第四章 馬里蘭州與維吉尼亞州對波多馬克河流域之爭議探討
第三節 北縣市與馬里蘭州、維吉尼亞州流域水資源管理比較
壹、北縣市與馬里蘭州、維吉尼亞州之間相關問題比較
我國北縣市為淡水河流域引發之衝突與馬里蘭州、維吉尼亞州為波多馬克河 流域之爭議抗告，就雙方背景相互比較，發現兩者皆涉及府際間之垂直與平行關 係，且三方之間在地理上、行政上、層級上均有密切之關係。此外，又因跨行政 和疆域之界，使得流域管理成為跨域事務管理之重要議題，而造成的衝突爭議主 要來自於為爭取流域主權與享有流域帶來的資源效益，因此就我國台北縣市與 馬、維州之間共同產生爭議的事項，歸整為法源與水權管理、利益衝突成因、流 域污染防治、政黨與民意關係等之異同處進行比較研究，分析如下：
一、法源與水權管理之比較
我國在流域上之管理是相當複雜，除依水利法、河川管理辦法、地下水管制 辦法、水土保持法、水污染防治法等，形成有不同的法規與不同的主管機關，造 成各部門常因立場不同及引用法源不同，產生互相衝突及協調不易之現象。因此 整個台灣在水資源管理上便產生各自為政的現象。而北縣市所共管的淡水河流域 既缺乏專法可管，又涉及多重管理單位與地方政府，造成整個流域在法源上與管 理上之諸多問題。
美國在流域水資源的法規制定與水權管理上都與我國不盡相同，美國的水利 法則是雙重主權的系統下演進而來。所謂雙重主權是指聯邦與州，雖區分為聯邦 所管轄，但每一州都可以制定州法、管理河川及核發水權許可權，並且每一州在 個別的州界內都有管理水的優先權。首先就法律制定來說，聯邦制定水有關的法 律，如美國聯邦淨水法案
(The Clean Water Act, CWA)
，在完成立法時，被視為美國 環境法律史上的里程碑之一，並成為州政府水質管理計畫內最重要之聯邦層級的 法律依據；如馬里蘭州在水質規劃與管理上，聯邦淨水法案便提供了該州水資源 污染防治的法源基礎。且自此法生效後將之前的零星規定皆廢除，建立美國水污 染控制及水質管理的主要規範（Hoyt,1999
）。此外，在州法制定上，如維吉尼亞州 的州水管控法(The State Water Control Law
，SWCL)
，便是在州內推動執行水管理 計劃依據；或維吉尼亞水質改善法案（Virginia Water Quality Improvement Act
）、流域 計 畫 與 推 動 准 許 與 協 調 （
Watershed Planning and Permitting Promotion and
Coordination
）、波多馬克河用水水質管理備忘錄（Guidance Memorandum 02-2016,
Issuance of Virginia Water Protection Permits for Surface Water Impacts in the Potomac
River
）23等相關法規。其次，就以水權來說，我國水權除使用和收益情形因分屬不同主管機關，水
權劃分又依水文疆域區分為中央管或地方管河川；水庫水權則又分署更多機關各 自使用與管理。此外，水權的核發完全由中央制定法律及決定，而有關水權申請，
是以優先原則
(first in time, first in right)
作為水權分配之適用，分配水權所在之土地 則不需與水源比鄰，或在水源流域範圍內。美國則是以河岸比鄰水源之土地所有 人為合理取用水資源之認定。此外，施行取水許可制也是美國多數州之共同趨勢，在取水許可制的實施上，一方面可維持穩定之水量供應，保障公共利益；另一方 面則藉著主管機關對於取水許可之限制，如馬里蘭州要規範維吉尼亞州的取水限 制；並對於取水之申請案件無論是地面水及地下水之使用都加以管制。事實上，
各州則基於對水資源情勢之判斷而有不同之政策方向，其審查之程序、要件也各 不相同，這些程序關係到用水人之取水權利（張立達，
2002
：52-54
）。二、利益衝突（漁業、航運、周邊建設、飲用水）之比較
我國北縣市與馬、維兩州對於漁業、航運、河岸周邊建設、飲用水上皆產生
類似的爭議，正因這些都是流域水資源上珍貴的利益所在，也是地方政府必須爭 取與維護的，這些利益與資源正因具有獨占性、排他性、依賴性，因而成為爭議 的導火線，分述如下：
（一）波多馬克河因有豐富的漁業獲利及航運的需求，因此成為馬州與維州所依賴 的兩項重大利益，並產生競爭與合作的雙重關係。反觀我國同樣因淡水河流 域帶來的休憩娛樂發展，使鄰近縣市充滿無限商機，因而推動觀光休閒事業，
使得北縣漁民因此獲得轉業之機會，藉此培養漁民第二專長，並增加地方工 作機會。另外，即便是北市無須發展漁業或是航運事業，但淡水河流域帶動 的觀光產業對北市這個都會區而言更是重要，因此北縣市必須為此先做好規 劃與建立合作的夥伴關係。
（二）兩州皆各自擔慮對方的城市因發展與建設影響自身之利益情形，會產生諸如 人口與資金流向發展快速的一方，例如：河岸兩州之居民都認為自己可在碼 頭與河岸旁從事建設，因此各州都不願放棄自己在河岸旁的開發建設之權 力。在我國北縣市即因行政區域之劃分，使得北市發展快速且便利繁榮，有 便捷之交通網絡，並且以發展為辦公大樓為主的都會型態。而北縣卻因幅員 廣闊發展不易，多半以工廠庫房之煙囪工業為主，造成兩處生活環境品質的
落差，因而形成北市為高級住宅林立，而北縣卻淪為次等居住生活圈，影響 北縣之房價與居民居住意願。
（三）飲用水的問題關係大眾最為深切，無論是國內外，水資源的最大利益，就是 提供不虞匱乏的民生用水。馬州與維州都為飲用水之取用，產生不同的意見，
其中馬州拒絕費爾菲克斯郡的申請，最主要原因是因為馬州擔心維州的權力 藉取水而無限擴展，會直接影響到馬州的利益；並且指出該郡未能提出確切 需要用水之證明。但費爾菲克斯郡提出抗告的理由即是馬里蘭州沒有權力拒 絕核發取水申請，此事之爭議雖經法律判定而告結束，但馬州最終仍要求費 爾菲克斯郡水部門要限制取水量。反觀在我國北市對於北水處的經營權一直 不希望中央介入，而北縣要爭取共飲翡翠水庫之水，北市的立場同樣僅是以 支援而非常態供應。其中因關乎水質與水價這兩個攸關民眾利益的部份，當 然使得北縣要大力爭取，而北市也在不願失去水權之情況下，造成雙方激烈 的衝突爭議，雖然至今我國尚未走上法律抗告，如果北縣長期處在水資源缺 乏狀態與不平衡下，此項爭議將立即成為北縣市間衝突對立的關鍵引爆點。
三、流域之污染防治比較
大台北地區的生活環境面臨河川流域遭工業廢水等諸多的污染，且淡水河治 理又出現「一國兩制」的現象。在屬台北市界的基隆河沿岸已完成兩百年洪水頻 率的堤防建制，但北縣卻苦無經費。因此無論是北縣或北市在污染工作防治上，
皆須面對淡水河流域必須朝向以跨域機制來處理河川污染防治工作，並應在專 款、專責之下，來推動水污染防治工作。而在波多馬克河之污染問題上，兩州皆 歸咎於是對方造成流域污染，使得最後須以跨域委員會來解決此項問題並維護水 域生態環境，因此，波河的流域委員會便致力於水污染防治的工作，我國未來也 可仿效以委員會解決流域跨域污染之問題。
四、政黨與民意關係之比較
通常河川流域之利害關係人牽涉甚廣，除中央及地方主管機關外，還包括各 種水資源的需求者，其中包含地方官員、利益團體及民眾；而又因各區域長期受 政黨政治之影響，因此民意代表或政治人物多半在水資源的議題上，扮演政策的 推動者與參與者。無論是北縣市或馬州與維州在對流域之相關議題上，皆產生政 黨的對立的情形，因為當府際關係存在利益競奪，雙方又互為不同之政黨，則衝 突更加劇烈。此外，由於民意冷漠的特性，往往與切身有關之議題才能引起民眾 之參與感，如我國北縣市在旱災時期造成的水荒現象，引起民眾對水資源的重視，
進而爭取水權與要求政府水源調配供應的能力。在維州與馬州同樣不例外，在波 河的使用權上，不管是從歷史上或是法律上對主權的判定，雙方居民都希望在使 用權無須受到控制與干預，因此，民意的壓力讓地方政府對跨域流域的經營更為 積極與主動，致使陸續有關水資源的論壇、會議與相關組織等相繼成立，在這一 點之比較上，我國與美國的情況是相同的。
贰、從波多馬克河流域管理看淡水河流域
波多馬克河與淡水河流域兩者因環境與屬性不同而產生不同層面之問題，就 本文所歸結出台北縣市流域水資源衝突的六個面向問題與波河作比較，其中在利 益衝突上，台北縣市則無漁業、航運、周邊建設之衝突事件發生。因此，對於兩 條流域皆共有之衝突面向問題，則成為我們研究參考之處。此外，從馬州與維州 之間在面對波多馬克河流域上的爭議，雖然最終是以法律抗告來解決，但是在雙 方的爭議歷程中，無論是以協議方式訂約或是由委員會執行統管流域下之相關事 宜，其中可為我國北縣市在日後管理淡水河流域借鏡的地方，便是兩州在共同合 作與解決衝突上所採取的方式，以作為解決波河爭議的最佳途徑。因此即便是法 律抗告後，確立維州擁有使用權，且無須經馬州同意之限制，最終該思考的問題 仍是以建立合作的協力關係，並以統管流域機制來解決跨域流域的問題，未來我 國北縣市在統管淡水河流域時，可參考波河流域的管理經驗，並以兩國在流域水 資源問題上可為借鏡之處分述如下，並請參閱 104 頁附表 4-2，波多馬克河流域與 淡水河流域相關問題比較。