從民眾參與探討莫拉克永久屋安置政策─以嘉義縣為中心 - 政大學術集成

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(1)政治大學公共行政學碩士學位論文. 從民眾參與探討莫拉克永久屋安置政策─ 政治. 大. 立以嘉義縣為中心. ‧. ‧ 國. 學 y. Nat. er. io. sit. 指導教授：莊國榮博士 n. al v 研究生：吳明穎撰 i n C hengchi U. 中華民國 102 年 7 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 摘要 2009 年 8 月 8 日莫拉克風災重創台灣，為 50 年來最嚴重之水災，造成高雄縣、屏東縣、嘉義縣等縣市災情慘重。鑒於莫拉克風災造成山區土石崩落、居住安全堪慮，政府擬定災後重建工作以國土保安及復育理念為基本理念，對災區整體性基地進行土地使用安全性及適宜性評估，經認定安全堪慮或違法濫建之土地，應依照莫拉克颱風災後重建條例第 20 條規定辦理，得劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村，並給予該區居民適當安置。配合劃定特定區域的遷居問題，災後政府在以「永久屋為主，組合屋為輔」為原則下，政府就各界投入資源進行盤整，並建立中央與地方、政府與民間的家園重建協力機制，進行由慈濟基金會、世界展望會和紅十字會為主的三大永久屋計畫。. 政治大政策過程中的民眾參與，討論面向包括政府、及公私協力下民間團體如何執行重立本研究係以嘉義縣為中心，輔以高雄縣、屏東縣的重建經驗，探討永久屋. ‧ 國. 學. 建條例、家園重建計劃等規定中民眾參與原則，分析永久屋政策過程中民眾參與的對象、時機、方法及產生的效力各為何？. ‧. 本文研究發現，由於縣府的立場，其所有行動必須要在法律規範下進行，且當行政人員必須對永久屋基地安全負上完全的責任時，難以避免的會傾向較能. sit. y. Nat. 以科學數據佐證安全的學者專家意見；故當縣府運作民眾參與機制卻無法充分溝通，最後永久屋政策結果為加深政府與居民間的隔閡與不信任感，是可謂未能充. io. n. al. er. 分民眾參與所造成雙輸的局面。另外，就永久屋公私協力方面，本文從高雄縣、. i n U. v. 屏東縣及嘉義縣分別由慈濟、世界展望會及紅十字會三大民間團體的合作經驗中. Ch. engchi. 發現，原先永久屋政策僅規劃在永久屋硬體興建部分，然實際上在核配坪數的權利、運作民眾參與機制、興建永久屋等部分，會因各民間團體間的差異，對居民的權益影響甚鉅，惟現今政府仍以法律面去對民間團體作課責，其他面向的課責僅能以各民間團體自律方式為之。從莫拉克災後永久屋政策現階段成效觀之，遑論從改善民眾參與機制或增強對民間團體的課責，筆者認為，目前最可行之方式係強化原住民各族群之凝聚力。藉由一個族群的觀點，係能跳脫一般大眾對於災後受助者被動接受服務之角色，並掌握族群重建的未來走向。.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 目次第一章緒論 .......................................................................................................................1 第一節研究背景 ......................................................................................................1 第二節研究動機與目的 .........................................................................................6 第三節研究問題 ......................................................................................................7 第二章文獻回顧...............................................................................................................9 第一節民眾參與 ......................................................................................................9 壹、民眾參與的內涵 .........................................................................................9 貳、有效的民眾參與 .......................................................................................13 第二節公私協力 ....................................................................................................19 壹、非營利組織參與災後重建的經驗與相關研究 ....................................19 貳、非營利組織與政府的協力關係 ..............................................................23 參、非營利組織的課責 ...................................................................................27 第三章研究設計.............................................................................................................35 第一節研究流程 ....................................................................................................35 第二節研究架構 ....................................................................................................36 第三節研究方法 ....................................................................................................37 第四章個案分析.............................................................................................................43. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節劃設特定區域............................................................................................46 第二節遷居(村)用地勘選.....................................................................................55 第三節永久屋安置政策 .......................................................................................73 第五章研究結論 ...............................................................................................................85 第一節研究發現 ......................................................................................................85 第二節政策建議 ......................................................................................................90 第三節研究限制與後續研究建議 ........................................................................94 參考文獻..............................................................................................................................96 附件 ....................................................................................................................................101 附件一：莫拉克颱風災後重建特別條例 ............................................................101 附件二：莫拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法 .......................................................................................................................109. Ch. engchi. I. i n U. v.

(6) 圖目錄圖 1：研究流程 ..................................................................................................................36 圖 2：研究架構 ..................................................................................................................37. 表目錄表 1：美國府際關係諮詢委員會對公民參與方式之分類 ..........................................17 表 2：訪談對象與編碼 .....................................................................................................39 表 3：永久屋各階段之作業分工表 ................................................................................44. 政治大. 表 4：莫拉克颱風災區特定區域內配合限期搬遷之遷居者或房屋拆遷戶補助表 ...............................................................................................................................................52. 立. ‧. ‧ 國. 學. 表 5：永久屋資格申請、配住相關規定表 ...................................................................76. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(7) 第一章第一節. 緒論研究背景. 2009 年 8 月 8 日莫拉克風災重創台灣，為 50 年來最嚴重之水災，造成高雄縣、屏東縣、嘉義縣等縣市災情慘重。在巨大災變後，從急救物資的發放、校園重建、到認領永久屋基地，民間團體不管緊急救援或災後的重建工作上皆扮演不可或缺的角色。. 治政大作以國土保安及復育理念為基本理念，對災區整體性基地進行土地使用安全性立鑒於莫拉克風災造成山區土石崩落、居住安全堪慮，政府擬定災後重建工 1. 及適宜性評估，經認定安全堪慮或違法濫建之土地，應依照莫拉克颱風災後重建. ‧ 國. 學. 條例第 20 條規定辦理，得劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村，且. ‧. 給予該區居民適當安置2。為配合劃定特定區域的遷居問題，災後政府提供下列. y. Nat. 安置選項作為配套，包括多元優惠安家方案3、興建臨時住宅（組合屋）、優惠承. er. io. sit. 購國宅及以永久屋作為長期安置。本研究討論之永久屋安置方式，意旨即節省興建組合屋所需經費及土地，並希望可避免災民二次搬遷，早日安頓身心。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 災後的住宅重建雖可分緊急避難所、臨時避難所、臨時性住屋及永久性住屋四個階段作討論，但在社區重建中，緊急應變、恢復、重建、發展等社區重建階段並非一致地依循著線狀的方式來進行，其中有連續的，亦有同時發生的，甚. 1. 行政院 98 年 10 月 9 日核定「以國土保育為先的區域重建綱要計畫」，該計畫揭櫫災後重建總目標與基本理念，並因應目前國土脆弱、極端氣候致災之議題，提出國土保安及復育之推動策略及措施。 2 重建條例第 20 條「中央政府、直轄市政府、縣（市）政府得就災區安全堪虞或違法濫建之土地，經與原住居者諮商取得共識，得劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村，且應予符合前項之適當安置。」 3 因受莫拉克風災致房屋毀損達不堪居住程度者，或住屋經政府勘定座落於危險特定地區不宜居住者，可就政府提供自行租屋、購屋優惠及生活賑助金，或政府(短中期)安置三選一。 1.

(8) 至是跳躍式的。重建工作會因為地區的不同、資源的多寡而呈現相互交錯的情況 (曾志雄，2005:7)。從莫拉克災後政府主要希望以提供永久屋達到一步到位的長期安置政策，莫拉克災後永久屋安置政策在安置程序上即主張從緊急避難階段跳過中繼階段直接進入長期安置。莫拉克風災與 921 大地震皆為台灣近年來災情慘重的天然災害，兩者對台灣的影響不僅在災後山河變色的景象中可見一斑，對受災戶有著生活、心理上更有嚴重的衝居。莫拉克風災與 921 大地震在災民性質上的差異為前者多為山區原住民，後者為平地的公寓大廈住戶，因此，莫拉克重建條例政府將原住民文化列. 政治大者，並應依原住民族基本法相關規定辦理」；第 2 條規定「災後重建應以人為本，立為重建政策需要特別注意的部分，包括第 1 條規定「重建地區位於原住民族地區. ‧ 國. 學. 以生活為核心，並應尊重多元文化特色，保障社區參與，兼顧國土保安與環境資源保育」。但災後重建政策從政府劃定特定區域到永久屋安置政策執行一直有所. ‧. 爭議，例如在劃設特定區域為永久屋的申請條件之一的前提下，原住民族人認為. sit. y. Nat. 政府勘驗原居住地是否需劃設為特定區域之評估過程不客觀、劃設特定區域後的. al. n. 屋之權益。. er. io. 對山上土地是否仍得使用、居住等相關資訊不清楚，進而影響族人申請入住永久. Ch. engchi. i n U. v. 前述所提之劃設特定區域，依莫拉克颱風重建特別條例第 20 條規定「(第一項)災區重建應尊重該地區人民、社區（部落）組織、文化及生活方式。(第二項)中央政府、直轄市政府、縣（市）政府得就災區安全堪虞或違法濫建之土地，經與原住居者諮商取得共識，得劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村，且應予符合前項之適當安置。」然而原住民族人認為政府在劃設特定區域過程中安全勘災的認定上忽略原住民傳統知識、部落傳統慣習及生態智慧，以及重建條例規定劃設特定區域後後原居住地的使用限制，將對其文化、生計等方面影響的劇烈影響的重視。於是 2009 年 11 月 25 日，南方部落重建聯盟、八八水災高雄縣原住民部落再造聯盟、災區各部落自救會與許多聲援團體，齊聚行政院抗議陳 2.

(9) 情，提出「停止劃定特定區域」、「立即啟動中繼安置」與「公開資訊、尊重災民選擇」3 大訴求，希望政府能聽見災民的請求與心聲，制定出更周延的安置政策。最後，2010 年 1 月 25 日政府為因應部分災民不願劃設特定區域的需求，修正「莫拉克颱風災區會定特定區域安置用地勘選變更利用重建住宅分配辦法」將永久屋資格增列「安全堪慮地區」，如與原住民者諮商無法取得共識，暫不予劃定特定區域，改以安全堪慮地區方式辦理災民安置。4 是在政策制定或是執行上，政府可藉由公民的參與以提升決策品質及其正當性，使執行過程更為順暢。但公民參與除了是否能產生實質效果的問題外，同. 政治大翰林，2007:38)提出抑制公民參與開始的前五大因素，依序分別是：資源、時間、立時也有政府是否採用公民參與方式進行的考量，對此，Lowndes(2001，轉引自李. ‧ 國. 學. 公共利益、議員的支持、主管的支持。這顯示行政機關實施公民參與除了須具有議會及上級的支持外，更重要的還要有時間與金錢等資源，所以在一些爭議性較. ‧. 高、急迫性高的議題上，公民參與的機會就較小了。在永久屋安置政策上，可看. sit. y. Nat. 出政府在政策規劃方面，因重建的時間壓力，永久屋除可一次到位加速災民安置. al. er. io. 外，民間團體願意無償提供，更解決了政府重建資源有限的問題，因此在永久屋. v. n. 安置政策的決定與規劃上，具備了時間、資源、上級的支持的要素，且可達到國. Ch. engchi. i n U. 土保育及保護山區居民的居住安全，同樣具備公共利益的要素。永久屋政策在具備時間、資源上的要素下，即抑制了公民對災後長期安置的參與程度。政府為配合劃定特定區域的遷居問題，災後政府在以「永久屋為主，組合屋為輔」為原則下，政府就各界投入資源進行盤整，永久屋政策在執行上，2009 年 8 月 23 日莫拉克災後重建委員會會議決定與民間合作共同執行永久屋安置作. 4. 莫拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法第 10 條規定：「申請政府興建之重建住宅者，應具備下列條件之一：一、災區房屋毀損不堪居住。二、災區房屋位於依本條例第二十條第二項規定劃定特定區域之遷居、遷村戶。三、災區房屋所在地區，經劃定機關審定報請重建會核定為安全堪虞地區之遷居戶。四、依本條例被徵收土地上合法自有住屋之拆遷戶。」 3.

(10) 業，採公私協力之方式，以民間團體5興建永久屋為主軸，由認養之民間團體負責設計興建，建立中央與地方、政府與民間的家園重建協力機制，永久屋完成後交由直轄市、縣(市)政府辦理永久屋配住與後續維護管理相關事宜，認養團體、受災縣政府及配住永久屋者間以簽訂協議書方式表明權利與義務。在永久屋計畫中，重建委員會希望建立一個平台，由政府勘選安全適宜的安置基地，完成開發計畫、土地變更、土地取得及投資興建公共設施，交由非營利組織進行永久屋興建，期望藉由永久屋安置災民的方式，在節省興建組合屋所需要的經費及土地外，更可避免災民二次搬遷，早日安頓身心。. 政治大為重要，因為政策工具經常產生較為明顯而立即的結果。就非營利組織而言，對立對於政府中的政策制定者而言，政策工具的選擇可能比政策目標的選擇更. ‧ 國. 學. 於政府的政策目標的認同反較政策工具的選擇更為重要，因為非營利組織的使命乃是實現某種特殊的目標與價值，它對於政府所設定的政策目標是否與其目標以. ‧. 及價值相互契合，將是非營利組織決定是否與政府產生連結的重要考量。若兩者. sit. y. Nat. 的目標與價值契合程度較高，則較易發展出合作、互補、協力、契約訂定等正向. al. er. io. 的互動關係(孫煒，2007:56)，莫拉克災後永久屋安置政策方面，係由於慈濟本身. v. n. 具有興建永久屋的經驗，主張山區災後重建應首重山林復育，宜將原居住者遷移. Ch. engchi. i n U. 至山下，除了養息山林外更可保障災民身家安全，故政府將慈濟的永久屋概念列為災後安置的主要選項，除了與政府以國土保育優先的上位原則相同外，慈善團體無償興建永久屋可解決政府資源不足的問題，慈善團體的高效率更能加速災後安置的作業。永久屋政策的設計，可說同時符合政府偏好明顯而立即的結果和非營利組織的組織目標。政府除了邀請民間團體參與興建永久屋外，永久屋興建的過程中，為求提供災民一個符合想像中的家園，故於《莫拉克颱風災後家園重建計畫》中說明了永久屋興建過程中相關民眾參與的原則。而民間團體除了上述在永久屋興建上的 5. 永久屋安置方面，認領團體以慈濟、世界展望會、紅十字會為主。 4.

(11) 參與外，政府亦於「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」中納入了民間團體影響核配永久屋坪數的權利。基此，本研究所欲探討的，係永久屋政策過程中的民眾參與，包括政府、及公私協力下民間團體如何執行重建條例、家園重建計劃等規定的民眾參與原則，以及分析民眾參與的對象、時機、方法及產生的效力各為何？在個案選擇上，莫拉克颱風災後，高雄縣、屏東縣、台東縣、嘉義縣等縣市皆發生嚴重災情，惟莫拉克災後迄今，許多研究、討論的主題主要圍繞在作為永久屋政策的示範村的高雄大愛杉林園區，同時為最具爭議的永久屋基地。其爭. 政治大非政府訂定的但書限制；高雄縣府參考慈濟的訪查結果作為調整永久屋坪數核配立議處包括於入住永久屋及劃設特定區域前，縣政府委託慈濟發放意願書 6，增加. ‧ 國. 學. 之參考，引發災民認為有不公平之處；大愛園區在設計上充滿慈濟圖騰、證嚴法師靜思語、大愛路的命名、大愛群石的文字等，拉大了園區與災民原本的家園的. ‧. 差距，以及園區內志工對住戶規勸「不抽菸、不喝酒、不嚼檳榔」等生活習慣的. sit. y. Nat. 勸導。. n. al. er. io. 在相關研究討論慈濟杉林大愛村值得改進之處之時，筆者即反觀整個永久. i n U. v. 屋政策，是否有其他成功的案例，得作為日後重建的正面教材。在慈濟杉林大愛. Ch. engchi. 園區個案中，爭議之產生最主要為慈濟與政府在合作上可謂十分順暢，充分展現重建的高效率，然重建高效率的同時，即壓縮到民眾參與的歷程，進而衍伸出永久屋政策不同階段民眾皆有反彈的情況。基此，筆者選擇了嘉義縣作為研究個案，係基於嘉義縣的 152 林班地係當地居民堅持要選擇的永久屋基地，居民積極爭取後於 2012 年 8 月 6 日核定許可開發計畫，筆者認為其民眾參與的過程不同. 6. 意願書第一版本：本人《》欣聞財團法人中華民國佛教慈濟慈善事業基金會秉持「無緣大慈，同體大悲」、「人傷我傷」心情，啟動「八八惡水毀大地，秉慈運悲聚福緣」賑災專案，並立即與政府相關部門研議於高雄縣杉林鄉月眉地段 2166 等地號上，協助興建永久住屋免費供災民居住。本人至為感謝，茲出具此意願書，除全力配合基金會及政府部門外，並承諾未來取得房屋所有權之後，除繼承外，不移轉他人，且不再返回原住屋居住。 5.

(12) 於慈濟杉林大愛園區的討論面向，故本研究以嘉義縣作為研究中心，希望可以提供既有永久屋政策研究討論以外不一樣的思考方向。. 第二節. 研究動機與目的. 筆者曾於《國際財經文化月刊》讀到有關杉林大愛園區內原住民對於文化及生活習慣上的不適應，並進一步藉由莫拉克新聞網、小地方新聞網等網路媒體報導，去了解政府的災後重建政策內涵為何使災民產生如此大反彈。發現同在台灣這塊土地，像存在兩個世界，一個世界在颱風假後抱怨菜價高漲、看著新聞感. 治政大得岌岌可危。於此，筆者希望了解政府如何在國土保育、山區居民安全、原民傳立. 嘆山河色變；另一個世界，家園被大水給沖毀，原鄉文化傳統在重建政策下也顯. 統文化、重建效率、民間善款有效運用等價值間取捨。. ‧ 國. 學. 實務上，首先，台灣近幾十年來非營利組織大幅增加，非營利組織不營私. ‧. 且公益的形象也吸引了民間社會的熱烈支持，獲得大量的財務捐款。在政府人. sit. y. Nat. 力、資源有限下，借助其專業或資源來提升公共服務的品質也成為政策執行的常. al. er. io. 態。莫拉克風災災後永久屋安置政策，即政府運用民間資源進行災後重建。但每. v. n. 個非營利組織在與政府合作下，皆保有其願景使命及價值觀，並承擔著捐款人對. Ch. engchi. i n U. 組織的期望，基此，災後政府與非營利組織公私協力關係下，服務的產出與課責，是為值得研究之課題。其次由於全球氣候變遷、世界各地天災頻傳，應該在每次災難經驗中不斷檢討學習，例如莫拉克重建政策因考量 921 組合屋最後拆遷困難，故改成直接提供永久屋，但莫拉克災後重建卻也因以永久屋為主要安置政策而後續卻衍伸出其他問題，包括在劃設特定區域、永久屋政策下如何兼顧國土保育及原民文化的保存等，鑒於災後重建係屬政府會持續面臨的情況，本研究希望能將永久屋政策的相關問題作釐清，提供日後重建上的參考。學術上，從九二一大地震到莫拉克風災，皆可見民間團體於災後重建上的角色日趨重要，莫拉克風災災後緊急救援階段到中長期安置，民間力量對災民的 6.

(13) 幫助更是有目共睹。此外，政府在重建政策中，為符合災民的需求，亦從劃設特定區域至永久屋興建，皆安排的民眾參與機制。基於上述情況，本研究希望探討從劃設特定區域至永久屋興建過程中，政府如何落實民眾參與？政府與民間團體協力下，除了兩者的互動外，如何協力落實民眾參與？. 第三節. 研究問題. 一、嘉義縣政府從劃設特定區域、永久屋基地勘選、永久屋興建過程中，按「莫拉克颱風災後重建條例」、「莫拉克颱風災後家園重建計畫」等相關規定，. 政治大就「民間團體興建永久屋之申請資格與分配」規定中賦予民間團體在永久立政府如何運作民眾參與機制？其成效為何？. 學. 屋核配坪數的權利，以及「莫拉克颱風災後家園重建計畫」規定永久屋興. ‧ 國. 建過程應納入民眾參與的機制，其中民間團體與政府、災民間的互動各如. ‧. 何？成效如何？. io. sit. y. Nat. n. al. er. 二、. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(14) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(15) 第二章. 文獻回顧. 第一節. 民眾參與. 壹、民眾參與的內涵一、民眾參與定義公民參與的出現，乃是反思、省視及披露代議民主無法充分代表民意、掌. 治政大度化、便利且直接的參與管道，致使政治事務的處理更能反應民眾的意願與偏立. 握民意，與真實民意相悖離之弊而來的對應策略。因此，如何給予或提供民眾制. 好，而將民主價值得到真正的實現，乃受到越來越多的重視(林水波，1999:178)。. ‧ 國. 學. Arnstein 將公民參與定義為公民權力的運用，透過權利的再分配使原本沒有. ‧. 權力的民眾，有關政經活動過程中的意見，在未來能有計畫地被考慮(楊婉婷，. sit. y. Nat. 2006:31)。Cooper 提出的界定：「公民參與的核心在於公民是否能夠直接向政府表. al. er. io. 達需求，以及是否有管道允許公民自發性連結公私部門協力推動，進而提升公民. v. n. 對政府的信靠」(劉姵君，2007:13)。但除了公民權力的運用外，公民參與尚包括. Ch. engchi. i n U. 人民基於主體性的認知與實踐，經由對政府行政與公共事務相關的知識與資訊的吸收，透過評等公開的參與管道，直接貢獻自己的情感、意志與行動於公共事務的處理之中(林水波，1999:178)。在永久屋政策中，最主要的目的即希望提供災民一個安全的家園，然而對部落居民而言，重新營造一個「家」尤其困難，其中包括部落的生活習慣、文化傳承、生計就業等要素。故筆者在民眾參與的眾多定義與功能中，認為 Dennard 的公民參與觀點作為詮釋更為貼切，Dennard 認為，公民參與公共對話就像是民主政治的精神治療活動，公共行政應在其中扮演重要角色；民主精神治療之意義乃是將公共對話的過程比擬成有如精神療法一般，強調傾聽、詮釋、理解民眾的 9.

(16) 心聲，並認為公民應該致力於他自身的發展。精神治療關注的重點在於同理心及社會關係的整體及人們彼此相互連結，而非僅權力關係或角色的確證(許立一， 2004:74)。此外，Dennard 同時指出當今的民營化政策，並不能使公民獲得授能，進而掌握和參與公共事務的運作，卻只是將政府的責任移轉給私人部門承擔，因此，民營化的措施，將使得政府失去公民信任(許立一，2004:76)。然公民參與在具體運作上，政府與人民兩者之互動，應為「人民或民間團體基於主權的認知及實踐，對於政府的行動及政策可以獲得充分的資訊，同時也有健全的參與管道，人民從知的過程當中可以掌握較豐富的資訊，培養受尊重的認知，進而將感情、. 治政大可以透過人民的主動參與，與人民產生良性的互動，並為行政機關本身提供正當立. 知識、意志及行動在其生活的社會中作累積性的付出。而另一方面，行政機關則. 性與合法性的基礎」(劉姵君，2007:13)。. ‧ 國. 學. 二、民眾參與之優點與限制. ‧. y. Nat. 關於公民參與的討論，倡議者認為，公民參與是實現直接民主最直接而有. er. io. sit. 效的一種方式，因為它可以提供公民自我發展與選擇的基礎，使政府在確保符合某些原則及標準下實現政策目標、賦予政策合法性、增進個人與群體對當前及未. al. n. v i n 來潛在問題的表達並直接決定有關切身的事物。此外，更多的民眾參與可以防止 Ch engchi U 代議政治體制中濫權的問題，提供政府外部非正式的監督；協助公民性格的發. 展、提升公民意識；提升民眾公共判斷知能，使其在一定知識或資訊基礎上，知情地討論政策議題；此外，民眾參與對群眾而言是一個增強社區歸屬感的過程，對政府而言則是增強其決策的正當性，包括補充專家理論之不足及了解民意，可提升民眾對政策的接受度、提升決策品質減少政策錯誤的機會(杜文苓，2007:41；李翰林，2007:35；楊婉婷，2006:33；許文傑，1999:28-30；劉意詮，2005:16)。然而，批判者卻也指出公民參與通常沒有效率，無法應付立即的危機；代表性問題不容易解決；參與過程中具有優越資源的公民或團體以其優勢能產生更. 10.

(17) 多的影響力，而非反應全體公民的需求；公民有懶惰、個人隱私的需要、不同意參與民主等不參與的問題，或者在有些需要技術知識的事務上，有公民無知的問題；請民意是漂浮善變且矛盾衝突，極端的民眾意見更可能造成政治衝突，破壞社會安定；或者為了要使全面參與的社會運作，需要更多的公民共識，但是如此卻容易形成一種專制主張等限制(杜文苓，2007:41；李翰林，2007:35；楊婉婷， 2006:33；許文傑，1999:28-30；劉意詮，2005:16)。但在面對公民參與例如代價高又沒效率或是無法達到行政機關原先提高合法性與支持的目的時， Denhardt(2003，轉引自李翰林，2007:41)表示：「如果公民參與既沒有增強合法性. 治政大進行教育」，由此可見，民眾或政府皆應持續學習如何落實民眾參與，彌補民眾立. 又沒有造成政治改進，那麼所產生的反應就不應是終止參與，而是進一步對公民. 參與所帶來的負面效果。. ‧ 國. 學. 由上述可得知，公民參與固然可以滿足人民的實際需求，落實民主的精神，. ‧. 但公民參與並非萬靈丹，除了上述批評外，在公民參與的實務上有下列限制：參. sit. y. Nat. 與主體方面，包括參與者本身因其相關資訊的不足、對公共事務冷漠、基於成本. al. er. io. 效益的考量或缺乏接近決策者與資訊的管道等；政策制定者方面，有官僚專業主. v. n. 義或抗拒公民參與機制、如何正確評估民意方法上的限制；參與制度方面，包括. Ch. engchi. i n U. 制度的設計上誰來參與、多少人參與、如何將公民參與整合進政策制定過程中、公民參與結果的權威及效力為何等(楊婉婷，2006:34；許文傑，1999:29)。基此，公民參與的途徑雖然有助於民主政治的落實，但也並不是可以毫無限制的使用，須要考慮其限制與缺點，包括參與主體的能力、態度，制度的完備與否，及其他的配套措施等，並且在面對實際的運用實作彈性及策略的思考，以落實公民參與機制。. 三、公民參與之方式公民參與的方式包含公民複決、公聽會、民意調查、協商的行政命令制定、. 11.

(18) 公民會議、公民陪審團、公民諮詢委員會、焦點團體等不同形式，在不同形式下所產生的公民參與效果也有所差異。Rowe 與 Frewer 認為些參與方法的使用，並無優劣之分，各有運作的機制與特色，參與者的特質也各異，參與方法的選擇是依參與議題不同而有所取捨(江家慧，2003:33)。公民參與的核心在於其結果能夠影響決策，而非僅提供政府決策的正當性或政府當方面向民眾說明政策內容，因此針對公民參與的效力，Arnstein(1969，轉引自李茂群，2010:34)提出的「公民參與階梯」將公民參與分為 8 階，由低至高階分別為控制、治療、知會、諮詢、安撫勸解、夥伴、受託權力、公民控制，. 政治大體，或是以教育的方式達成參與，包括控制及治療；(2)形式參與：公民有足夠的立. 並依其公民參與程度分為(1)無參與：公民及非真實的參與，而是由官方來操縱團. ‧ 國. 學. 集會，為避免影響到領導者者的權力，通常會改變整個相關團體的權力分配，包括知會、諮詢、安撫勸解；(3)公民權力：公民享有權力去要求組織結構和程序的. ‧. 改變，以便新團體能在政府的政策中造成影響力，包括夥伴、受託權力與公民控. sit. y. Nat. 制。. n. al. er. io. 因原始參與階梯各階層間差異不顯著，可能造成各階層相互範圍模糊不清. i n U. v. 之情況，Arnsten 於 1977 年提出修正後的公民參與階梯模型，將其修正為六階，. Ch. engchi. 但是對每一階層的運用方式有比較清楚的說明。在階梯模型中，最下層，民眾完全沒有參與的機會，隨階梯上升，參與程度提高，最上層代表民眾擁有完全控制能力(劉姵君，2007:29、許文傑，1999:22)。 1.. 政府權力：政府運用權力而缺乏公民參與管道，包括使用調查、合法和強迫性的行動等，為無參與型態。. 2.. 告知：由政府決策單位向民眾告知訊息，但民眾少有機會表達意見，僅為單純的受通知狀態，如政令宣導般，政府說、人民聽，所使用的方式有公聽會、提供新聞和其他資訊策略等，為無參與。. 3.. 諮詢 1：政府要求公民有效度的投入，但是沒有聽取民眾的意見；通常公民 12.

(19) 參與的方式為公聽會、形式上的會議和諮詢委員會、對正式提案的要求有所反應。 4.. 諮詢 2：政府要求公民提供有意義的投入，且願意聽取民眾的意見，通常公民參與的方式為公民顧問委員會、非正式會議、持續的對話、公聽會。 (3、4 兩階段為民眾有管道表達意見，但對於實際規劃過程及決策並無影響力，不確定其意見是否被採納，且無任何救濟途徑，為低程度參與。). 5.. 權力分享：民眾與政府共同解決問題，兩者處於平等地位，彼此交換訊息與意見，民眾在決策過程中享有一定程度影響力，其形式包括建立公民團體基. 政治大. 金來僱用技術顧問和執行方案，公民監督和糾察、政府和公民團體共同召開會議，屬中度參與。. 立. 公民權力：民眾對於決策享有主導權，可以個案實際情形自行決定是否與政. 學. ‧ 國. 6.. 府協商或交換意見，包括公民組織的義勇消防隊、公民調查、公民發展和執. ‧. 行方案，為高度參與。. sit. y. Nat. 基本上每一種參與方式均有其制度目的與功能，而公民參與會隨著各種主. al. er. io. 客觀情況不同而有所差異，或同一案例之不同程序階段而分別適用多種方式，故. v. n. 前述階梯間並非相互排斥，而是交錯運用的情形。類似的概念，Rowe 與 Frewer. Ch. engchi. i n U. 根據資訊在決策者與民眾之間流動的方向，將「民眾參與」分為三類(Rowe & Frewer，2005)：(1)民眾溝通：資訊流動方向由決策流向民眾，而民眾並無回饋的方式；(2)民眾諮詢：由決策者發起，讓民眾可將其意見傳達給政府的單向過程，但雙方並無對話；(3)民眾參與：資訊在決策者與民眾之間交換，因此有某程度的對話，且這個對話過程可能對雙方觀點都有影響，進而反映到政策之上。. 貳、有效的民眾參與由上述可得知，在民眾意見成為公共決策重要元素的同時，公民參與實務上的操作仍存在著缺乏實質參與的疑慮，即使決策過程有讓公民涉入並參與其. 13.

(20) 中，但公民若沒有享有任何的決策權，那麼公民所扮演的只是建議性與諮詢的角色，政策過程中的真正決策權仍掌握在政府部門手中。同樣的，Denhardt 表示，公民參與也可能因為舉辦不當而導致不好的結果，例如：參與因不停的討論而被用來延遲決策，或者參與是在行政官員並沒有真正想利用所發展的資訊和建議下進行。更糟的是，儘管決策已作出，但是卻使公民參與僅成為一種裝飾(李翰林， 2007:35)。在政策或是方案的最終決策權仍為政府官員所持有下，那政策過程中的民眾參與僅具有象徵意義而沒有實質的影響力，這樣不具效果的公民參與，只是在為既定政策背書、作為決策合法化的工具、或者僅提供諮商的管道，將使公. 治政大任關係的建立與改善，政府機關如在參與過程中嚴守行政倫理，秉持公開、誠信立眾對參與的過程感到懷疑或不信任。基此，令人滿意的公共參與，同時影響著信. 原則，並確保公共參與對於改善最終政策有著根本的影響，將增進人民對公部門. ‧ 國. 學. 的信任，反之，缺乏回應的公民參與可能擴大政府與民今的不信任感，這種裂痕. ‧. 甚至比缺乏公共參與還嚴重(杜文苓，2007:42)。. sit. n. al. er. io. 一、主體. y. Nat. 以下將就民眾參與的主體、時機、方式及成效分別說明之：. Ch. engchi. i n U. v. 判斷是否為實質的公民參與，除了可藉由上述公民參與形式判斷外，Rowe 與 Frewer 提出一些具體的評估標準，包含代表性、獨立性、早期參與、政策影響、程序透明度、人力物力等資源取得度、對於參與本質與範疇的清楚界定、結構性公共決策過程的資訊提供、會議形式選擇的成本效益分析(杜文苓，2007:41、楊婉婷，2006:36)。此外，針對前述 Rowe 與 Frewer 將民眾參與分為民眾溝通、民眾諮詢、民眾參與三個層次，他們歸納出 5 個指標來檢驗與區隔三者的差異，分別為： (一). 最大的參與者：即討論「誰參與」的問題，雖不必然是人數的最大化，但應顧及多元意見與利益的代表性最大化。. 14.

(21) (二). 從公眾取得最大化資訊：民眾意見是否都能充分表達的指標，文獻指出透過審議式民主等有設計的溝通方式進行將會比沒有經過設計的溝通來的有效。. (三). 從主辦者取得最大化資訊：政府對民眾公開的資訊範圍，如何才能最大化，讓民眾充分知情。. (四). 有效傳遞與吸收資訊的最大化：就傳遞而言，須要考量適合目標族群的有效傳遞管道；而就吸收而言，則應當以目標族群可理解的方式呈現資訊，而不是指已過多專業術語或技術障礙阻礙民眾的理解。. (五). 治政大構化的產出或結論。其他另有學者提出其他面向，例如如何提供更可近、立最大化相關資訊的整合：指如何結合不同行動者所給的資訊、意見進行結. 更舒適的公民參與環境，讓廣泛多元的聲音可以面對面的有效討論，促進. ‧ 國. 學. 互動與學習的機會，增加公共決策的效率與正當性。. ‧. 除了上述評估標準外，一個有效的公民參與系統，亦須包含三個相互影響. y. sit. al. n. 共事務處理的基礎，是由更高的權威來決定； (二). Ch. engchi. er. 公民的主體性：避免公民參與呈現為形式主義，其偏好及意見是否作為公. io. (一). Nat. 的要素(林水波，1999:178)：. i n U. v. 知情的公民：行政機關亦應保障人民知的權利，使人民能具備相關的知識與資訊，將行政行為公開化與透明化，促使每一個有意願參與的公民都能輕易獲得相關的知識與資訊，具備參與的能力。. (三). 直接平等的參與管道：直接平等的參與管道：直接乃指公民是親自參與公共事務，不必假手於其他中介機制，以免意見、心聲及企圖受到扭曲，且其參與更是決策的基礎。而平等則是指每一個公民都有平等的參與機會，各自意見受到同等的重視與衡量，不因參與者背景的不同有差別待遇。筆者歸納上述民眾參與評估標準，認為民眾參與的主體應包括(1)多元意見. 與利益的代表性最大化；(2)對於相關資訊的充分瞭解；(3)直接平等的參與管道。 15.

(22) 二、時機研究公民參與的學者普遍認為民眾在參與過程投入的時間點越早越好，因為早期的參與有助於增加民眾對決策的影響力。雖然公民參與時機愈早愈好，但究竟何時較為適當？以下就公共政策運作中政策認定、政策規劃、政策合法化、政策執行四個階段來探討公民參與的時機(劉姵君，2007:27)。 (一) 政策問題認定此階段政府決策者應考量民意的需求、動向及其對問題的反應與態. 治政大資訊，協助決策者正確的認定問題，以作為規劃政策方案的依據。但當決立度，讓受政策影響的利害關係人，可以提供政策問題與其本身需求的相關. 策者尚未定義出明確的解決方案，只是抓到議題的邊緣而無法切入核心，. ‧ 國. 學. 若仍然鼓勵公眾參與決策，如此一來可能無法解決問題，或者是能提出暫. sit. y. Nat. (二) 政策規劃. ‧. 時的辦法，更甚者製造新的問題(Fischer，1993；轉引自江佳慧，2003)。. al. er. io. 係針對前一階段公共問題，提出解決之道，決策者廣泛蒐集資訊，發. v. n. 展各種可能方案並加以評選，以選出最適的方案。而在政策規劃過程當. Ch. engchi. i n U. 中，往往涉及各種利害相關的權益，因此決策者必須加以考量公眾的需求。Forester 認為決策者在規劃過程除須具備技術性與實用性等專業知識外，仍需考量到人民的基本需求，鼓勵並引導公民參與，讓公民對攸關自身權益的議題享有發言權。 (三) 政策合法化在政策合法化過程中，利害相關人通常透過各種直接或間接參與的方式，如請願、遊行、參加公聽會、投書等，促使有利的方案合法化，不利的方案可以獲得打消。因此，為使政策合法過程更為順利，決策者必須考量公眾的意見，提供公民參與的管道與機會，以減少因為忽略民意而引 16.

(23) 發的杯葛與抗爭，導致政次合法化階段受阻而無法獲致正當性的基礎。 (四) 政策執行倘若決策者於政策合法化過程中，未能充分考量民意並提供公民參與管道與機會逕自完成政策合法化，將使該政策之正當性受到質疑，若該證侵害公眾權益，引發其不滿，公眾可能會採取抗議、示威遊行等方式來阻擋政策的執行。. 三、方式. 政治大分析標準，而下述美國府際關係諮詢委員會所定的標準則傾向具體之實行。美國立. 公民參與方式部分，前述 Arnsten 的公民參與階梯，係偏向抽象理論層次之. ‧ 國. 學. 府際關係諮詢委員會於 1980 年進行公民參與方式之調查，並將公民參與方式具體區分為其中 4 類 31 種方式。4 類分別指組織模式、個別模式、訊息傳遞模式，. ‧. 其中「組織」與「個別」之方式屬於民眾積極主動且專業性強的參與方式，而「消. y. sit. n. al. er. io. 2007:32)：. Nat. 息傳遞」與「資訊蒐集」則屬於較被動之參與方式，內容如表一(轉引自劉姵君，. i n U. 表 1：美國府際關係諮詢委員會對公民參與方式之分類. Ch. v. e n g訊息傳遞模式 chi. 組織模式. 個人模式. 1.民眾團體 2.特別利益團體 3.特別方案之受保護團體 4.官方形式之委員會. 1.投票 2.成為方案委託人 3.製造聲明 4.於計畫中工作 5.活動或遊說 6.行政救濟途徑 7.法律救濟途徑 8.示威抗議. 1.開放政府 2.招待會 3.正式會議 4.出版品 5.大眾傳播媒體 6.陳列或展示 7.郵寄 8.廣告 9.電話 10.訪問中心 11.通信 12.口語 17. 資訊蒐集模式 1.聽證 2.集會 3.諮詢 4.政府記錄 5.非官方文件 6.行政救濟途徑 7.參與觀察 8.調查.

(24) 然而，民眾參與方式不論其使用名詞、型式、途徑或方式為何，其內涵均是一致的，基本上均指參與過程中，在程序上運用各種制度或模式，提供公民參與之管道以進行參與公共事務之討論。參與方式的選擇，亦會因民眾本身能力、參與需付出之成本、公共議題的範圍等因素而有所不同。即參與方法的使用，並無優劣之分，各有運作的機制與特色，參與者的特質也各異，參與方法的選擇是依參與議題不同而有所取捨，譬如公民投票較常用來處理爭議性較高的全國性議題，通常涉及主權或領土的變更，公民針對議題進行贊成或反對的選擇，這種決定是具有拘束力的；而民意調查則廣為採用，涉及的議題相當廣泛，但通常只是. 政治大. 資訊的蒐集或一件的調查，並不具有拘束力(江家慧，2003:33)。. 立. 四、效力. ‧ 國. 學. 民眾參與之效力方面，即使決策過程有讓公民涉入並參與其中，但公民若. ‧. 沒有想有任何的決策權，如此公民所扮演的指示建議性與諮詢的角色，政策過程. y. Nat. 中的真正決策權仍掌握在政府部門手中。如果政策或是方案的最終決策權仍為政. er. io. sit. 府官員所持有，那政策過程中的民參與通常只具有象徵意義而沒有實質的影響力，這樣的參與並不是實質的參與。亦即參與過程中讓公民享有一定的決策權，. al. n. v i n 而能對決策產生影響，才可謂為一個具有實質效力的公民參與。基此，公民參與 Ch engchi U 使否具有效力常以參與過程是否對決策產生影響或是帶來政府決策上的改變作. 為判準。相反地，一個沒有實質效力的公民參與通常遭致公眾的抱怨，認為參與是不具效果的，只是在為既定政策背書，作為決策合法化的工具而已，或者只是提供諮商的管道，但並不準備對諮商的建議是向採取任何的行動，這樣的結果常使得公眾對參與的過程感到懷疑或不信任。故為檢視公民參與的過程中，所提出的需求與意見，究竟對政府政策或方案是否有產生改變或是影響，政府應在事後具體表明公民的意見在哪些地方產生了影響，無論是對政策內容產生變或促成法律案的產生，均須對公眾作一個清楚的說明(江家慧，2003:35)。. 18.

(25) 第二節. 公私協力. 壹、非營利組織參與災後重建的經驗與相關研究災後重建的相關研究主題廣泛，包括從政府角度切入，討論災後人力調度及資源分配、中央與地方的跨域治理，或者以地方或社區為個案，討論災後重建及社區營造。以下整理 921 大地震與莫拉克風災災後非營利組織災後重建文章作摘要，分別了解非營利組織在災後重建中的角色、如何與政府進行協力、及社會工作如何進入原鄉。. 治政大林美容、陳淑娟(2004)研究中討論 921 震災後各宗教救援活動與因應發展，立. 在救災與重建的過程中，當政府無法有效因應救災的情況下，宗教團體總適時地. ‧ 國. 學. 彌補政府的不足之處。由於宗教團體的資源比民間一般志願性團體多 7，因此其. ‧. 組織動員的規模與幅度相對來說也比較大；在救援行動上，有救災經驗的宗教團. y. Nat. 體，在救援行動上更是迅速有效率；此外，各種宗教教義對於生命的看法及對於. er. io. sit. 苦難的解釋，也幫助了在震災中受創的人民重建其生命觀。種種現象皆顯示出，在面對社會緊急事件上，台灣的宗教團體對於協助社會重新恢復秩序及安定人. al. n. v i n 心，有著相當重要的實質作用與影響力。921 災後重建對宗教團體的影響，除了 Ch engchi U. 因大量民間資源擴張其活動範圍及組織外，組織的社會參與也同時產生變化。例如世界展望會的原鄉重建方案，從以往以原住民為服務對象，921 災後救助及服務範圍從原本侷限於原住民地區，進而擴大到平地居民的中部災區；慈濟則在 921 重建過程中，由於其豐富的資源及經驗，成為其他宗教團體評比對象與標準，但慈濟希望工程的學校建築仿照精舍的形象，並藉由慈濟教師聯誼會的組織採用靜思語教學，推動小學的生命教育及社區教育活動，引起各方的注意討論。戴愛蓮(2004)從慈濟 921 災後 50 所災區學校的重建工作(以下統稱「希望工程」)，發. 7. 921 募款總額 148.51 億元；其中宗教團體共有 31 個，募款總額超過 68 億元，約占募款總額的 46%。 19.

(26) 現以下現象，首先，慈濟表示藉由靜思語的正面力量，讓工地的工人戒菸、戒酒、戒檳榔、改掉亂罵人、亂發脾氣等壞習慣，作者質疑慈濟人的改革運動，會不會在改善壞習慣的同時，是否為一個帶有階級意味的「社會控制運動」？其次，校園工程完工後，慈濟分會在學校的教學中的持續參與，將靜思語格言公布在走廊、洗手間，或佛手造型的溜滑梯，作者認為有觸犯民主憲法制度中「宗教與國家分離」的疑慮。外界對慈濟 921 希望工程的疑慮，於莫拉克災後慈濟興建杉林大愛園區更為發酵。蔡侑霖(2010)以政府─非政府組織夥伴關係為主軸對慈濟大愛園區進行分. 政治大因政府再造所留下來的空隙。但立 Harvy 卻將民間組織具效率、代表市民社會逐漸析。自從 1980 年以來，非政府組織的擴張紛紛承擔提供社會服務的功能，填補. ‧ 國. 學. 成熟的價值視為「特洛伊木馬」。特洛伊木馬的比喻是：一個看似無害，甚至是良善的事物，但卻隱藏著看不見的致命危險。對於 Harvey 而言，擴張的非政府. ‧. 組織一方面加速了國家在社會福利與服務責任上的退卻；另一方面，非政府組織. sit. y. Nat. 在本質上並非是一種民主機制，而是經常具有菁英取向，其崇尚的價值與實際措. al. er. io. 施可能充斥著某一小部分社會菁英的意識形態與價值觀，當這些組織宣稱代表被. v. n. 幫助者的利益時，實際上是控制這些社會上的弱勢群體，鞏固既有的社會經濟秩. Ch. engchi. i n U. 序以及社會菁英的宰制地位，而非追求社會正義。此外，即非政府組織課責的問題，當政治人物與政黨可能需要為錯誤施政而辭職或面對選舉檢驗時，卻很難要求非政府組織為受其不當措施所影響的人民負責。在慈濟杉林大愛園區個案中，研究者發現在政府─非政府組織協力關係下，缺乏災民能夠民主參與決策機制，災民無法對政府或非政府組織進行課責，且國家藉由非政府組織排出災民反抗的可能性的情況，儘管政府─非政府組織的夥伴關係能有效率的進行災後重建，但卻也使災民處於更弱勢的地位。不同於蔡侑霖以政府─非政府組織夥伴關係對大愛園區進行分析，王增勇 (2010)從社會工作的角度為主軸，討論大愛園區中顯示出原漢世界觀的差異及權 20.

(27) 力的不平等，並衍伸討論台灣社會福利制度對原住民族自我培力上的限制。作者於文中表示，慈濟大愛園區反應出的是助人者的世界觀，而非受助者的觀點，這種文化殖民代表著長久以來原漢關係中漢人中心的思維，表面是一種助人善行的表現，背後卻代表對劣勢族群文化觀點的否定。入住大愛園區的原住民沒有回到家的感覺，因為慈濟大愛村是慈濟文化而不是入住原住民自身文化的展示，例如街道命名不時提醒著居住在其中的住民要對慈濟心存感激，更標示著受災原住民是需要他助的受助者，而不是自助者。由此可見，慈濟大愛園區反應的僅是漢人對家的想像和助人者對受助者的期待，互為主體的跨文化尊重視為民間團體協助. 治政大屋，充其量只是居住的房舍，原住民的家不應僅是居住的家屋，還包括維持生計立原住民時最欠缺的基礎與自覺。不同於目前政府與民間團體所想像、提供的永久. 的耕種、漁獵領域，維繫部落公共領域討論的聚會集合場地、進行傳統族群信仰. ‧ 國. 學. 的祭祀場地等得以延續與傳承祖先生活的功能場所。. ‧. 莫拉克災後重建除了缺少跨文化的疑慮外，台灣社會福利在透過民營化下，. sit. y. Nat. 從永久屋的興建到生活重建中心，皆成為了社服組織的責任，將社會福利民營化. al. er. io. 下卻擠壓了原住民參與的機制。部落對於誰可以進入部落從事助人工作，並無決. v. n. 定的權利。熟悉部落、熱心部落的人只能以「行政助理」被方案納入，但仍必須. Ch. engchi. i n U. 受到部落外、具有社工資格的督導所管理與約束，與充權部落、以部落為主體的理念背道而馳。這種專業主義權力結構讓目前實施的原住民福利方案，多聽命於政府規範，而不是回應部落聲音。但仍有社福團體成功協助部落培力的成功案例。921 地震後，黃盈豪(2003) 以一個社會工作者參與大安溪部落工作站的 921 災後部落重建工作，在工作站成立初期首先要面對的是災後居民住的問題尚未解決、部落的產業及生計的困難、部落族人依賴外界援助缺乏的自己做決定的能力、社會福利輸送體制的缺陷等。工作站的服務內容在進入部落後，從原先政府期望工作站成為部落福利通報系統、訪視受災家庭及協助政府舉辦活動的計畫方向，改變為與社工主流服務不相 21.

(28) 同的協力造屋、農地復耕蔬菜班、發展在地組織、成人教育等項目。原因在於剛開始的服務項目屬於外來團體對當地的幫助，當對部落的需求有明確瞭解時，即應提作調整供當地居民真正需要計劃協助。但工作站的進行並非一切順利，起初，部落僅將工作站視為一隻可索取資源的肥羊，而後，協力造屋時的資源匱乏、發展農地復耕蔬菜班時外界及部落對工作站專業的懷疑等，都需要時間及精力一一克服。最後除了達成上述目標外，經過工作站的深耕，成立部落共同廚房，部落可自主解決自己的生活問題，進而把盈餘回饋到社區弱勢的照顧，而後整個部落的社會和文化漸漸開始活絡，最後，廚房已經不需外來幫助而能獨立運作。從. 治政大業及政府資源，能讓部落以自身力量不斷將社區及原民文化不斷發展下去。立. 大安溪部落工作站的經驗可見一個外來團體如何在部落中去適應、學習，融合專. ‧ 國. 學. 在台灣災後重建經驗中，首先，可發現參與災後重建過程中，非營利組織一直以來扮演著重要的角色，並配合政府重建政策提供不同的服務，例如 921 災後. ‧. 慈濟協助政府興建中小學的希望工程及進入原鄉協助社區發展之社福團體。. y. Nat. sit. 其次，對於不同的非營利組織、不同的服務項目，當地居民所於重建過程中. n. al. er. io. 的參與程度也有所不同，有成功培力的案例，但也有因制度上而原住民參與權利. i n U. v. 受限的情況。本研究個案中的災民以原住民為主，文獻中指出在多直接以漢人思. Ch. engchi. 維提供福利或安置政策下，漢人與原住民，一直缺乏互為主體的跨文化尊重，原住民一直被視為受助者，缺乏提升原住民本身自我培力的能力。爰此，本研究希冀以莫拉克永久屋災後重建政策中，觀察公私協力下，原住民的主體性如何藉由民眾參與制度實踐。民間團體涉入災後重建的過程中，如何落實民眾參與。. 22.

(29) 貳、非營利組織與政府的協力關係在台灣，非營利組織與政府互動關係發展上，從解嚴前政府政治力遠大於非營利組織的社會力；到 1990 年代中期至 2000 年政黨輪替間，非營利組織數量迅速增加，功能包括直接或間接提供政府應該提供的財貨、向民眾倡導某種特殊價值進而挑戰現有政策、強調服務對象及方式的改善及創新以達成組織使命的落實，在此階段契約委託成為社福服務供應與傳送的主要政策工具；2000 年政黨輪替後，具高自主性的非營利組織可在政策制定過程中發揮影響力或監督、推動政策的執行，但當民間募款狀況普遍不理想時，依賴政府補助及契約委託的非營. 政治大. 利組織與政府呈現不對等權力關係，非營利組織對有限資源的惡性競爭同時也損. 立. 害了民眾對非營利組織的信任基礎(孫煒，2007:65-83)。由此可知，在非營利組織. ‧ 國. 學. 數量的增加、多元的社會功能、組織規模與自主性的差異等情況下，台灣非營利 8. 組織與政府的互動情況日趨複雜，而目前台灣對非營利組織與政府合作的相關. Nat. sit. y. ‧. 研究主要著墨於補助制度、契約外包、公設民營等議題。. io. n. al. er. 一、非營利組織與政府之互動模式. i n U. v. 描述非營利組織與政府互動關係的理論眾多，Najam 從非營利組織與政府. Ch. engchi. 目標及偏好策略的異同分成合作、互補、吸納、對立四種互動模式；Gidorn 等人以經費提供及服務提供兩功能，提出政府主導、雙元、合作、第三部門主導四種模式；Young 透過理性選擇理論的觀點，衍伸非營利組織與政府部門的互動模式，將其分成補充型、互補型、抗衡型。Coston 以 6 種面向界定出壓制、敵對、競爭、契約訂定、第三者政府、協力、互補等 8 種互動模式。從上述可看出非營利組織與政府的互動模式各學者觀察角度不盡相同，建構類型模式有同有異，呂. 8. 一般而言，政府與非營利組織的互動領域包可分成四大類：財政上的、管制的、服務輸送與政治性的。財政上的互動包括政府對於非營利組織在錢與實務上的協助；管制上包括服務標準、資格的設定；服務輸送包括訊息的交換、轉介、諮詢、協調與規劃；政治性的互動是指倡導與遊說活動(呂朝賢，2001:43)。 23.

(30) 朝賢(2001:44)歸納出合作、互補、契約、敵對、補充共五種非營利組織與政府可能的關係模式，其中又以合作、互補、契約三者關係中，政府與非營利組織在互動較頻繁。關於非營利組織與政府的合作關係相關文獻中描述相當多，但意義也相對混雜，例如 Gildon 等人認為合作即政府出資、非營利組織作服務輸送的工作，其中合作模式可再予以細分為「代理人型」的協力模式與「對等型」的協力模式，前者是指非營利組織僅是政府執行計畫中的代理人，雙方的協力模式乃是政府提出計畫與支付經費，非營利組織則負責執行；但後者非營利組織卻有相當的裁量. 政治大定義合作關係為，非營利組織與政府同樣的政策目的，並用同樣的手段來達到目立. 權，擁有可以經營政治與行政過程而與政府交涉的權利(林淑馨，2011:36)；Najam. ‧ 國. 學. 9 的；Coston 則提出六面向來描述合作的內涵，具有下列特徵：政府與非營利組. 織訊息與資源的共享、非營利組織具有自主性、潛在參與政府的計畫或政策等(轉. ‧. 引自孫本初、吳宗憲，2010:31)。若從資源交換理論說明合作關係，除了政府經. sit. y. Nat. 費與非營利組織輸送服務兩者資源上的交換外，亦在政治與行政層面上互賴，例. al. er. io. 如非營利組織在執行上政府提供合法性及政府藉由非營利組織取得大眾的信賴. v. n. 與支持(呂朝賢，2001:47)。但政府與非營利組織的合作關係尚需要兩方長期經. Ch. engchi. i n U. 營，建立互信才產生，而非有資源依賴即可(陳敦源，2010:27)。政府與非營利組織在互補性關係上，Young 定義：(1)補充型模式，非營利組織被認為可滿足政府所無法提供的公共財貨之需求。在政府發生失靈時，非營利組織可以用來提供政府所無法提供的服務。(2)互補型模式，非營利組織被視為是政府的夥伴，透過政府的經費資助，協助政府執行公共財貨的遞送(Young， 2000；官有垣，2002)。Gildon 等人在互動模式中的雙元模式，係指政府與非營利. 9. Coston 提出 6 個面向區分政府與非政府組織的互動關係：(1)政府對於制度多元性的接受或抗拒程度；(2)政府與非政府組織的連結；(3)相對的權力關係(4)正式化的程度；(5) 有利於政策或者非營組織；(6)其他特別型式的特徵(孫本初、吳宗憲，2010)。 24.

(31) 組織各自提供公共服務、並沒有產生經費上的交流互動，而是處於平行競爭的狀態，在自身的活動上具備一定程度的自主性，由消費者自行選擇服務的提供者。在此模式下又可區分成為兩種型態：一種是非營利組織提供與政府相同的服務，但對象是那些無法接受到政府服務的民眾；另一種則是非營利組織針對政府沒有提供的服務領域進行服務(轉引自林淑馨，2011:34)。Coston 在互補型的特徵包括政府與非營利組織有相對高的非正式互動關係、非營利組織潛在的參與政府的計畫或政策等(轉引自孫本初、吳宗憲，2010:31)。由上述可得知互補型關係有兩種內容，一為基於公共財與政府失靈的論. 政治大解決需求的問題；另一為第三者政府理論及交易成本理論，非營利組織與政府間立. 證，當政府的財貨與服務不能滿足民眾時，出現政府失靈，則須經由非營利組織. ‧ 國. 學. 的契約性關係，認為非營利組織除了能彌補政府在公共服務輸送之不足外，還能提升政府行政績效，更可以節省不必要的支出(林淑馨，2011:33)，且非營利組織. ‧. 由於成本較低、服務品質有保證及彈性較大，政府即透過契約方式，提供經費並. sit. y. Nat. 將生產的責任交付給非營利組織，非營利組織本身也藉由政府的經費擴展自己的. n. al. er. io. 服務領域、完成組織使命，即 Young 的互補性關係。. i n U. v. 在台灣災後重建的經驗，呂朝賢(2001)針對九二一災後非營利組織與政府的. Ch. engchi. 關係分類為互補性為主、互補性契約性並重、補充性為主三種關係。以互補性為主的例子為慈濟和政府的關係，兩者在災後計畫上有相同的目標，資源及供給上也有互動10，但慈濟特別之處在於資源上其計畫皆以自籌為主，供給及計畫目的則不待政府、先行進展，展現高度自主性。以互補性及契約性並重的例子為世界展望會與政府的關係，互補性方面即提供政府未提供的服務或財貨給災民，契約性方面則以本身先前累積的專業形象，接受政府委託生活重建服務中心的計畫，來執行災後復原的工作。補充性為主的情形，大多以民間自行設立的社區服務工. 10. 慈濟於希望工程中，援建中小學共 55 所，其中 34 所是自籌經費自建，另由民間捐贈、教育部委託興建 16 所，另有教育部編列經費、慈濟代建 5 所。 25.

(32) 作站為主，服務多與政府的相關服務屬性相同，例如法鼓山設立的安心專線提供心靈諮商服務。從九二一的重建經驗中，可得知在災後重建的不同階段、民間團體組織運作、使命的異同，在與政府合作上會產生不同的協力關係；而十年後的莫拉克風災災後重建，政府與民間團體在互動關係上又有新的發展。慈濟、紅十字會、世界展望會皆屬與政府長期協力合作的非營利組織，本研究即期望能以永久屋安置政策為個案，瞭解政府與非營利組織之協力情形。. 二、政府以契約委外方式進行之協力關係. 政治大契約委外係政府委託私部門或非營利部門提供服務，並對於該項服務或功能立. ‧ 國. 學. 依然保有既定程度的所有權與控制，並希望以強化競爭的方式進而改善無效率的問題。根據Domberger（1998）的說法，契約委外的優點有以下四點：第一，承. ‧. 包商通常有更專門的知識、技能、與特殊功能；第二、委外可以增加市場競爭；. sit. y. Nat. 第三、調整契約內容要比調整層級結構容易得多；第四、委外可以降低成本、或. al. er. io. 增加服務內容。也就是說，契約委外將可以順利解決政府的兩大弊病：僵化與浪. v. n. 費。於現今人民對於政府不信任的狀況下，對廣大的民眾而言，政府契約委外就代表. Ch. engchi. i n U. 了改善效率的第一步；但是對政府而言，契約委外在「政治正確」上的意涵遠較效率更為重要，即「行政上的合理性與正當性」(陳重安，2011:117)。當「契約外包由手段變成最終的目的」，可以想見這樣的委外必然缺少計畫，其後果就是少數競標、競爭不足、浮報戰果等，也有可能造成大量公務員失業或重新安置（ Ewoh, 1999; Lawther,1999），更糟糕的情況就是簽約後無力監督、缺少課責、官商勾結、以及貪污腐敗（Hodge, 2000），最後引起社會與公眾的不滿（Hefetz & Warner, 2007）。當委外本身的象徵意義即是帶給政府行政的合理性與正當性。具體而言，能夠把委外的範圍加大、時間加長，在合理性上就更加具有說服力；關係式契約即為政府契約委外之常見模式。關係式契約係指基於信賴與社會資本的契約型式，契約中明示的文字純 26.

(33) 粹是一個簡單的大綱，真正規範行為的是雙方默會的認識。高度的信任、高度累積的社會資本、與組織的名聲是運用關係式契約的基礎，因為這種「模糊規範」的契約關係下，未來的不確定性是很高的（Fernandez, 2005, September; Parker & Hartley, 2003; Romzek & Johnston, 2005）。關係式契約象徵著政府意圖透過與包商建立更穩定的契約關係。然而如果一旦關係式契約成形，通常它的壽命會比正式契約來得長，並將契約委外的壽命延長。一旦關係式契約形成，政府便可以減少再競標的時間與成本，也可以毋需顧慮必需收回經營(陳重安，2011:120)。. 參、非營利組織的課責. 治政大如今非營利組成織常為協助政府的重要夥伴，藉由委外、公私協力等方式立. 協助政府解決公共問題，但當許多公共政策的執行被移轉至非營利組織後，非營. ‧ 國. 學. 利組織的身分已經不再只是屬於單純的民間部門，而是漸轉變成具公共行政功. sit. y. Nat. 民主政體的公共課責(江明修、鄭勝分，2010:12)。. ‧. 能，基此，其所承擔的責任亦不僅止於契約責任，更包含了憲政責任，必須接受. er. io. 一、課責的定義及內容. al. n. v i n 在政府部門中，課責是一種權威關係，即行政人員基於其制度中的角色去 Ch engchi U. 履行特定的職責，而其制度上層的權威者依據法令，以外在強制性的判斷標準對於行政人員順服與否以及績效高低進行獎懲，迫使行政人員對其直屬長官、民選行政首長或民意機關擔負起正式的責任(孫本初，2007:212)。然而非營利組織的責任概念不同於政府與企業部門，非營利組織的責任重是公共利益與公共信任的維持，並強調於公共責任，故政府部門的責任概念並無法完全適用於非營利組織。與政府相較，首先，非營利組織成員的互動上多是基於理念的契合與信任，缺乏明確的層級關係；其次，非營利組織的責任不侷限於法律的遵守，更重要的是公共利益與公共信任的維持，故績效的指標並不明確；再者，社會大眾對非營利組織追求公共利益的評價不盡相同，而且組織也多是以主觀的認定確認組織的 27.

(34) 責任；最後，非營利組織面對的團體多元，兼負著多重的責任，難以對全體對象負責(江明修，2002：24-28；孫煒，2004:146；張瓊玲，2008:7-8；林淑馨，2011:111)。此時非營利組織若將課責狹義定義為「藉由遵守明確的法規命令等正式機制的使用，避免違法與不當行為，並對財務進行完善的管理」已不足適用。如今課責的概念已經擴展出更廣義的其他意涵，包括個人道德、專業倫理、回應性、組織能力等，對非營利組織而言，課責面向不斷衍生與擴展，其目的無非是希望藉由更周全的課責方式確保組織使命與公益性的達成，俾以獲取公眾的信心與信任(江明修、梅高文，2003:143)。. 政治大力，但非營利組織的責任除了法律之外，尚有組織之於關係人的責任意識，並產立政府部門責任包括法規命令、正式程序、層級節制的指揮監督關係與強制. ‧ 國. 學. 生「多重責任」的現象。學者們對非營利組織的關係人的分類有同有異，Edwards 和 Hulme 將關係人分「對下」須向其合作夥伴、服務對象、內部員工與志工負責；. ‧. 「對上」須向其董事會、捐款人與政府主管機關負責；Najam 將關係人分成一為. sit. y. Nat. 贊助人，指提供非營利組織財貨或勞務的人，二為顧客，指外在環境中接受非營. al. er. io. 利組織財貨或勞務的對象，三為非營利組織本身，指構成非營利組織內部的主要. v. n. 成員(孫煒，2004:146-147)。在非營利組織關係人的多元下，意味著責任對象的多. Ch. engchi. i n U. 樣性，每一個群體都很重要，但其彼此間的需求卻可能有所矛盾與衝突，例如捐款者的偏好與服務對象的需求之間可能存有緊張的關係(江明修、梅高文， 2003:144)。在永久屋政策中，不管是慈濟或者世界展望會，都要面臨政府、捐款者、社會大眾及災民對非營利組織的重建有不同的期望，概念上不管從山林復育與居住原鄉的拉扯、安置效率與災民參與重建，處處可見不同對象對非營利組織要求上的衝突。此時非營利組織賦予不同對象課責的優先順序即影響服務的產出。在委託人─代理人理論中，代理人必須受到委託人的監督，但由於非營利組織的課責對象相當多元，包括一般公眾、新聞媒體、捐助者、董事、志工和其他利害關係人的責任與義務，因此所涉及的課責面向也隨之廣泛，包含公共資訊的. 28.

(35) 揭露、董事會的監督與信託責任、同儕課責、對關係人的回應、組織使命的正當性’募款倫理與廉潔等。但非營利組織面對多元委託人下，組織本身的責信應首先對其所倡議、關懷的議題及其服務對象完全負責，其次則是要對於其捐款者或支持者在財源上的負責。然而實際上，因贊助機構與政府關係著非營利組織的財力來源與生存環境，往往與非營利組織的責信關係最大；而受益者則因影響力較弱，連帶著組織的責信關係亦較弱(李志宏，2006:109)。關於委託人─代理人理論使用於非營利組織管理中有多重、不明確的委託人的特性，另有學者主張非營利組織的課責問題從網絡治理會較官僚體制的方式. 政治大絡治理時代，傳統對於課責的想像「對誰負責」應當改變為「負責些什麼」。從立. 定義適合。Agranoff & McGuire(2001，轉引自彭渰雯、巫偉倫，2009:94)主張在網. ‧ 國. 學. 只關心「代理人」有沒有接受監督與定期回報，轉變為關心要產生什麼結果、判斷優先順序、設定目標以及修正與設計分工系統。這些結果才是協力與網絡治理. ‧. 的目的，而過去的「對誰負責」只是達到這些目標的手段，是高層用以監控下屬. sit. y. Nat. 的管理工具，而不是真正關心做到了什麼。. n. al. er. io. 非營利組織除了具有多元關係人的特性外，課責的內容也具有多元性質。. i n U. v. Kearns(1996，轉引自江明修、鄭勝分，2002:25)提出非營利組織四種課責的內容：. Ch. engchi. (1)法律課責：要求清楚的權威層級，遵守法律的精神和法律條文；(2)協商課責：要求對關係人的需求的高度回應；(3)裁量課責：要求在行使自由裁量權時，以知識和專業進行正確的判斷；(4)預期課責：要求預測未來趨勢，並主動參與及倡導相關立法和行政創制。由此可見非營利組織的課責並不局限於法律或規則的限制與遵守，同時須輔以其他面向的課責以維持公共利益與公共信任。公共利益與公共信任對非營利組織的重要性，同時可從蘇力(1999，轉引自馮燕，2001:223)等學者提出非營利組織的合法性來源得知，包括法律合法性、社會合法性、行政合法性、政治合法性。實務上，台灣非營利組織的合法性多來自前兩項，但目前非營利組織捐募的法律環境仍不健全，因此社會合法性成了台灣 29.

(36) 非營利組織生存、發展的重要合法性來源；突顯出非營利組織需要獲得社會合法性以獲得社會的資源，讓組織得以生存與發展，而公益捐助的多寡即社會合法性的具體證明。相較於公共利益的難以定義，他律機制雖然明確可行，但仍有政府對非營利組織的課責會壓縮非營利組織的自主性的疑慮，但 Remzek & Ingrham 對於課責與自主性的問題，指出關鍵不在課責或自主性的各自堅持，而應依據不同的內外環境，選擇最適合的課責機制，許多非營利組織本身結構並不健全，此時採取層級節制與法律課責就有其正當性，而對於體質健全的非營利組織，則應採取專業. 政治大. 與政治課責，以符合非營利組織對於高自主性的堅持(Remzek & Ingrham；轉引自. 立. 學. ‧ 國. 江明修、鄭勝分，2010:21)。. 二、非營利組織的責任架構. ‧. 整個非營利組織的責任架構核心意義就在組織行動不但必須經由監督功能. sit. y. Nat. 將組織產出供給給外在環境的關係人，也要經由評估功能顯示組織產出的績效，. al. er. io. 而後還須將外在關係人對於評估結果的需求反饋至非營利組織未來的行動之中. v. n. (Keating, Frumkin；轉引自孫煒，2004:148)。因此，非營利組織的責任架構，除了. Ch. engchi. i n U. 包括內部關係人的「監督」之外，也包括外部關係人對於該組織工作成果的「評估」與「回饋」。 (一)監督機制一般而言，政府會制定相關法律，從公共服務、公共政策與財務法規等實務面向來監督非營利組織的運作。目前我國規範非營利組織的他律法規有民法、人民團體法、各部會財團法人的設立標準及監督準則、免稅法規及募捐法規(張瓊玲，2008:9)。但政府對非營利組織的他律機制，主要是基於「防弊」的角度，以內政府人民團體績效評鑑為例，主要目的為防範人民團體的人事與財務管理產生流弊，而非強化人民團體的能力建設；它對於人民團體的輸出的評量，主要是 30.