題目：統管流域水資源之跨域管理探討-以臺北縣市為例

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中華大學碩士論文

題目：統管流域水資源之跨域管理探討-以臺北縣市為例

Cross-Regional Cooperation, Multiple Administrative Jurisdictions, and Water Resource Dispute:

Tamshui River, Taipei City, and Taipei County

系所別：經營管理研究所學號姓名：M09219016 鄭詩涵指導教授：魯俊孟博士

中華民國九十四年七月十八日

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統管流域水資源之跨域管理探討- 以臺北縣市為例

中文摘要

在跨區域合作與治理上，無論是中央與地方或是地方政府之間通常要面對諸多不同的問題，像交通、環保、垃圾與水資源等，其中水的問題又是千頭萬緒，

因爲在管理的過程中，牽涉到各級政府間的多重合作與層級關係，因此在流域管理與水資源的議題上容易產生許多的歧見與爭議。

回顧近年來媒體上報導台北縣市之間，諸如因「共飲翡翠水」或「北市擁水自重」等議題衍生出的爭端，造成北縣市之間的衝突與對立；其中包含水資源調配、水價制訂與水權歸屬等問題。為能真正了解北縣市之流域水資源問題，首先必要針對淡水河流域來探究，因為淡水河流域為北縣市主要的水源。其不僅為一條共同管理之流域；還必須跨越不同的行政區域，因此增加了流域管理的複雜性和難度。

大台北地區的流域管理不僅有縱向的上下隸屬關係，還有橫向的平行跨域關係，因此本研究觀察到北縣市不僅是「爲水而戰」更是反應出流域水資源因共治、

共享衍生出諸多的問題及中央與地方之間的協調失靈。而大多跨區域性的問題產生都因各自為政，缺乏聯繫與合作的關係，造成多頭馬車及本位主義的現象，更嚴重者，就產生衝突與對立的事件。有鑑於此，為能加強了水資源的統一管理和統一調度且不受行政區劃所限制，本研究之目的便在於制定一套機制來統籌管理流域事務，並在「統管流域管理」之概念下，建立流域水資源的統籌管理，來分配雙方利益、解決問題；以減少協調成本與整合水利資源。此外，應輔以府際管理來作為府際和諧之催化劑，並運用府際協調解決衝突與爭議，建立中央與北縣市三方之協力合作關係。

本研究以府際關係背景與我國台北縣市相似的美國馬里蘭州與維吉尼亞州

之間為例，因兩州取用波多馬克河流域水源產生出長達百年的爭議，同與台北縣市爭水衝突作比較研究。希望能提供我國參考借鏡並找出適用於我國運用在統管流域水資源下的管理模式。未來我國要朝向建立全局性的流域管理來解決跨域性流域下的水資源問題，並建構流域水資源的統籌處理機制，以達整合資源與合作管理之效。

關鍵字：流域、水資源管理、統管流域、水權、府際協調、跨域管理、全局性

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Cross-Regional Cooperation, Multiple Administrative Jurisdictions, and Water Resource Dispute: Tamshui River, Taipei City, and Taipei County

Levels of modern governments today need to deal with many issues.

Challenges such as public transportation, environmental protection, waste disposal, and water resource force all levels of governments to engage in cross-regional cooperation activities. Water resource management is one of the most complex problems because it is essential to people’s lives, and it involves all levels of governments, horizontally and vertically.

Tamshui River

^（

hereinafter the River

^）

runs through Taipei City and Taipei County, and its Feitsui Reservoir

^（

hereinafter the Reservoir

^）

provides fresh water to all of the Taipei City and part of the Taipei County. Recently the City and the County fought over water resource of the Reservoir because the Reservoir is located in Taipei County, yet Taipei City foot the bill to build it. Issues such as water resource sharing, tap water charges and water right of the River basin are causing all kind of conflicts and antithesis between the City and the County.

This research intends to examine the disputes over the River and the Reservoir, the nature of the disputes, the stands of the County and the City, and the interactions between the City and the County, as well as the exchange among the Central and local governments. It also compares the disputes between Virginia and Maryland over Potomac River, and the mechanism established to solve the disputes. It concludes with suggestions of founding a cooperation mechanism to solve multiple-jurisdiction problems facing today’s metropolitan areas.

Keywords: Cross-Regional Cooperation, Multiple Administrative Jurisdictions,

Water Resource Dispute, Tamshui River, Taipei City, Taipei County

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誌謝

經歷一千多個睡不好、吃不飽的日子，終於在今天我要寫誌謝感言，在這求學的歷程中我要感謝的人真是太多，無論是師長或是家人、朋友，因此我將這份感激放在心中，在未來希望能有機會能親自答謝他們。

我的指導教授魯俊孟博士，在我論文撰寫的過程中，不斷的給予我指導與鼓勵；讓我受益匪淺，此恩銘記在心！此外，更要感謝葉嘉楠博士、邱冠斌博士、

黃建銘博士對我論文的指正；因系上老師對教學認真嚴謹的態度，及對學生論文的周延審查，讓本系的聲譽一直是備受各界肯定；身為行管系的一份子更是感到與有榮焉。

最後，我要謝謝的是自己；因為在撰寫的過程中，幾次想要放棄與拖延，但是我不斷告訴自己：超越自己就是堅持到最後，終於我如願完成了學業，不負對自我的期許！

鄭詩涵謹誌於中華大學經營管理研究所公共管理組中華民國九十四年七月十九日

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表目次

表 4-1 馬里蘭州與維吉尼亞州歷年來對波多馬克河上爭議大紀………98 表 4-2 波多馬克河流域與淡水河流域相關比較...105

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圖目次

圖目次：

圖 1-1 研究架構………8

圖 1-2 研究流程………10

圖 2-1 台灣北部生活圈「廣域行政」概念發展………17

圖 2-2 府際關係的互動變化：涵蓋性權威模型………19

圖 2-3 府際關係的互動變化：州-地區-地方之模式……… 19

圖 2-4 府際關係的互動變化：重疊型權威模式………20

圖 2-5 府際關係的互動變化：地方政府模式………20

圖 2-6 府際關係的互動變化：協調型權威模式………21

圖 2-7 府際關係的互動變化：區域組織-地方政府模式 ………21

圖 2-8 府際關係的互動變化：非官方組織模式………22

圖 3-1 淡水河水系地理圖………48

圖 3-2 台北縣市統管流域問題之府際關係圖………53

圖 4-1 波多馬克河流域圖………88

圖 5-1 中華民國中央-區域-地方模式………110

圖 5-2 中華民國統管流域委員會………111

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第一章緒論

第一節研究動機與目的

壹、研究動機

觀察近年來中央政府與地方政府或地方政府間彼此之間，無論是在政治的、

行政的、財政的關係上聯繫愈趨頻繁，區域間的合作更是增進，地方政府之間的互動不再只限於單純的公文往返，跨區域事務之處理較以往更為多元與複雜，而民眾對於地方事務的參與也比過去積極與主動。但由於中央與地方政府或地方政府之間對政策的處理與執行時常相互爭權委責，因此爭議與衝突一直不斷上演，

使得跨域事務的處理已成為民眾對政府施政的另一種期待。現今跨域治理的問題不僅在國外早已建立制度並有諸多文獻探討，而在國內更獲得學界的重視。

事實上，在跨區域合作與治理上產生諸多不同的問題，像交通、環保、垃圾與水資源等問題，其中水的問題又是千頭萬緒，因爲在管理的過程中，常牽涉各級政府間的多重合作與層級關係，所以在流域管理與水資源議題上容易產生許多的歧見與爭議，而無論是那些有著相似的政治制度或有著深厚友誼合作的國家遇到水的問題依舊都是會反目成仇，因為水代表利益!致使在各國無論是關於水資源的運用或是水權的爭議都是相當棘手的問題，也成為本世之另一種戰爭型態。

而水資源不僅是相當重要的「戰略物資」，也是現代大自然與萬物賴以生存的重要資源，更是工業生產不可或缺的元素要件。過去我們稱二十世紀是石油資源的時代，而今二十一世紀則是水資源的世紀，人類必須正視這一個問題，因為目前許多國家都面臨水資源危機，而台灣地區現今的降水量帶給全區的天賦水量為九百餘億立方公尺，但由於人口密度高，地形上的限制以及地理與季節分布的不平均，每個國人可以利用的水資源均賦量其實很少¹。又因近兩年來台灣雨量持續偏低，各地水源供應之問題正考驗中央與地方政府的施政能力。

一年接著一年的水荒警訊已昭告大眾，水荒對台灣而言有可能成為一個常態的危機，一旦如此，台灣區域性缺水也將危岌到農業用水、工業用水及民生用水，

其帶來之效應則是農業可能面臨休耕、民眾日常生活產生不便，更危及到工廠生產線與高科技產業之運作，台灣將面臨經濟上與民生上相當大的挑戰，甚至整個問題儼然為我國帶來前所未有的危機，進而斲傷我在全球的競爭力²。現今國內許多研究不僅從解決缺水之問題進而衍生到對水資源之重視，更從流域管理之事

1 胡思聰，2002＜自來水價調漲的合理原則探討＞，國家政策研究基金會：http://www.npf.org.tw/

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權或組織機關整合等方向作為探討，例如針對高高屏跨域合作探討之「水資源開發及河川整治」議題、淡水河流域治理策略研究等；上述這些相關研究同樣是探討關於流域事務上跨域合作之相關問題；而其研究之目的，多半是以流域專責管理機關在組織設置上的功能檢討或是河川流域整體治理策略為目標。但本文主有別於其他文獻之處，是希望能以實際個案呈現出垂直與水平間競合與隸屬等多重關係；而以北縣市爭水衝突為研究議題，更能突顯出府際關係下的衝突問題。

台北縣市水源為淡水河流域，又因翡翠水庫位於台北縣境內新店溪支流之北勢溪上，然而其蓄水供應包含整個大台北地區，且由台北市政府成立翡翠管理局負責運轉與維護，因此為兩個或兩個以上的地方政府共同管理之流域，並增加了流域管理的複雜性和難度。為使加強水資源的統一管理和統一調度且不受行政區劃所限制；使多方能共同協調流域相關事務，以減少衝突紛爭。並希望能制定一套機制能夠統籌管理流域事務及分配雙方利益、解決問題；以減少協調成本與整合水利資源，故在「統管流域管理」³之概念下，呈現出臺北縣市必須將爭水的衝突回歸於流域的統籌管理來做深入研究。此外，為能讓本文實際以國外在流域治理上的經驗做探討，並以爭議問題及府際關係背景與我國相似的美國馬里蘭州與維吉尼亞州，在共管波多馬克河流域上長達百年的爭議，與我國北縣市多年來爭水衝突作為比較，希望能提供我國參考借鏡之用。雖然我國在流域跨域管理上不乏成功案例，其中以高高屏跨域合作之成功經驗最常被探討，然卻不全然適用在北縣市與中央之三方之間，因其中的複雜性與存在問題皆與高高屏相差甚遠。

因此本文並非以介紹國外跨域機制作之功能導向為目的，而是希望能以國外實際的案例來提供更多建議之方向。

我們都知道水資源不僅是公共財，還被各方視為一項珍貴資產。因此使得水資源問題在府際關係運作上充滿衝突和協調的困難，因為其中長期存在的問題便是如何統一與協調跨行政與水文邊界的管理問題，包含：區域性的水資源調配、

水資源管理等…，並且常涉及政治權力與利益關係的因素。回顧近年來媒體報導關於北縣市之間，諸如因「共飲翡翠水」或「北市擁水自重」之議題⁴所造成的衝突與對立，其中包含水資源調配、水價制訂與水權歸屬等問題。如果就以地方行政區畫為分界，台北市當然不可能有水源，而當年規劃興建翡翠水庫，就是為了讓首都有充足水源可用，而今當初的計畫趕不上環境的變化，從翡翠水庫的蓄水量亮起紅燈，致使北縣要求的共飲翡翠水難以兌現；中央與台北市為了水權的

3有關統管流域之定義請參閱第三章

4北高市長執政時錄：http://issue.udn.com/mayor/np4-5.shtml

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問題關係緊繃；而在乾旱時期的限水措施，又因台北市和台北縣不同步，造成反彈聲浪；在台北市和台北縣均因向經濟部爭取直潭水庫至青潭堰的水權狀，促使水權爭奪戰逐漸升高（2002.06.20 中國時報）。由上述報導中可看出台北縣市衝突問題牽涉的層面包含中央與地方之間或地方政府之間，此外，又因台北縣市的供水以整個淡水河流域為主，屬跨縣市所共有、共管之流域，因此長久以來淡水河流域，因跨越數個行政區域且缺乏專責管理機構，形成共管事務的破口，造成事權不一與協調困難。因此本文研究動機有以下三點：

一、從由來已久的台北縣市水權爭奪，觀察到此戰之爭不僅是「爲水而戰」更是反應出流域在二個行政區域以上因共治、共享衍生出諸多的問題及中央與地方之間的協調失靈。尤其是大台北地區的流域水資源管理層級不僅有縱向的上下隸屬府際關係，還有橫向的平行跨域關係。為能強化水資源的統一管理，

讓水資源超越了原有的區域疆界，流域管理必須跨越行政區域，進而使既存的管理模式形塑重組，便是建立全局性（Holistic）的流域管理來解決跨域性流域下的水資源管理問題，因而本文希望能建構流域水資源的統籌處理機制，以達整合資源與合作管理之效。

二、大多跨區域所衍生的問題，無論是在地方政府之間或是中央與地方政府之間都因各自為政、缺乏聯繫與合作的關係，造成多頭馬車及本位主義的現象，更嚴重者就產生衝突與對立的事件。雖然目前在中央與縣市政府爲共同協調解決有關水資源整體問題，成立之單位如台北水源特定區管理委員會，但委員會的功能恐因欠缺拘束力，因此並不如我們預期中的理想。且事實證明北縣市爲水引發衝突之際，沒有任何仲裁協調的單位，包含連中央的處理態度都如同是隔岸觀火！因而北縣市要解決流域水資源的問題並不是仿效某些制度就能解決問題，而是要能找出雙方在流域水資源上觸礁的癥結點，並以府際協調來解決衝突，因此爲使未來能做好府際管理，實有深入研究之必要。

三、由於近年來國內學者對於公共政策議題，尤其是有關政策執行的研究，陸續出現較多從府際關係與府際管理觀點切入的論述分析。這種學術研究趨勢，應與政策執行理論模式的不斷推陳出新有關，尤其第三代整合途徑架構的提出，如何強化各級政府官僚機構間的溝通協調，早己成為政策執行研究的核心課題（丘昌泰，2000：343-369）。故此，將焦點放在跨域治理對統管流域水資源的相關問題上，希望能建立府際間的合作協力的夥伴關係。然任何一種制度的建立皆

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無法找到一種放諸四海皆準的標準，只能儘可能的找出以為我國參考之用。尤其是地方管理者必須面對大量的可能性關係，使得政府管理所形成的群聚關係由於個體的策略不同而顯得複雜，因此造成地方政府之間的關係發展不再是單打獨鬥，而與夥伴、運作者、及重要的角色共同合作，這是建立一種現代公共事物管理的模式（

Agranoff and Guire, 2003

^：

124

）。本研究期待能以北縣市之例提出良善的意見，以供日後在府際關係上對跨域管理作為參考運用。

貳、研究目的

台北縣市居民長久以來對於合併北縣市為大台北都會共同生活區域的認同

與支持早已成形共識，但由於行政區劃法尚未完成立法，因此兩縣市至今無法合併，致使諸多的問題尚待建立機制來尋求共同解決之道。在

Grodzine

^與

Elazar

^的「中

間機關理論」（

Intermediary Organization Theory

），便是以事務性質、組織能力、

績效、強調設立中間機關或成立彈性的共管組織，以便解決中央與地方的權限衝突或在爭議產生時尋求一個中間地帶做為新的解決途徑（轉引自趙永茂、孫同文、江大樹，

2001

^：

302

）。就目前北縣市在流域水資源共管上面臨最大的問題，

就是無法統合管理與共享資源並解決衝突與爭議。

本文研究之目的不僅是針對現今中央與台北縣市三方之間在流域水資源產

生的管理與衝突爭議做探討，並藉由當前遭遇的問題來說明執行上的困境，以尋求未來中央與地方及地方政府之間在執行跨區域流域下的水資源問題時，能建立統合管理機制。此外，試圖以現行國內外運行的各種跨域治理模式中，找出適用於我國建立在跨域治理上地方政府的合作模式。比如近年來英國在跨區域管理議題上，發展出許多針對跨區域性事務的解決途徑，亦是地方自治團體可採行實施的具體作為；包括：地方政府間行政協議、地方策略聯盟、公私協力形式、夥伴關係、政策網絡、跨區域管理等（李長晏、詹立煒，

2003

^{）。另外（陳立剛、李}

長晏，

2003

）對美國地方政府跨域合作上常用之機制，如地方政府間行政協議

（

administrative agreement

^{）、區域政府聯盟（}

councils of government

^{）、特區政}

府（

regional special purpose district

）。無論是上述哪一種機制，尚需參酌國外經驗做為分析研究，並找出我國未來在跨域管理上之方向。尤其是針對流域水資源在跨區域事務上產生諸多合作管理的問題，因此本研究以台北縣市為例，所討論的問題包含下列四點：

一、從府際關係概念與府際管理的理論做驗證

本研究希望經由府際關係、跨域管理、府際管理、廣域行政等制度的相

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關理論與概念介紹，能更清楚這些理論的意涵與實際運用的層面。並隨著區域層級的改變與事務增加，顯現出府際關係上的互動變化。此外，府際管理運用在協調與溝通作為解決府際失靈的實際效益，是否可驗證在北縣市解決衝突問題上。

二、探討北縣市跨區域下的流域水資源相關問題

就中央與台北縣市或台北縣市之間爲水衝突案例來看，發現從水權問題到各種相關問題之爭議，其中包含權責之界定、水源調配與管理、政黨歧見與各自利益的考量等，因此造成現今執行上的困境與府際間的衝突，呈現出府際關係下對淡水河流域管理的各種問題。

三、以美國馬里蘭州與維吉尼亞州政府對波多馬克河爭議做參考

本研究以美國馬里蘭州與維吉尼亞州政府對波多馬克河水資源爭議做為比較研究，雖然不如田納西管理局（TVA）在流域管理上深具代表性與特色，

或是科羅拉多河在六州共用水源上的複雜性；但相較之下，波多馬克河流域的問題及其管理層級下的府際關係與我國較為相似，引發的爭議確具參考價值，希望藉此尋求出台北縣市未來在流域統管上思考的方向。

四、如何以跨域治理作為解決統管流域水資源的問題

國內各縣市之間多少都有跨域合作的實例與經驗，惟過去在面對跨域性問題上經常採投石問路之方式，且地方政府之合作關係並不穩固，因此常有標準不一與單位各行其事之現象。現今北縣市在統管淡水河流域上，該如何透過互補協力之合作關係，創造互利共治的合作契機，藉此建立統籌流域水資源管理機制，這亦是本研究所欲討論的問題。

在上述所要探討的問題中，本研究希望藉台北縣市之例更詳細說明當前府際關係遭受的挫折與跨域治理上的難題，另就府際管理上運用協調來解決衝突，建立府際間的協調機制。此外，爲使能解決跨域性的流域水資源管理問題，必須要建構跨域事務的統管組織，使台北縣市從競爭對峙的關係轉換為協力合作的夥伴關係。尤其是當面對政策制定成為政治場角力時，就需要藉由複雜的合作對話機制介入。利用合作想法的方式已在其他的場合上都實驗過，包含國庫財務變革、

學校變革，棲地保護，交通運輸規劃及未來發展設計，運用此種對話合作在地區與州階層常見到（Innes and Booher, 2003：4）。因此本研究除注重以合作對話做

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為地方政府間的協商技術，並就中央在處理府際衝突上是否突顯出能力的不足亦或是中央扮演著球員兼裁判的角色，致使地方政府與中央的衝突問題更加嚴重，

而損及民眾利益。我們從府際之間的關係可知，在垂直系統下管理上下事宜主要為日常的關係中解決爭議，而非根據問題找尋根本的”結構” 的解決方案。垂直式的地方發展政策主要並非針對單一的偶發事件，或以官方協議或僵化的立法程序和司法決議。而是要透過垂直的聯繫成為模式的、有目地、堅持的夥伴關係

（Wright, 1988：23）。因此，我們就中央與台北縣市垂直的府際關係上，中央是否能以解決問題為要務，且具有領導與協調溝通之能力來觀察；而台北縣市政府在跨域的平行關係上，因共治淡水河流域，進而由夥伴關係的互動上產生統管合作之必要性。另外，以國外的案例作比較研究，希望針對彼此的相同點與差異性做深入探討，找出適用於我國的制度與模式。

現今公共管理越來越重視發展跨域的合作關係，又因流域問題多半跨越地理疆界，故此，許多跨域性的問題多以此為探討。其中又從組織整合與體制問題做介紹或以建立正式組織或非正式組織來解決當前跨域性的問題。因此已有諸多研究在跨域議題上提出建設性之作法，及對於流域管理上成立相關機制來解決問題。然本研究從許多文獻的建議中發現流域水資源的問題不是建立一個機制就能解決所有的相關問題，而府際衝突也不是光靠協調機制就必然能解決。因而希望能夠經由本文之研究，達成下列目的：

一、找出中央與台北縣市在流域水資源上的衝突問題。

二、解決台北縣市統管淡水河流域執行上的問題困境。

三、建立流域水資源的跨域統管機制。

四、透過府際管理來解決衝突，建立協力合作之夥伴關係。

第二節研究方法與架構

壹、研究方法

本文的研究方法採文獻分析、個案研究與比較研究三種方式，說明如下：

一、文獻分析

（一）以文獻分析方式蒐集國內外水利主管機關及各研究機構對流域管理，水資源管理及水權等切題之相關書籍、研究報告、法令規章、刊物與論文、報

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紙、政府出版品及網站資料、加以整理分析並探究我國水利機關組織或學術機構等在流域水資源管理的經驗與看法。

（二）從近年來國內外針對府際關係、府際管理與跨域管理等提出之理論與文獻資料非常充足，並從諸多學者的研究與提出的看法可做為本研究之參考。

尤其是跨域治理的制度，在我國發展時間較短，因而必須參酌美國、英國等的做法與經驗，以供我國參考運用。

二、個案研究方法

本篇研究從台北縣市爲共管淡水河流域水資源產生的問題與衝突做個案研究，惟流域水資源的問題涵蓋範圍廣泛，若單就從管理上或組織架構上做探討，僅能由制度面或管理面做研究。另外，若是以北縣市在水權或水價、

水源調配上的單一性問題提出討論，又恐無法呈現出問題的全面性與衝突性。因此，爲求全面檢視跨域治理下的統管流域水資源問題，故以北縣市做為個案討論，不僅是因北縣市在跨域治理關係上具有代表性與多元性；此外，

北縣市與中央三方之關係更趨近於跨域問題的多重性與真實性之探討。

三、比較研究方法

針對國外在流域水資源管理與國內之異同做一歸納整理，並以維吉尼亞州及馬里蘭州長久以來對波多馬克河流域的相關問題，與我國台北縣市對淡水河之流域水資源問題做比較分析，並就兩國在法源與水權管理上、利益衝突成因上、流域污染防治、政黨與民意關係等之異同處進行比較研究。此外，

在解決衝突上，兩國也因法律與國情不同而有所差異。因此從兩國文化背景與政治環境，來觀察跨域事務在不同國家的處理模式與治理方式，並藉由分析比較國外在流域水資源的統管上是否具有更好之方式與制度，及解決府際衝突上是否適合做為我國採用之途徑。

貳、研究架構

本文除以府際關係、府際管理與跨域治理三方面來闡述本研究之理論基礎，

首先本研究將由中央與地方政府之間及地方政府彼此之間的關係，以更清楚確立統管流域水資源上的權責關係；其次，為能呈現中央與地方之間的合作情形及衝突爭議由來，研究問題須設定在北縣市流域水資源上已產生的爭議及預期發生的問題，其中包含：「水權問題」、「法源與水價制訂」、「水源供應與分配」、「防洪與汙染」、「觀光發展」、「政黨關係與人民意向」六個面向上來做探討，並經由上

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述的問題討論，探究出現今在中央與北縣市政府三方在處理流域水資源所面臨的困境。第三，為能規劃出府際關係下的流域統管事項，因此本文研究途徑是採對北縣市建立流域統合管理之機制；此外，面對府際衝突的發生，使得府際關係緊張，因而本文亦以如何運用府際管理，以協調溝通化解歧見與對立為探討。

跨域管理之關係其包含垂直與平行關係的互動，本研究架構以府際關係中垂直與水平關係為發展主軸。就垂直關係來看，係指中央對北縣市政府及中央部會與北縣市政府流域水資源管理相關單位建立之縱向關係；如環保署與縣市政府環保局。而水平關係指平行的政府間關係，如北市的工務局與北縣水利及下水道局之互動關係。因此本研究所探討的內容包含六個面向的問題是否使三方的關係陷入共治的困局，用以作為本研究之假設。爲此，必須先釐清問題的原委，探討衝突的成因與解決的困境，並參酌國外經驗，從比較的角度，建立可供我國參考之模式，並找出適用於我國在流域水資源跨區域治理機制，研究架構如圖1-1。

北縣市就流域水資源衝突問題（水權

、法源、水價

、水源分配、防洪、污染

、觀光、政黨關係、人民意向

）

台北市政府及相關單位台北縣政府

及相關單位

中央政府及相關部會

運用府際關係

、跨域治理之理論模式。運用

府際管理解決府際衝突

分析現況問題成因與當前困境

參酌美波多馬克流域管理經驗

建立統管流域水資源之跨域管理機制

建立中央與北縣市對統管流域水資源之協力夥伴關係

圖 1- 1：研究架構

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第三節研究範圍與限制

壹、研究範圍

台灣的河川流域自上、中、下游則是分別由不同主管機關、縣市政府等負責，

主管機關眾多，但卻忽視河川的不可分割性，因此造成分屬不同的主管機關，衍生出多頭馬車之弊病及整治資源分散，使得河川流域無法有效整體規劃執行。因而本研究設定北縣市為研究對象，並以台北縣市所需的供水區域包括整個淡水河流域，以基隆河、北勢溪、南勢溪、新店溪、大漢溪，因所流經範圍涵蓋台北市、

台北縣、基隆市、桃園縣、新竹縣，故為一條統管流域。且因流域管理的問題在跨區域事務處理上，常涉及多個地方自治團體與事務的處理，所以必須藉由地方政府間相互合作，並跨越區域管轄範圍來進行。此外，本研究以北縣市政府之間或與中央三方產生的爭水議題與衝突做為討論範圍，並將問題僅界定在北縣市統管流域水資源所衍生的相關問題上，包含統管流域水資源管理、水源分配運用、

水權等做深入探討，若有涉及其他縣市的問題則在研究之外，並預評估北縣市未來將因應統管流域衍生的相關利益，包含休憩漁業及淡水河流域資源共享等。

貳、研究限制

流域水資源問題多如牛毛，非本人在有限時間與能力下所能全部顧及，因此本研究主要以跨域治理探討為主軸，並設限在北縣市就流域水資源產生的相關問題做討論。針對本研究之限制因素分述如下：

一、河川流域管理涉及諸多事項，包含河川、水質、水量、土地使用、生態環境、

景觀、防洪等層面及行政組織整併等問題，必須有專業與專職之研究人員針對上述問題做研究並提出建議。而礙於筆者是以公共行政為學習領域，從事與所學皆非與水利技術相關，因而本文是以跨域治理之觀點來撰寫，無法針對流域水資源管理上做技術與實務經驗的探討，此為本研究第一個限制。

二、以台北縣市在流域水資源共治共享上的衝突來看，研究範圍侷限在中央與台北縣市政府及台北縣市政府之間的關係上。然而，既是以跨域治理之角度來看淡水河流域的統管問題，當然會涉及其他縣市，尤以其流經包含桃園縣及基隆市等行政區域，但恐其範圍過大無法做深入探討，因而限制研究區域的範圍，此為本研究第二個限制。

(20)

三、本研究針對北縣市在淡水河流域共管下的水資源相關問題提出討論，為使能呈現出整個社會的高度關注與還原許多衝突事件的原委，研究資料係決定採用許多報刊報導為用，並依據學術論文等次級資料做歸納與研析，惟限於時間關係，

無法針對此領域之專職人員進行深入訪談，以做為更客觀及深入的探討，此為本研究第三個限制。

第四節研究流程與章節編排

壹、研究流程

本研究首先依撰寫的動機及預達到之目的，開始蒐集相關問題的資料，再進一步確認問題後，就本文的研究方法包括：文獻探討、個案研究與比較研究，並參酌大量的國內外文獻資料，做為跨域管理事務上對流域水資源的參考。另以維吉尼亞州與馬里蘭州對波多馬克河統管經驗與我國現行做法作相互比較，找出適用於北縣市統管流域可建立的機制與解決衝突的方法，以提出良善的建議，研究流程如圖1-2。

研究動機與目的

文獻探討個案研究比較研究

中央與台北縣市三方在流域水資源上的衝突問題

維吉尼亞州及馬里蘭州對波多馬克河統管經驗與我國做比較研究

流域水資源管理府際關係與跨域治理府際管理

協力合作

研究發現與建議

圖 1-2：研究流程

(21)

貳、本文章節編排

第一章緒論：

說明本文之研究動機與研究目的、研究方法與架構、研究範圍與限制、研究流程與章節編排。

第二章文獻探討

從府際關係理論來看中央與地方政府之間的關係，並從廣域行政、跨域管理之運作方式看地方政府之間水平關係。此外，運用府際協調解決衝突，以府際管理來促進各級政府之間的溝通與協商。另從府際關係互動來說明現今中央與地方及地方政府之間所產生的關係變化，與管理事務之權責移轉。

第三章探討台北縣市統管流域下的水資源問題

以台北縣市用水爭議做個案研究，主要是從水權問題的導火線引發爭端，

其中關乎淡水河流域衍生的相關水資源問題，引發府際衝突。因此在撰寫本文前針對臺北縣市用水上產生之爭議事件做研究，發現他不是單一事件或單一問題，而是應面對流域水資源跨區域治理上產生的種種問題做全面的檢討，因而歸整成為「水權問題」、「法源問題與水價制訂」、「水源供應與分配」、「防洪與汙染」、「觀光發展」、「政黨關係與人民意向」六個面向問題來探討，

並就執行上之現況與產生的困境做介紹，以上議題將於第三章詳細介紹。

第四章馬里蘭州與維吉尼亞州對波多馬克河流域之爭議探討

為尋求府際和諧與良性互動，希望建構一種更完善的跨域治理合作模式，

以美國馬里蘭州與維吉尼亞州統管波多馬克河流域之個案與我國做比較研究，

並就聯邦與州政府及州政府之間關係，以及對於水資源管理在水權、航運與漁業、飲用水等問題上來作為觀察與分析。此外，就兩國運用府際管理解決府際衝突之途徑上有何差異，及在面對日趨益增的流域水資源管理上，能否提供我國參酌運用之處。

第五章結論

綜合各章節研究提出本文之具體建議，以供相關政策研究參考為用，並對後續研究提出建議，使本研究能對統管流域在跨域上提出更完整與全面性之建議，以利實務界規劃運用。

(22)

第二章文獻探討

中央與地方的關係為一種垂直的（

vertically

）府際關係，並建立在兩者之互動關係上，由於這種關係的建構下，其中包含地方政府對中央從單一服從到相互合作的夥伴關係，正因在這樣的模式建立下，有著控制與依賴的特性及課責與妥協的關係，造成彼此各自擁有權利卻又相互抗衡的微妙關係（紀俊臣，

2003

^）。

此外，隨著地方政府推動發展與尋求利益，必須從狹隘的地方主義跳脫出來，透過地方政府之間水平的（

horizontally

）府際關係來達到功能整合與資源共享，因此強調建立跨域管理的合作關係。而由於台灣的府際關係與跨域管理之間有著結構性的困境，因而我們除尋求解決問題的途徑外，首先我們必須有系統的檢視府際關係與跨域管理、府際管理等意涵，因為這些概念有其關連性且容易混淆，有鑑於此，本研究便針對府際關係與跨域管理、廣域行政等等相關理論以文獻探討作為更深入之研究，其中還包含中央與地方或地方政府間建立之夥伴關係，並以府際管理作為府際協調用以解決衝突等做介紹。

第一節府際關係與跨域管理相關文獻探討

壹、府際關係

府際關係一詞，最早出現在

1953

年社會科學百科之中，後於

1940

^{年代，美國}

在許多期刊與政府在州際間合作的委員會便開始使用

Intergovernmental

^這個名詞

（陳金貴，

1990

）。從學術上定義而言府際關係（

intergovernmental relations, IGR

^）

係指包含中央與地方政府之間的權限劃分，法規與政府內部的組織結構關係，例如人事行政中公務員彼此職位關係等靜態現象與政府之間的動態行為（鄭崇田，

2001

^：

9

^{）。此外，在}

1990

年以後英國對於管理中央與地方府際關係的定律仍脫離不了控制、組織重組及管理主義等方面，使得傳統地方政府之功能受到挑戰，甚而希望成為具有自我負責性的地方治理模式（趙永茂，

2001

^：

8

^{）。就現況來看，}

在中央與地方的互動關係上，一種是來自於中央對地方的控制力量，另一個則是中央與地方之間的合作關係，因為府際關係理論相當重視垂直或水平層級各政府間彼此分享權力與利益，所以我們由中央與地方的互動關係上便了解到政策的施行常常是要以合作協商或策略性夥伴關係的模式來進行。因此，府際關係在於探討各級政府共同執行某種擴張功能的連接行為，其中包含多重的政府單位，以及在他們發展政策和追求共同目標的行為。由此可看出府際關係不僅重視政府之間權限的劃分，同時也重視各級政府之間的互動（

Reagan, 1981

^{；張四明，}

1998

^）。

(23)

府際關係理論強調中央與地方關係必須放置在一個以管理資源流動為主的複雜互動環境來思考，包括正式與非正式關係的各種可能。（曾怡仁，2000：246）尤其是現今中央與地方政府在因應社會失序與政府財政短缺之狀況，且外部環境的變化直接影響中央與地方對權力與資源的佔有性，中央與地方政府尚需結合民間組織，以跨越制度的框架，展現複合式的治理的概念，包括府際關係、府際管理與跨域管理的整體建構。

贰、府際管理

1970年代形成的府際管理是從1930年代提出的府際關係概念發展轉變而成的，其不同於府際關係重視決策者之角色，因此府際管理關注的重點在於政策執行面的問題解決取向（趙永茂、孫同文、江大樹，2001：13）。而由於府際管理的概念發展使政府權力管轄範疇變的更加彈性與多元，尤其是在衝突解決之手段上更加靈活巧妙，建立起協商與合作之府際關係！Agranoff 則認為「府際管理」

是研究政府之間事務的新概念，並強調連接不同的政府單位，以實現特定政策目標的過程（Agranoff, 1988:361）。而現在的府際管理正是以一種結合各種不同政府部門、政治與行政階層、以及公私組織的方式用以解決問題，並以管理方案與協商合作實現目標，府際管理的核心為解決問題與執行計畫，尤其是特別強調「管理」為其核心價值。

府際管理在美國成為一種政府組織在政治、經濟及解決各種社會問題的新力量。一些政治理論家曾認為這是一種組織時代的來臨，各種社會的、政治的行政的組織，擁有許多的權力而組織成員也不斷的以各種行動達成其組織目標（趙恭岳，2002：26）。府際管理具有三種特徵包含：（一）以解決問題為焦點，並展現在行動導向上，官員採必要手段推動工作（二）了解與處理組織變遷與體制改變需要採取的行動（三）發展網路，以溝通聯繫為導向（Agranoff, 1988:361；陳金貴，1990）。從上述之三個特徵中，我們便可發現目前無論是政府層級結構的改變或是現行計畫之調整、都是透過府際管理體制以漸進與穩定的模式在進行，

並且重視協調聯繫之關係，強調以溝通合作來解決問題。因此府際管理就是府際互動之途徑，並以一種非層級節制的網絡關係展現在權力關係上，此種權力具自主性及交互依賴（張四明，1998:4）。現今府際管理強調以積極主動的態度來解決多向政府單位之間的眾多問題，嘗試透過衝突、妥協、合作取得問題之最佳解決方式。

(24)

參、跨域管理

由於鄰近區域政府間彼此需求的利益較為一致，因此較有意願合作、發展，

使得跨域管理成為府際關係上的新趨勢，更是概念與範圍的擴大延伸。跨域管理其運作主體不在侷限於各級政府之間，並可涵蓋同一政府內的不同機關組織部際關係，例如行部門與立法部門間之關係，或者，更可縮小研究範圍至行政部門中的不同機關，甚至不同單位間的人員、組織互動與策略管理。跨域管理與府際管理一樣，二者皆在強調政策執行網路的動態策略管理，其理論基礎主要源自政府組織中官僚行為的特質與互動（趙永茂、江大樹，

2001

^：

15-16

^{）。此外，陳敦}

源亦指出從靜態一條鞭的組織命令體系，轉變成動態部際（

interagency

^）與府際

（

intergovernmental

）的互動關係，在這種關係之下，公共管理者並不只面對一

個組織或單位，而是置身於眾多的橫向與直向組織網路當中（

O’Toole, 1988

^；陳

敦源，

1998

^）。

鄧憲卿（

1996

）表示我國地方政府鮮少與鄰近地方政府攜手合作跨越行政藩籬，鄉鎮市與縣之間協調度不夠，因此提出要以國外之地方政府之合作制度，以供我國參考（鄧憲卿，

1996

^：

44-46

）。而在美國地方政府之間對跨域性的問題採協力合作之管理模式包括：非正式合作、府際服務契約、合力協議模式、正式或非正式的組織協力、區域政府聯盟、城市聯邦制、市與縣合作制、兼併、區域性特區及公共管理局、外包、境外管轄權等（陳立剛，

2001

^：

24-26

^{）以上皆為}

地方政府共同合作用以解決跨區域性問題之類型，惟無論是哪一種方式對於府際間促進協力合作之關係皆有直接性影響。因此對於我國而言，跨域管理除促進地方政府之間共同合作，並朝向區域性資源共享與利益分享

!

^{此外，在機關或部門}

的組織整合，也應逐漸朝向跨域管理的方式，例如同一公部門中的每一個組織與成員或同一政府的行政部門與立法部門。跨域管理主要強調內部組織與外部環境間的互動關係，同時管理者強調應藉由各種行政策略運作用於組織管理，並從外部環境汲取或交換組織所需各項資源。

對於現今在府際關係與跨域管理都存有來自各方面執行上之難題，學者史蒂芬遜

(Stephenson)

^與柏格森

( Poxon)

則認為必須面對下列七個難題：

(

^一

)

^區域發展

策略為何？

(

^二

)

共同財務與管理如何分配與進行？

(

^三

)

制度與機關（組織）能力為何？

(

^四

)

^公共諮商

(public consultation)

^{或調查應如何辦理？}

(

^五

)

^{外包的風險問}

題；

(

^六

)

^{合作時程問題}

(timetable)

^；

(

^七

)

^{政黨因素問題}

(political party)

^{。上述這些}

問題在很多地方要能突破與克服並非容易（轉引自趙永茂，

2003

^：

30)

^。我國學

者陳立剛則提出我國跨區域事務之發展中，常面對的難題包括：（一）跨域合作與管理要點鮮少提及，而法令繁雜，相互牽制，各行其是；（二）議會無法協調：

(25)

當事務涉及二個以上之議會時，或須共同負擔財政時，地方本位主義常會產生，

引發糾紛；（三）權責無法釐清：因跨區性的業務，往往跨越不同的行政區，因而在權責歸屬上造成問題；（四）本位主義作祟：各地方政府在業務之推動上，

常受限於轄區而未能以區域或都會發展為基礎，造成施政的本位化、片斷化；（五）

財政不足與分配爭議：涉及跨區域合作的事宜，常因預算及財源如何分擔而無以為繼或無法解決（陳立剛，

2001

^：

22

）。因而現今我們對地方政府跨區域治理之模式，從法令規劃上應朝向區域合作及組織權的彈性自主；財政之規劃上應以整體財政分配為設計；並以革除官僚本位主義與政黨意識形態等為面向。此外，無論是府際關係或跨域管理及發展結盟理論

(developmental coalition)

^{所涉及的議題}

頗多有著密切的關係。因此，它們的成敗與領域

(territory)

^、機關

(institutions)

^問題

的處理，以及領導人

(leadership)

^{因素關係均十分密切}

(Keating and Boyle, 1986

^；

趙永茂，

2003

^：

10)

。歸納以上諸多學者對跨域管理上提出之論述與看法，就整體而言跨域管理在執行上仍是存在其阻力，尤其是台灣在跨域管理上存在的問題包括：

一、在政治上的合作上，有政黨因素的限制與地方首長角力之衝突。

二、在經濟上的發展上，有利益競爭與地方財政分配之困難。

三、在行政上的管理上，有本位主義與地方法之令限制。

四、在目標的共識上，因行政區域未能調整，無法獲得鄰區地方政府間與居民

^{間之一致共識。}

以上這些都使得跨域管理面臨限制與挑戰，因此對於當前之問題，更有賴中央及地方政府之間共同合作，也惟有加強地方政府之間共同合作與建立共識之夥伴關係，才能有效減低跨域性問題造成的協調成本與衝突的機會，並且透過區域合作使得跨區問題（

working across boundary

）獲得最佳解決之途徑，形成權力互依與資源互享的協力合作關係。

肆、廣域行政

「廣域行政」之廣義是指「為因應跨越既存的行政區域間，所產生的需求而涉及的相關制度運作」；狹義指「兩個以上的地方公共團體，其事務的共同處理；

(26)

或地方自治團體的合併」（游慶忠，2001：13）。而在日本行之久年廣域行政在概念上，分為兩個部分，其一是廣域問題，其二是府際行政，因這些問題必須透過政府彼此互動，才能尋求解決之方法（趙永茂、孫同文、江大樹，2001：11）。

簡而言，「廣域行政」是指問題發生時在既有的行政區劃下，單一政府所能處理。

而一般學界則認為廣域行政通常是牽涉同一層級二個以上地方自治團體之府際合作關係，也有跨越二個層級以上，為多個政府彼此之間的業務往來。這種府際互動需求，主要源自於經社環境的變遷，導致既有的行政區無法有效解決地方發展問題。（趙永茂、孫同文、江大樹，2001：12）。其中，都市發展或都會生活圈的公共事務管理，乃是各國廣域行政運作之焦點。而從廣域行政的概念到運作，通常都是府際關係之重要課題，大致可歸納五種運作模式：行政區域合併、

上級政府執行、中心都市負責、各方共同處理、組織聯盟機構（張正修，2000：

265-302）。通常中央集權國家對於「廣域行政」多採上級政府執行或交由中心都市負責，例如英國、日本等國。地方分權政體則偏向組織聯盟機構，讓各政府自由參與，共同合作解決，如美國、德國。

廣域行政以日本為例，層級包括中央、都道府縣及市町村等三級，其地方自治法積極鼓勵地方公共團體進行彼此間的合作關係，主要運作類型有四種：形成特別公共團體、合組協議會或行政聯絡會議、建立人事或設施性合作關係、設置廣域市町村圈（張正修，民89：268-276）。此外，「廣域行政」的實施方式大致可分為四大類：(一)將相關事權移至中央或上級地方自治團體，由其做通盤的處置，以方便設置功能性區域組織；(二)設立國家派出機關於地方自治團體中，

以整合相關業務與職能；(三)促進中央與地方公共團體間、或地方公共團體間的合力處理；(四)促進行政區域的再重組或擴大（趙永茂，2001：301-302）。

由於日本地方政府之「廣域行政」在日本行之多年並且頗為成功，不僅帶來戰後國家經濟及競爭力的高成長，也為建立廣域及都市行政制度，採多種方式進行；共計有：明訂於地方自治法者；明訂於其他個別法律者；藉行政上的指導而為之者（王德興，2004：59）。

以日本之模式來看台灣之地方團體運作，若以北市為例，此一都會區因高度發展，無論是在交通、水利、觀光事業之發展上或是在資源共享與業務協調上都必須跨區域合作。學者趙永茂（2001）曾提出將台北市視為一個台灣北部生活圈的廣域行政概念，並做全般性的區域規劃。而本研究重新以大台北都會區包含中央與直轄市及縣市間的層級關係，與其他地方政府組織間的府際關係描繪在「廣域行政」之概念形成生活圈模式下，做為建立台灣北部都會的生活圈，惟中央在其中仍是以上級政府執行或與地方政府共同合作，如圖2-1所示：

(27)

圖 2-1 台灣北部生活圈「廣域行政」概念發展資料來源：作者自繪

伍、府際關係互動模式

在此針對美國府際關係的背景及其產生之變化來看府際關係互動之核心，其所強調在垂直與平行關係上之層級外，還包含涉及政府職位之行為者的活動與態度，官員彼此之關係互動。其中因地方事務的日趨複雜，許多事情的處理上無法再以單打獨鬥或本位主義的作法，因而各級政府之間必須要相互合作，這也就是跨域管理所強調的以合作共享資源與利益，這其含括各級政所發生的活動 (activities)和互動(interactions)的動態行為。即Wright(1988)所強調府際關係不僅包括聯邦與州(federal-state)或州與州(state-state)之關係，它亦涵納了聯邦與地方 (federal-local)、州與地方(state-local)、地方與地方(local-local)的互動關係（王麗虹，2003：20）。相較於我國的政府層級，包括中央—縣市—鄉鎮市的三層級政府體制，其中為中央與直轄市、中央與縣市、縣市與鄉鎮市之垂直關係及直轄市之間、直轄市與縣市、縣市之間的平行關係。因此除了政府層級間的法律、層級節制命令關係外，府際關係亦包含了各政府間官員彼此正式、非正式的互動關係與不同層級的政府官員、私人單位的參與，並常常參與各種政府決策及資訊交換。

美國現行的聯邦體制係從邦聯政體（confederation）轉型而來，其根本內涵在於：聯邦政府與各邦（州）之間憲政權限如何劃分的一套制度運作架構。而聯

台北市

（直轄市）

中央

跨台北縣

區域共同問題處理

地方政府 B

地方政府 C 地方政府 A

(28)

邦主義運作的主軸乃在於聯邦政府與邦政府間之互動。然在邦與地方政府的互動關係上，地方政府毫無獨立的權力可言。美國學者

Deil.S Wright

^{建構出三個解釋}

府際關係互動模式，包含：一、涵蓋型權威模式

(inclusive-authority model)

^；二、

重疊型權威模式

(overlapping-authority model)

；三、協調型權威模式

(coordinate-authority model)

^，（

Wright, 1988

^{；李長晏，}

1999

^{；鄭崇田，}

2000

^；王

麗虹，

2003

）。但是當聯邦政府是否直接或間接介入或完全排除在外，則便影響其協調合作及層級指揮之關係變化，並使得府際關係產生結構性的變化，成為州

-

^地區

-

^{地方模式（}

State-Regional-Local

^{）、區域組織}

-

^{地方政府（}

Regional-Local

^）、

地方政府模式（

Loca

^）^{、非官方組織模式（}

Nongovernmental

^）^，^（

Mazzola and Miller

^，

2002-2003

）。茲以其互動關係變化如圖

2-2

^、

2-3

^、

2-4

^、

2-5

^{，並說明如下：}

一、涵蓋性權威模式與州-地區-地方政府

涵蓋性權威模型說明以聯邦政府做為權力核心，並且控制其他的政府層級。亦即聯邦、州和地方等三級政府的上下層級區分明顯，聯邦政府權力包含了州政府的權力，而政策主導權顯然操之於聯邦政府手中，聯邦政策的影響力可至州政府和地方政府，形成一種層級節制的政策權威本質。此時的府際關係是「層層包含」

（

inclusive

），僅中央政府享有自主權限，各層級政府間也自然形成「依賴」關係，

而權威運作模式當然就是典型的「科層」組織，聯邦政府具備無上權威，由上而下層層授權（王德興，

2004

^：

12

）。而當府際關係產生互動改變，此時若是聯邦政府並不介入，則僅只有少數與間接影響整個指揮層級，這種關係的互動則成為一種結合合作與權責之模式，形成由州政府主動發展成為跨府際行政工作，並頒佈一些重大政策與架構來指導地區與地方政府，並提供金錢與技術供地區與地方政府執行計畫，此外，這種關係之建立需要以鼓勵與限制同時併用，成為州

-

^地區

-

^{地方之模式}

（

The State-Regional-Local Relationship

），也就是合作與隸屬機構的模式。上述兩種互動模式如圖

2-2

^、

2-3

^。

(29)

圖2-2、府際關係的互動變化：涵蓋性權威模型資料來源：王麗虹，2003：22

圖 2-3、府際關係的互動變化：州-地區-地方之模式資料來源：Mazzola and Miller, 2002-2003

州政府聯邦政府

地方政府

聯邦政府州

地方政府區域組織州政府

合作 /隸屬機構

(30)

二、重疊型權威模式與地方政府模式

在重疊型權威模式中的每一層級政府有其獨立自主的裁量空間，但亦有互相依賴影響的範圍，各級政府須以議價、溝通、妥協方式完成政策方案。此外，政策主導權源自中央，中央與州及地方政府形成層級節制的互動關係。在體制設計上不僅是具有交集的「互相重疊」（overlapping），關係上則是「互賴」，其權威運作模式是「談判」（王德興，2004：11）。因而在地方政府模式下，跨域組織的相互關係，則是以主動經營相關事務，並共同採取成長管理與公開計劃。各地方政府相關機構雖任務重疊但其合作方式便是由這些重疊的機構來共同合作，如圖2-4、2-5。

聯邦、州和地方

聯邦政府州政府

地方政府聯邦、州和地方

聯邦/州

聯邦/地方州/地方

重疊機構

聯邦政府州政府

地方政府

圖 2-5、府際關係的互動變化：地方政府模式圖 2-4、府際關係的互動變化：重疊型權威模式資料來源：王麗虹，2003：22

重疊機構

(31)

三、協調型權威模式與區域組織-地方政府

協調型權威模式強調聯邦與州政府間的明顯劃分及具有互不重疊的特性(二元主義)，地方政府則視為是州政府的創造物(creatures)，並依州政府規範而運作。這時聯邦則並不介入，反而是以州政府來管理地方政府。因而我們發現當府際關係發展至需要協調處理跨域之事務，則更需要成立區域組織，其管理改變為另一種模式，便是以區域機制監控區域內之地方政府，並依司法與正常模式下進行合作。雖對地區政府有部分的管理權，但又不像州政府可以對其地方政府有絕對的管理權；

且區域機構可以管制許多不同州底下之地方政府行政。而聯邦政府不直接介入地區性之計畫，但區域機構不一定有司法或強制的權力，上述兩種關係發展如圖2-6、

2-7。

州政府

地方政府

聯邦政府

州政府

地方政府

區域組織

圖 2-7、府際關係的互動變化：區域組織-地方政府模式

資料來源：Mazzola and Miller, 2002-2003 圖 2-6、府際關係的互動變化：協調

型權威模式

資料來源：王麗虹，2003：22 合作機構

(32)

四、非官方組織模式

非官方組織雖然缺少強制執行政策之權威性，他們發揮功能促成為地區執行計畫，並以不同程度上的主導來做為行政合作，他們雖然沒有實質的行政權力，但對政府行政機關易形成輿論的壓力，在區域共同議題上發揮其效果。有鑒於地區政府因權責利益易與地方政府發生衝突，反不如非官方組織不會產生威脅性。因此藉由非官方組織介入行政合作，各層級政府可開放相關議題進行討論，並成立如水資源或流域管理上的跨域機制，如流域管理委員會、地區發展協會等，如圖2-8

五、小結

上述之府際關係互動模式中，包含聯邦及與州政府與地方政府三方之間的互

動，我們從聯邦的態度及對權力的控制，隨著治理模式的不同而產生不同的變化關係。因此未來在我國府際關係上，針對層級權力的特性、管轄範圍的界定、任務功能的導向、依賴關係的建立來做設計，找出適用於我國府際關係下的管理型模，無論是針對區域間的合作事項或是解決水資源、交通、垃圾等跨域問題上，都能發揮實際功能效益。

地方政府

聯邦政府

州政府

非官方組織

圖 2-8、府際關係的互動變化：非官方組織模式資料來源：Mazzola and Miller, 2002-2003

合作機構

(33)

陸、英美兩國推行之跨域合作機制分析

府際關係與跨域管理之推動，就是為使中央與地方政府或是地方政府之間能提升其治理能力與合作關係，並透過夥伴關係下之協力經營方式，達到整合運用之效益。除此之外，英國發展的準政府組織（

QUANGO

^{）、行政法人（}

NDPB

^）、

地方公共服務協議（

Local PSA

^{）以及地方協定（}

Local Compact

^{）等方式；或是}

美國地方政府為履行跨行政區事務運用地方政府間行政協議（

administrative agreement

^{）、區域政府聯盟（}

Councils of Government

^{）、特區政府（}

regional special

purpose district

），都是可供我國參酌之機制，茲就以李長晏、詹立煒，（

2004

^：

5-16

）所介紹英國地方政府採用之機制與陳立剛、李長晏，（

2003

^：

13-14

^）對

美國地方政府跨域合作上常用之機制，整理如下：

一、「準自治非政府組織」（ Quasi-autonomous Non-Governmental Organization,

QUANGO ^）：

^英國從

1970

年代起，在中央政府與地方政府的層級之中，陸續設置了一以功

能為導向且非民選的專業政策機構，稱做「準自治非政府組織」或是稱「非民選政府」，其設立目的是希望公共管理部分層面，能夠與中央政府或地方政府保持適度之距離，以降低被政治控制的影響，發揮高度的行政效能。其中包含：（一）

中央政府的資助機構、（二）地方當局的執行機構（三）公

/

^{私合營組織（四）消}

費者組織（五）府際論壇、六）合議會，上述這六種類型的地方非民選政府擔任溝通協調之角色，無論是在中央政府、跨區域地方政府及公司部門之間，都扮演中央政府的政策傳遞與執行工作，並將地方政府的需求與意見傳達給中央。因此，非民選政府在中央與地方關係上，佔有一定重要的地位。直至

1980

^年代後逐

漸以「行政法人」來取代其位置。

二、地方公共服務協議（ Local Public Service Agreements, Local PSA ^）

做為各地方政府與中央協商溝通平台，並以改善地方公共服務的遞送為目

的。此外，以公部門為對象並加強對公部門課責性，而政府各部門也必須捐棄本位主義；並且其所建立的志願性協議，同時也是公部門相互簽定的行政契約。

三、地方協定（ Local Compact ^）

地方協定係延伸自夥伴關係，是一種結合志願團體、社群和政府部門，並針

對地方公部門與非營利組織間所簽定的公

/

私協定。且地方協定的性質僅是規範政府部門、志願團體和社群三者間的關係備忘錄，其合法性與約束力乃是須經政府

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以承諾來背書，其本身為不具備法定強制約束力的政策文件。

四、地方政府間行政協議（ Administrative Agreement ^）

美國地方政府間最常使用之方式即行政協議，通常是由兩個以上政府針對特定事物上所簽訂府際服務合作契約或共同協定，亦有府際間之服務移轉。其中協議內容不外是關於經費如何分攤與提供服務項目；或關於移轉工作事務之協議與終止協議時間等，其中有關跨區域合作之重大事項須經由地方議會同意。

五、區域政府聯盟（ Councils of Government ^）

區域政府聯盟是一種多功能的地區性合作機制，也為美國所盛行地方政府合作模式，其所扮演地區性規劃及協調性功能，並做為區域合作之觸媒，而經費

多半來自聯邦與州的補助款或地方企業的捐款。

六、特區政府及管理局（ Regional Special Purpose District and Authority ^）

特區政府通常擁有充分的行政與財政的自主權，並行使被指定的職權與功能，且透過課稅、及舉債、借款之能力減輕其財務壓力。特區政府可針對特定之事務加以處理並提供服務，如污水特區或噪音管制特區等。此外，地區性的特區或管理局為一獨立、專業且政府功能完備的組織；必須透過州立法規範並牽涉區域地方政府的功能轉移（functional transfer）；在不少的美國跨地區發展中，區域性的特區及公共管理局可算是普遍所接受的模式（王德興，2004：51）。

七、小結

從上述介紹的國外機制來看，未來我國在跨域問題上，仍是以適用我國國情

與解決該區域性的問題而設立，如本文所探討之淡水河流域，其中關係垂直與平行組織之間的問題，且爭議的複雜性並非以一個管理局就能將所有問題一併處理；或是對於問題的執行效果及經費來源如何？這些都是在我們設計一個機制前先必須思考與評估的問題，否則原先的問題非但沒有解決，新的問題又產生出來。因此，

在眾多文獻強調建立相關機制解決某些問題的同時，本文以美國波多馬克河流域上的實例來探討，針對馬里蘭州與維吉尼亞州的機制是否在解決跨域性問題上，發揮其效果與功能；並且是否可將外國經驗套用於我國解決跨域問題上，這些問題在後續章節將逐一討論。

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第二節我國中央與地方及地方政府間關係研究

隨著都市化現象與各種問題的產生與需求，使得原有的行政區域早已無法滿足既有區域的居民，尤其是在垃圾處理、河川整治、水資源管理、大眾運輸、

觀光發展上，已超越既有行政區域的界線，同時必須跨區域來處理。因而無論是中央與地方之間或是地方政府之間往往透過政治上的合作或經濟上的互利達到策略夥伴關係。過去中央與地方之間從權威的控制與干預演進到策略的夥伴關係，其間改變了「權力分配」的方式，並從附屬的關係轉變為自主的權限關係。此外，中央與北縣市三方之間，在府際關係上有著最為鮮明的垂直與水平共同交集的關係，尤其是北市為直轄市，做為政治、經濟、軍事、文化等中心

；又為國家之重要樞紐與首都，其與中央之間的關係存在親密與對立之矛盾。

另一方面，北市與北縣又因其地理位置之轄區鄰近，造成雙方既要合作又要競爭之夥伴關係。

壹、台灣跨域管理之現況檢視

我國在府際關係上，中央與地方之權限與規範主要以憲法與地方制度法來看，並以權限劃分做為權力行使之依據。除此之外，還涉及整個政治環境影響下的地方政府間互動關係及財政與資源分配等，成為中央與地方及地方政府之間關係的直接與間接影響因素，茲就以法律層面、政治層面、經濟層面、社會層面等論述來探討現況與問題之所在：

一、法律層面：

就現行憲法中央與地方事權之分配，我國偏向依聯邦制度下垂直性權限劃分模式，設計出中央與地方之府際關係，惟中央與地方的實質法律或政治關係是以單一制度規範，造成兩類垂直性權限分配鎔為一爐之憲政設（台北市政府研考會，2003：21）。此外，就憲法第一百一十條第二項：「前項各款，有涉及二縣以上者，除法律別有規定外，得由有關各縣共同辦理。」從此條文規範中，不難發現對跨縣市進行跨區域合作之事項，是未禁止且採容許之立場。然而地方制度法卻與憲法採取相反之態度，造成地方自治上制度的矛盾與中央及地方權限之爭議，分述如下：

（一）就以第二十一條明定了地方自治團體有關跨區域事務之規範：「直轄市、

縣（市）、鄉（鎮、市）自治事項如涉及跨直轄市、縣（市）、鄉（鎮、

市）事務時，由共同上級業務主管機關統籌指揮各相關地方自治團體共同

題目：統管流域水資源之跨域管理探討-以 臺北縣市為例

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