第二章 文獻探討
第三節 運用府際協調解決衝突
壹、府際間的衝突問題
在區域的合作發展中，各個地方政府對其轄區之利益往往極力爭取，常造成 在政策推動或各項事務推行跨域合作的不易。雖然近年來一直強調要落實中央與 地方夥伴關係，可是當面對利益與選票的考量下，往往導致合作關係破局或引發 更多的口水戰！因而在中央政府與地方政府間，地方政府與地方政府間，隨時會 爆發衝突與對立。導致這些衝突的原因主要下列四種：
(1)
中央政府的過度干預與支配地方政府；
(2)
地方政府協調合作能力不足；(3)
中央機動協議能力不足；(4)
地方政府間的本位主義（趙永茂，
2003
：5
）。因此上述的原因都將使府際關係變 得更為緊張。無論是爲資源分配或權力行使，在利益團體的交相競逐下造成衝突 狀況是在所難免。French(1985)
等認為「衝突乃是二個或以上的人、團體或更大的 社會體系間的互動及反對行為所構成；他們（人、團體或社會系統）彼此艱鉅有 不相容的目標。」Fink C.
則定義為：「衝突是任何社會的情境或過程，它包含了 兩個或兩個以上，由至少一個敵對的心理關係形式或至少一個敵對的互動形式，所連結的實體」（馬康莊譯，
1985
；吳仁豪，1999
：7
）。Thomas(1976)
則認為：「衝突是一種過程，當一方察覺到其一項或多項利益，已經或即將被他方所阻礙 時，此一過程及發生。」（吳定等，
1989
；吳仁豪，1999
：7
）。因此，我們從許多衝突問題的案例上，發現當衝突無可避免發生時，更重要的問題不再只是設想 防止的方法，而是找出解決的方式。有關府際間衝突的解決方法包括
(Bardach, 1977)
聯邦主義通常倚賴法院裁決、定期的普通選舉或各種公民複決選舉
(referenda
elections)
；此外，府際關係節制競爭或解決衝突的主要機制，則包含市場(markets)
、賽局
(games)
和結盟(coalitions)
等概念；府際管理的衝突解決策略，則是藉由議價和協商
(bargaining and negotiation)
的應用過程。我們由上述理論來看府際間的衝突問 題，更確切體認到必須運用某種溝通與協商的技術來達到解決府際衝突的目的（轉 引自張四明，1998
：4
）。贰、府際協調
府際協調
(intergovernmental coordination)
之概念，若就中央與地方政府的互動 關係而言，政府間的協調不僅止於靜態制度面或法規面的描述，同時也擴及動態運 作面呈現和諧抑或衝突的狀態（張四明，1998
：6
）。因此，我們由府際間協調可 定義為：兩個或以上平行層級的政府，為達成共同目標與共識，所進行的協調與溝 通。協調的意旨在於有效統整政府或組織之間的行動過程，避免因本位主義及各自為政，造成相互掣肘與行政資源的重覆浪費。換言之，府際間協調是地方政府彼此 聯繫的動態行為，並由過去被動處理的態度轉變為主動的了解。而由於府際間的共 同合作是推行政策有效執行的重要前提；因此在合作的過程中強調運用「協調」化 解「衝突」進而達到趨利避害的目的。至於該如何運用府際協調來解決衝突問題呢？
我們可透過衝突管理居中協調、議價或協商使利害雙方能相互取得共識。而由於不 同的偏好和目標的管理者須能達成「合作互利」的共識，才有助於應用化解衝突。
根據謝德門和基爾摩
(Seidman and Gilmour)
的看法：協調不僅是一種過程，同時也 是一種目標；具體言之，協調是將許多不同成分的行為，組合成一種和諧關係來支 持共同目標的實現(
張四明，1986
：224)
。此外，協調(coordination)
不僅為公共行政的重要元素之一，同時也是府際關係運作的核心議題。過去三十年來，無論是在組 織理論、公共政策、乃至於府際關係的文獻，協調經常被視為回應組織間或府際間 計畫執行問題的一項標準處方（張四明，
1998
：2
）。既然協調已成為府際間的溝 通、和衝突疏導上最佳方法，那更重要的就是如何降低協調與溝通的成本。我們由 學者陳敦源（2000
）提出從博奕理論的角度來看，等同個體之間的互動情境只有兩 種，一是衝突（conflict
），二是協調（coordination
），包括橫向組織合作與協調 的問題與縱向組織政治控制的問題。博奕理論對於平行單位之間合作問題最常提供 的藥方：第一、長期的互動（Axelrod, 1984
），這種長期交往使部門間與政府間得 以建立信任的關係；因此，無論是水平間的關係或垂直面的管理上，都需要長時間 的互動來增加彼此信任度與默契。第二、良好的溝通機制，部門與部門或政府與政 府之間的溝通，能夠訂出合作的細節與權利義務關係，及正確傳達「合則利不合則 害」的共識，便可藉此紓解跨域管理的壓力。此外，溝通亦有兩種功能，一是協商 的功能（bargaining process
），另一是協調（coordination
）的功能，分述如下：一、協商是彼此影響偏好結構（
preference structure
）的機會，且不會造成堅持己見，並能使利益衝突在原有的偏好結構之下經由溝通化解；其次，可以找出各自的偏 好修改空間，創造合作的可能。
二、協調是為釐清彼此真正的意念，使協商內容能夠精確，不至在互相猜測的時間中，
消耗無謂的資源。而許多跨部會臨時組織之所以成形，最重要的因素就是要降各 單位間的協調溝通成本。
三、非正式的組織運用可解決正式組織的溝通的緩慢與缺乏彈性，為此，非正式組織 扮演重要的角色。
從以上列舉的方式來看，其中良好的溝通機制最為重要，如果組織之間溝通不 良，致使相互猜疑或堅持己見，雙方則根本無法進行長期互動，當然首先這必須藉 助良好的協商技術，或透過非正式的組織管道更能達到的府際協調的效果。也惟有 透過府際管理的溝通與協調的機制，達到雙贏的結果才是民眾和政府所樂意見到。
参、府際協調失靈
府際協調工作執行上所運用的時間與人力往往是超出我們所能想像，我們很難 計算出政府部門每日平均花費多少時間來做協調工作；又耗費多少人力來執行這些 工作及投資多少成本在這上面，但最後的結果反而是衝突未減，如此的協調便形成
「失靈」現象，也就是產生錯誤與問題。府際間的協調活動，原本是希望縱向的行 政層級能夠發揮如臂使指的功能，橫向的平行機關也可以齊一步調、綿密合作；然 而現有的文獻卻也揭露許多為行政人員熟悉的協調難題。例如，參與執行的機關之 間缺乏交互依賴性、不相稱的權力型態、資源無法共同分享、不相容的行政程序和 空洞的法律授權(Agranoff, 1991：540)。我們從前幾年「基隆河」之整治案來看，
中央、台北市、台北縣三方的府際協調關係上，只有分工之名而無合作之實，致使 成效不佳，照樣連年水災為患。又如翡翠水庫水源板橋地區供應計畫，本是縣市共 同合作之計畫，卻因協調機制失靈導致引發府際問題。因此，我們除應該找出協調 失靈的成因，才能對症下藥，否則諸多的理論與做法只是淪為紙上談兵。張四明
（1998：8）認為：造成府際協調的失靈，其他比較重要的因素包括結構或權威片 斷化、本位主義作祟以及認知失調的影響。從上述文獻所指出的來看，大部分單位 無法溝通協調多半是因為單位間的本位主義成為合作的最大阻力。而在此所針對協 調失靈的成因，大致可歸結出下列因素做為分析：(一)本位主義(二) 政治生態惡化
（三）缺乏溝通聯繫的協調機制（四）缺乏信任的合作對話，茲就以上述四點說明 如下：
一、本位主義問題
本位主義其實就是所謂官僚體系的問題，由於這種基於對自身領域的過度保 護，只關心組織內部目標的實現，造成與其他機關相互合作的阻力。正如北縣市在 流域管理上由於執行機關之間各自為政，當面對水資源的分配與供應時，卻只爲自 己的「生存利基」（ecological niche）開始爭取擁有水權的正當性，而忽略了兩地 居民在缺水時的痛苦或共同面對流域污染的環境問題。此外，本位主義的現象更有 造成地方政府遇事推諉塞責，盡量避免接受無關自己單位的工作；如地方行政首長 因本位主義，不願意於自己轄區興建焚化爐，造成強烈的鄰避情結而引發衝突。
二、政治生態惡化
發展府際關係所存在的障礙，有部分來自於垂直與水平政府機關間的政治與政 黨衝突（趙永茂、孫同文、江大樹，
2001
：66
）。如同台灣政治上的議題長久以來 即有中央與地方或地方政府之間因政治立場、地方派系、黑金政治等問題引發中央 與地方之對立或是地方政府間的關係緊張，不論中央政府與地方政府之間、地方政 府之間或是同一級單位內，往往因政治生態的問題產生府際協調的僵局，進而使協 調失靈。尤以北縣市之間，因首長之間的黨派不同成為政治協議不利的原因，因而 常造成府際協調失靈。此外，北市又為首都與中央形成的政黨對立（divided party
）或分立政府（
divided government
）之政治現象，上述原因皆因政黨之間彼此為掌握 政治領導權，因而造成府際關係趨於政治化（魏鏞，2003
：92
）。三、缺乏溝通聯繫的協調機制
現今資訊傳遞的發達，聯繫溝通不只在管道上更加的多元與便利，照理而言不
該依賴需求建立聯繫溝通的協調機制，但協調失靈的情況卻在現今時常發生。如北 市在抗旱時期限水措施上造成北縣政府與居民的抱怨及中央對北市的苛責，在面對 兩個不同地方政府與中央之間必須共同執行一個政策，本來就是需要更繁複的協調 溝通，但在缺乏這樣的中間協調機構，對於雙方在政策意見上的統籌整合及衝突的 仲裁上，往往只能依賴中央的居中協調。然在面對北縣市與中央三方之間的爭議問 題時，中央卻成為球員兼裁判，因此造成協調的失靈。
四、缺乏的信任的合作對話
府際之間始終缺乏信任的合作對話，也就是欠缺一種互信的態度，這是府際協
調失靈的最重要因素。爲能使不同利益與背景的成員間相互合作，對話必須要可信 賴，而非誇張或形式上的合作（