第五章 研究結論
第一節 研究發現
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第五章 研究結論
第一節 研究發現
壹、 民眾參與在政策目標及官僚體制上的限制
一、 劃設特定區域及永久屋基地是否安全之判斷仍以專家意見為主
縣府判斷是否危險需劃設特定區域及永久屋基地是否安全無虞係為同樣組 成成員之審議小組，審議小組在判斷兩者上，有一不同之處在於，對於縣府而言，
山區危險的地方，是一定要劃設特定區域或是安全堪慮地區，然而兩者的不同在 於，劃設危險特定區域為提供給居民申請相關補助之要件，若居民基於文化及情 感上考量，不願意劃設為特定區域者，政府基本上就會將該地區改劃設為安全堪 慮地區，惟兩者皆代表該地區屬危險地區，在現階段遑論基於劃設特定區域抑或 安全堪慮地區申請永久屋者，平日皆可回原居住地耕作，將原居住地之地上物作 為工寮使用。故對縣府而言，在上述劃設特定區域與否最主要之影響為申請相關 補助下，對於居民欲劃設特地區域或安全堪慮地區基本上都給予尊重，盡可能的 回應到所有人的需求。
然永久屋基地勘選要件為安全無虞者，縣府面對的情況即完全不同於劃設 特定區域。永久屋倘若其名，就必須要是一個可以永久居住的房屋，在永久屋政 策目標係以將有災害發生可能的危險山區居民遷移到安全之地段，故縣府在選擇 永久屋基地上，就必須要保證「永遠安全無虞」，若再配合政府永久屋政策選址 上之「離災不離村，離村不離鄉」之概念，要在阿里山上找安全無虞又符合生計、
文化等條件的基地，實屬困難。在永久屋基地勘選政策執行階段，首先，鑒於「安 全無虞」係屬永久屋基地勘選的主要原則，因而縣府必須承擔其所簽定的永久屋 基地，在日後絕對不可以發生任何災害的可能，在縣府面對如此嚴格的條件下，
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選擇以專家學者建議去作背書，對縣府而言係為最能說服社會大眾公評之方法。
對縣府而言，鄒族代表之參與，係屬為鄒族與專家學者、政府溝通的媒介，仍僅 將其視為一個民眾參與的機制，只是在審議小組的討論過程中，不管是審議小組 成員專家學者與鄒族代表的比例，抑或縣府對專家學者意見較支持，最後在結論 上，對參與的鄒族代表而言，其感受到的是為一個形式上的參與，而非實質參與。
縣府與鄒族代表對於審議小組討論過程中，兩者意思表示及感受上即產生了落 差。
二、 災後安置政策雖有規劃民眾參與機制但執行上有限制
政府從規劃劃設特定區域到永久屋的興建，皆有設計相關的民眾參與機 制，然而在每一階段，幾乎都會有民眾參與上之爭議。首先，從一開始在資訊不 充足下，居民即被告知將劃設特定區域、入住永久屋；對此，其實負責傳遞訊息 的縣府也有其面對災後一切混亂、中央政策不明確、欠缺對山區居民傳遞訊息管 道等限制，最後，在劃設特定區域時之民眾參與，各地區之原住民族僅能選擇直 接上街頭示威抗議的民眾參與方式表達意見，促使中央政府更改劃設特定區域之 相關規定。其次，永久屋基地勘選安全無虞部分，除了上述審議小組之爭議外，
個案中 152 林班地為嘉義縣唯一按照居民當初所提報之地區作為最後核定為永 久屋基地者，但核定 152 林班地為永久屋基地，其核定時間上卻也拖延到災後近 3 年才確定，惟在重建的時效上，並非所有的災區居民都有如此能耐，使家園、
生計都一直處於不確定的狀態中。最後，在永久屋興建過程中，政府於法規中規 定的 A、B、C 三型房屋，以及紅十字會在統一格式下之社區配置與房屋設計，
僅管有經過 3 次說明會詢問居民意見，唯在已經大致底定的土地大小、房屋規 格、房屋設計下，居民對於參與永久屋興建的實質效益，亦已受到了侷限。
貳、 缺乏信任下之民眾參與難以達到有效的溝通
政府與原住民間缺乏信任的問題可以分為兩個層面作討論。首先，政府對原
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住民而言，在永久屋政策上，最明顯缺乏信任的部分即關於原住民傳統智慧、知 識對山區是否危險、安全無虞之判斷，政府並未作為實質上的判斷依據。筆者從 訪談中發現，對於專業知識和原民傳統智慧兩者間之調和，鮮少在嘉義縣處理永 久屋的過程中出現。縣府主張以一些空照圖、地質圖、鑽探資料等作為山區是否 安全無虞之依據，縣府認為以現在的科學技術，係可以完整的、全面的了解山區 過去、目前及未來發生的情況；然對於原住民而言，這些圖表數據，除了不能完 全代表當地的危險程度外，原住民本身對於與災害共處的能力，亦為衡量該地區 是否能作為永久屋基地的考量因素之一，因為對於原住民而言，與山林、生態、
災害共處，就是原住民的生活的一部分。其次，一直以來原住民與政府之間即有 偏見與不信任，從劃設特定區域到永久屋政策整個過程，原住民對於政府的不信 任感又持續上升，包括認為政府劃設特定區域配合永久屋政策就是希望把原住民 都搬到山下，審議小組判斷永久屋基地安全與否的決定係被某些檯面下的勾結所 影響，政府將鄒族移至阿里山入口處永久屋當櫥窗民族係為了發展觀光等情況，
此外，當原住民經由政府所設計的民眾參與機制，結果卻往往無法顯示出原住民 意願時，更加深原住民與政府間的隔閡。以 152 林班地為例，鄒族族人對於政府 終於核定 152 林班地作為永久屋基地之結果，訪談者 G 表示，152 林班地民眾參 與的成功，是因為村民夠堅持、撐得夠久，才能獲得最後的勝利，並不是政府提 供了一個很好的民眾參與機制並充分回應民眾的需求，此外，訪談者 G 並表示，
直到現在 152 林班地永久屋沒有蓋好的一天，他都會質疑政府態度可能會有再轉 變的可能。
參、 民間團體的角色定位對於政策執行的影響
在嘉義縣個案中，與嘉義縣與其合作之紅十字會兩者間協力關係整體上是流 暢的，但在永久屋政策中，政府選擇的合作對象係包括紅十字會、慈濟及世界展 望會，不同的民間團體其願景、特質不全然相同，其各自對災後重建的角色定為 亦會影響到其面對民眾所提供的服務。舉例而言，在永久屋資格審查及坪數核配
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階段，政府於規定中明定民間團體對於永久屋申請者按規定核配之永久屋坪數有 與政府討論更改之權力。對此項規定，嘉義縣紅十字會並未去行使政府規定的這 項權力，紅十字會係完全配合政府按規定核配的坪數提供房屋數量及各類屋型，
然而在紅十字會未行使此項權力下，嘉義縣於核配永久屋時無法作到排富，致使 有些永久屋之所有權人於其他地方亦有房屋，永久屋成為他們的別墅而非安身立 命之處，在沒有運作排富的機制下，社會資源因而沒有做到最好的運用，提供給 真正需要的災民。但在高雄縣，慈濟為解決資格審核上實質居住的問題，對災民 進行各戶的訪視，了解居住事實，並將資訊提供政府作為審核及核配坪數的依 據，因此高雄縣在審核流程下，先由縣政府進行書面資料審核，由申請者提供給 公部門，縣府據此進行第一階段審核；之後由慈濟派出志工協助家庭訪查，家庭 訪查資料再呈報縣府做參照，視情況調整房屋核配，取得共識後再呈報縣政府核 准、公告。由此可見慈濟在縣政府分配坪數上具有一定的影響力。此外，在民間 團體提供房型上，嘉義縣紅十字會因為配合縣府之要求，僅提供 B、C 型房屋，
將房屋坪數向上調整，但高雄縣慈濟所提供的永久屋係按照規定提供 A、B、C 型房屋，即有可能會發生一種狀況，同樣資格的人可是在嘉義縣可獲得較大的房 型。雖然上述情況皆於符合政府規定下發生，惟當災民無法選擇哪個民間團體的 服務時，不同地區所獲得的權益不同，即產生是否公平的問題。
肆、永久屋執行階段之民眾參與對於達成政策目標助益不彰
產出（outputs）與結果（outcomes）都是績效評估中重要的參考依據，產 出是契約委外後立竿見影的效果，而結果是產出所造成的長期改變（Bouckaert &
van Dooren, 2003）。雖然兩者諸多指標都有計量化的可能，但是相對而言，結 果部份難以計量化的成份或許多一些，因為結果中尚包含了政策可能的外溢效果 或是非預期的效益或傷害。就政府契約委外的結果來說，有許多外部性的指標是 難以數量化的，或是換個說法，計量化後數字的意義遠不及計量化前的事實講述 (陳重安，2001:122)。
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在莫拉克颱風災後安置政策上，由於在政策規劃階段，政府因重建的時間 壓力，永久屋除可一次到位加速災民安置外，民間團體願意無償提供，更解決了 政府重建資源有限的問題，因此在永久屋安置政策的決定與規劃上，具備了時 間、資源、上級的支持的要素，且可達到國土保育及保護山區居民的居住安全，
同樣具備公共利益的要素，因此在政策規劃階段，政府很快速的決定了劃設特定 區域及永久屋作為長期安置政策的方向。爾後雖然政府在政策執行階段設計了一 系列的民眾參與原則與機制，然而，基於政府規劃以劃設特定區域復育國土、搭 配永久屋安置政策提供山上居民進行家園重建，係完全與山區原住民文化、生
同樣具備公共利益的要素，因此在政策規劃階段，政府很快速的決定了劃設特定 區域及永久屋作為長期安置政策的方向。爾後雖然政府在政策執行階段設計了一 系列的民眾參與原則與機制，然而，基於政府規劃以劃設特定區域復育國土、搭 配永久屋安置政策提供山上居民進行家園重建，係完全與山區原住民文化、生