此一不同點，政府基於原住民社經條件上普遍需要更多協助，故在重建 資源允許下提出了無償提供永久屋之政策。然而，原住民與平地災民不同之處不 僅在於上述的情況，原住民有原民文化、族群意識，係與生活在平地公寓大廈的 一般人有差距。

在重建過程中，首先，當政府選擇用「災民」、「非災民」去提供災後協助 時，即原住民族內開始被分化；族人被定義後相關災後安置重建等討論，「非災 民」的族人及不屬於民眾參與的範圍。再者，政府再提供協助時，係以災民個人 為對象，例如永久屋或各項補助的申請，然而若以災民個人的身分，其本身係受 助者，相較於幫助者地位上即不能算平等，抑或能有參與機會，其參與後之影響 力亦有限。故將原住民族人組織起來，以整個鄒族去進行參與，勢必參與上會有 更好的效果，此外，以鄒族立場去作參與，在參與前，不同意見之族人也可先行 溝通整合，凝聚起所有族人的重建力量。以族群為單位去進行參與的成功案例，

即莫拉克災後南方部落重建聯盟、八八水災高雄縣原住民部落再造聯盟、災區各 部落自救會等齊聚行政院陳情抗議希望停止劃設特定區域，最後政府修正「莫拉 克颱風災區會定特定區域安置用地勘選變更利用重建住宅分配辦法」，永久屋資 格增列「安全堪慮地區」，並且如與原住民者諮商無法取得共識，暫不予劃定特 定區域，改以安全堪慮地區方式辦理災民安置。

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二、從政策規劃階段開始逐步運作民眾參與機制

在災害當下，政府有須立刻訂定出安置、重建政策的急迫性，故要在此時 設計民眾參與機制的確有困難之處，況且災害當下災民的身心狀況也很難立刻去 思考除建家園的方向、參與政府政策規劃。筆者認為原民會此時應該要能基於其 對原住民文化、思維的了解，提供適合原住民族重建模式。筆者從訪談中了解，

原住民族人在重建政策上感受不太到原民會在其中的存在。儘管原民會有代表進 入行政院重建委員會，然而卻也只能作為官僚體制下的一環，其所做的仍是反應 最上層級主管的意見，無法將原住民的特性去完整的反應到重建政策。筆者認 為，原民會若能發揮其代表性官僚之效果，遑論從自己本身對原住民族群的了 解，抑或可先針對部分熟稔原住民族生活、文化領域之專家做諮詢，才能提早於 政策規劃時發現問題。

此外，筆者了解災害當下要請災民去進行民眾參與之困難，故筆者所謂政 策規劃階段之民眾參與，係希望政府在重建政策的規劃上，能夠在長期安置政策 制定時保留多一點的選擇、調整的空間。在政府的政策目標為保育國土、保護山 區居民生命、身體、財產上之安全，那麼在災後各界湧入的眾多資源下，可能有 其他不同於永久屋之方式，但同時可達成政策目標；那麼政府可以藉由提供較完 整的中繼安置，讓受災戶有較多的時間去思考適合自己的長期安置選項，抑或原 住民各族可以如上述般組織整合起來，提供政府一個具備資源可行性且同時可以 達成政策目標之安置方式。因為在永久屋政策實施迄今，經筆者去數個基地觀 察，遑論原住民族或漢人基地，周邊生活機能差、入住率不高，整體而言永久屋 政策效果有限。基此，筆者認為整個災後重建上，除了民眾參與是否為實質參與 之爭議外，問題的癥結點更是在提出永久屋政策作為主要長期安置選項。故筆者 認為在永久屋政策執行階段的民眾參與對於能否達成政策目標之效果，係屬有 限，若能保留部份政策規劃以後續民眾參與方式補齊，擴大其他重建安置選項或 永久屋政策其他可能執行方式的想像，相信都可以改善目前的政策成果。

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三、提升民眾參與之實質效果

民眾參與部分，筆者認為可以就兩個方面作討論：(1)政府提供之民眾參與 方式；(2)政府與民眾間平等的對話。首先，政府在永久屋政策過程中，提供的民 眾參與，大抵包括：劃設特定區域的同意與否、永久屋基地的提報及審議小組之 參與、永久屋基地的說明會及同意與否、永久屋興建前的說明會。以 Arnsten 的 民眾參與階梯說明，總歸永久屋政策中之民眾參與主要為，係由政府向民眾告知 訊息，但民眾少有機會表達意見，屬「告知」性質的參與，以及政府要求公民有 效度的投入，但是沒有聽取民眾的意見，屬「諮詢 1」之方式。依筆者觀察，永 久屋政策中最有效的民眾參與方式係民眾組織起來的示威抗議。不能說是「會吵 的孩子有糖吃」，而是政府在面對民眾意見上的回應，排除顯而易見的違反公益 情形外，有時示威抗議才能讓政府感受到民眾對本身理念的堅持，否則在官民權 力、資源間皆不對等、民眾參與結論採納的裁量權下，最終結果的決定權仍是以 政府為主。故筆者建議，雖然政府已經在各階段設計不同之民眾參與機制，惟其 運作上應該朝 Arnsten 的民眾參與階梯中「諮詢 2」方向改進，包括政府須要求 公民提供有意義的投入，且願意聽取民眾的意見；惟此永久屋政策中大部分的民 眾參與後意見是否被採納，缺乏救濟途徑，因此筆者建議政府應該規劃並且與民 眾說明若對政府最後決議有不服之處，有哪些行政上或法律上救濟途徑。

其次，在審議小組中雖然有安排原住民代表參加，惟不論是審議小組的成 員抑或政府所抱持的立場，皆已專家學者為主，其原因係地方政府基於其所需背 負的行政責任，故會傾向於專家學者意見，亦無可非議之處。然而，因為政府應 該要試著讓審議小組內專家學者、原住民代表兩者間有平等的對話，讓原住民代 表的進入不僅是表達意見、形式上的代表，而能真正發揮與專家學者溝通對話的 效果；而政府大可基於兩者的共識去作安排，而不需一開始即表態支持專家學者 的意見，壓縮到原住民代表意見表達的空間。

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貳、公私協力下民間團體的協助的內容、責任應更明確

一、釐清民間團體在永久屋政策過程中協助的內容

永久屋政策過程中，政府所賦予民間團體的責任主要係永久屋核配坪數及 永久屋興建兩部分。就筆者從紅十字會與慈濟兩者相較，因為兩者參與涉入之立 場與方式之不同，分別產生不同的問題。基此，筆者認為，政府在設計規劃民間 團體參與內涵的同時，係給予民間團體很大的彈性空間，亦即政府對民間團體的 尊重。然而在各民間團體單就自己立場去執行政府政策的同時，受服務者就因「政 府」選擇的民間團體不同而有不同的服務，如此對受災戶而言，增加了其對所能 獲得服務的不確定性，例如按規定慈濟以實際家庭訪查結果，對政府按規定何配 之坪數作調整；紅十字會僅提供 B、C 較大的兩種房型。基於上述情形，筆者認 為政府應該除了尊重民間團體的自主性外，仍應對其提供的幫助作更明確的規 定，例如規範興建永久屋前至少 3 次的說明會，儘管效果不彰，但至少已經有確 保民眾部分基本權利的機制。筆者建議，除了可以增加永久屋興建過程中的明定 民眾參與方式、採納民眾建議的機制外，另於永久屋核配坪數部分，政府若要賦 予民間團體調整坪數之資格，就須明訂所有的民間團體皆須提供此項協助，政府 亦須更細緻的規定出民間團體家庭訪查的內涵，避免各民間團體依自己的立場去 作調整，產生調整標準不一、過程不明確的疑慮。

二、強化民間團體的課責機制

民間團體提供服務方面，其本身除了考慮該團體所追求的願景外，同時亦 須考慮其服務外應包含了同情、關懷、撫慰等精神成分，因此有些民間團體對於 受助者的需求無法確實評量及掌握下，忽略受助者的滿意程度。對此，政府在法 律課責之他律機制效果有限；受助者較為弱勢，亦難以對民間團體的服務提出直 接客觀的評估，故民間團體所提供的服務仍需要以自律作為主要的課責機制。筆

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者認為，民間團體在災後重建應該要思考檢視的內涵，應該是其是否在政府的規 定下，盡可能的提供受災戶一個「家」，民間團體要怎麼在提供的硬體建設中，

試圖去接近達成受災戶對家的想像。而此處亦回歸到民眾參與的意義，即因為有 實質的民眾參與，民間團體才能了解到民眾的需求，才能在規定下提供接近民眾 期待的服務。