第三章 探討台北縣市統管流域下的水資源問題
第一節 流域水資源管理介紹
壹、相關名詞定義
江河流域是一個完整且自然的運作系統，水的流動性和功能性決定了水資 源與生俱有流域的特性。從流域的上中下游、左右岸、支流和幹流、河水和河 道、水質和水量、地表水和地下水等，都是流域不可分割的組成部分，構成了 一個自然條件下的天然系統。長久以來人類的生活就一直與水息息相關，從降 雨到匯流成河川，帶來的水源供人畜飲用與農田灌溉，它發揮重要的影響力，
舉凡對文化、生活、經濟的影響都包含在其中。從大禹治水的記載可知水患問 題自古就苦擾人民，並發現中國人一直是一個治水的民族。而至今日，河川的 問題更是隨著生活的進步帶來污染與水資的惡化，成為人們又一個的災難。
現今河川的功能甚多，涉及的範圍隨著社會進步已越來越廣泛，包含灌 溉、排水、給水、放淤、航運、發電、遊憩等，無論是運用到民生、農業、工 業、觀光上都必須對流域水資源做規劃管理，包含河川開發、整治、利用、水 權分配、地下水的汲取、水源區保護、下水道興建、污水處理等，因此先進國 家大都設置河川流域水資源管理單位，以統籌區域水資源之整體利用。尤以台 灣經營水資源的策略，必須面對水價過低、水源污染、水廠處理能力不足等問 題。因此水的問題攸關國家整體發展與民生問題，而以「水要入口，話說源頭」
來思考現今水源管理上的種種問題，我們應將水資源管理的問題追溯其根本的 源頭，也就是從流域的總體問題來思考水資源的管理與運用。惟有從流域管理 著手才能找出水資源管理上的相關問題，茲以「水資源與水資源管理」、「河川 流域管理」、「集水區」等名詞做下列介紹，另外，為能清楚表達本研究探討的 主題與概念，並將定義「統管流域」，使其意涵更為清晰明確。
一、水資源與水資源管理
（一）水資源應包含所有的水，例如在河川流動之水、冰河、雪融化之水、正在 進行的降雨、雲、以及蒸發尚未形成雲之水蒸氣等均是，且為「流動於固 定河川水道或蓄水設施內之水體」。水利法定義之水資源必須是國家在政 治上得以用法律制度掌握、分配，並且該制度能付諸實行（張立達，2002：
6-7
）。（二）水資源管理者視流域為沒有自然疆界的控制體系（陳美璟，
2003
：4
）（三）水資源之管理常依其流域而成自然疆界，具有整體性，先進國家大都設置
河川流域水資源管理單位，以統籌區域水資源之整體利用（吳仁豪，
1999
：7
）。水資源是公共財為天然資源屬國家所有，故此，整體的水資源計畫除以國 家對水資源的全般規劃外，對於地方政府在執行管理層面之工作是相當重要 的。以目前台灣水資源的環境與產生的問題在於：第一、行政區之劃分與實際 執行上無法配合；第二、台灣水資源大多屬流域或區域層次，因此，水資源的 問題當前首重跨區域之流域管理。
二、流域與河川流域管理
（一）流域指一條河流，由源頭至出海口，其間降水由山稜線或某高地降下後，
匯合、集中、流經及排出，其所涵蓋之廣大面積，謂之流域。因此流域包 括上游集水區，中游較低海拔山坡地，及下游之平原、市鎮在內。河川流 域管理
(River Basin Management)
：河川管理係以整個流域為一單元，在其 範圍內的一切與河川相關事務的統合管理（劉泉源，2002
：3
）。（二）地理學家視流域為既定疆界內有秩序的河流網絡，工程師的觀點視流域為 一系的水利問題。流域管理事權涵蓋水利、環境保護、林地及坡地保育、
污染源管制及土地管制等（陳美璟，
2003
：4
）。（三）流域原本是水文學上的名詞，包含了主支流等數個集水區內的領域（胡博 硯，
2002
：6
）。（四）流域管理之重要事權，涵蓋水利、環境保護、林地及坡地保育、污染源管 制及土地管制等，涉及中央各部會及地方政府之權責（吳約西，
2003
：10
）。（五）流域是接受降水與雪透過沼澤、溪流、河水、湖灣、海、或地下水之涵養，
吸收的土地區域。而流域通常隸屬更大的流域系統，因為流域由其水文學
所定義，故此成為流域管理之依據（
Imperial, 2004
：7
）。流域管理是對流域事務整體性的系統規劃與生態資源的利用，而在行政管 理上，依河川流域之區域性又衍生為單一縣市的權責或跨區域的合作分工，因 而，跨區域之河川流域規劃與管理是未來之趨勢，故可適當引入生態環境與河 川流域之觀念，進而推動跨域整合性之合作計畫，包含府際間對河川流域帶來 的資源利益與治理問題做統合管理。
三、集水區：
（一）係指溪流一定地點以上，天然排水所匯集之地區，通常集水區被認 為是流域的上游或中游而言，但並非完全如此。可以說是流域內的 某一支流或某特定集水範圍的集水面積而言。例如水庫集水區、災 害集水區、都市集水區等。集水區經營
(Watershed Management)
：集水區範圍內的土地利用、土地分配、管理、農林漁牧、工礦各業的 經營、水土資源保育及災害防治等﹙劉泉源，
2002
：3
）。（二）集水區乃水土保持學上常用的概念，一條河川在某定點以上都可以 依水土保持法視唯一集水區。雨水匯合及集中排出的一個地形單 元，任何一條河流經過或溝谷均為一集水區，每一集水區也可以分 為多種等級大小不同的集水區。（胡博硯，
2002
：5
）1980
年代前，大多數之水資源經營管理實務仍尋求解決單一、地區性之問 題，而為這些活動可能對整個較大集水區之生態、經濟及社會單元造成衝擊。但近年來，世界各地之國家均嘗試將水經營管理活動納入自然及人類系統之考 量，即集水區就是水資源經營管理之最佳單元。（林志銘，
2002
：46
）而當前台灣的「集水區跨縣市保育管理」也是現今水資源管理上重要問題，其有關水 資源經營管理、保育及保護使其免於污染即是未來重要方向。
貳、「統管流域」之定義：
目前在台灣無論是水資源管理或河川管理的法源上並未有所謂的「統管流
域」之正式名稱，因此在本文所定義的「統管流域」是指：河水流經範圍包括兩 個或兩個以上縣市的河川流域。此外，從河川流域管理法源上來看，河川管理辦
法第十三條中明文立訂河川治理規劃以一水系或利害有關之數水系為一規劃單 元，由管理機關統一為之，而管理機關若依管理辦法第二條依管理權責，分為中 央管的河川、直轄市管河川及縣（市）管河川三類。因此當河川流經兩縣市以上 必須跨縣市共同管理，或是由兩縣市必須負起統管河川流域的工作，則必須依水 利法相關條文如第六條水利區涉及二省
(
市)
以上或關係重大地方難以興辦者，其水利事業，得由中央主管機關設置水利機關辦理之﹔或第七條水利區涉及二縣
(
市)
以上或關係重大縣(
市)
難以興辦者，其水利事業，得由中央主管機關設置 水利機關辦理之；第八條直轄市或縣(
市)
政府辦理水利事業，其利害涉及二直轄 市、縣(
市)
以上者，應經中央主管機關核准。現今流域水資源管理及其衍生的問題，幾乎都是因跨兩個以上縣市必須共
享、共管所導致，而在尚無完備之法律規範及機制處理下，使得諸多共管的流域 問題成為跨域事務上討論的焦點。因此本文所稱的「統管流域管理」（
watershed
cooperative management
）是指：具有管轄權責的兩個或兩個以上的地方政府共同管理轄區之河川流域，且不受行政區劃所限制；目的是為能使多方共同協調流域 相關事務，以減少衝突紛爭。並制定一套機制能夠統籌管理流域事務及分配雙方 利益、解決問題；以減少協調成本與整合水利資源，發揮具有權威性與效率之合 作管理方式。
綜合上述相關概念與定義的介紹，我們發現所謂水資源的管理就是對國家有
關水衍生之問題與利益進行整體規劃。而流域管理就是其中一種術，用以規劃管 理流域的相關事務，執行水資源的策略，進而展現出水資源管理的目標。因此，
就我國水利機關來看，以執行的單位，運用各種在水資源管理上的術，來達成水 資源管理的策略目標。另外，水利單位藉水利法作為執行的準則，但往往因缺乏 統籌管理，單位間各行其是，致使形成多頭馬車領導。其次，在面對爭議與衝突 時，又因欠缺仲裁協商的機制以致形成對峙與歧見。
然現今台灣水資源管理的情況產生許多問題，使我們發現在中央與北縣市之
間爲水而戰，實乃非戰之罪，而是整個水資源環境的問題與所造成的現象。就淡 水河水系流經數個縣市與台北市政府共同管理，只不過中央與北市、北縣因政治 因素所以格外受到矚目，而三方在其中的角色與定位尤為敏感，更加突顯府際關 係之緊張及跨域問題的日益嚴重！因而本研究所要建立的是在跨縣市統管下，流 域的管理能做 為 統籌各地利益的 需 求 ， 必須是能有效回應民眾的需要，且具 有統籌運作與執行能力，以真正發揮統管效能。
参、台灣水資源管理現況與缺失：
台灣降雨量之豐富在全球排名在前，是屬多雨地區，但因可以利用的水量不 足，反成為缺水國家（林瑞卿，2003：6）。多雨又缺水的自然環境，使得台灣 水資源成為珍貴既有限的資源，水利法第二條開宗明義就說明了「水是天然資 源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響」，因為水是有限公有資 源的觀念，它的短缺會影響到國民的生活，所以政府不能不管，而流域管理又是 依附在水資源管理政策之下，因此要做好水資源管理，必須得從流域管理開始著 手，而既要管理就要先了解整個水利機關的管理現況與其中缺失。
一、現況說明：
我國就水利事權行政分屬不同機關，主要為主管機關、目的事業主管機 關、目的事業單位。主管機關在中央則屬經濟部、在直轄市為直轄市政府、
在縣為縣政府。此外，目的事業主管機關目前中央有五個部會署，以農委會 主管農業用水、經濟部主管工業用水、內政部主管民生用水。其中又屬流域 管理之事最為繁雜，河川的管理又區分為上、中、下游，分別以不同的目的 事業主管機關負責。水利目的事業單位包含各地之農田水利會、自來水公司、
自來水事業處、台灣電力公司及多目標水庫之管理單位。茲就以河川管理與 水資源利用現況概述如下：
（一）河川管理：
河川管理依據河川管理辦法區分管理權限，凡屬中央管之河川，由經濟 部水利署管理，直轄市及縣管河川則由各直轄市政府及縣（市）政府管理，
目前中央核定主管的二十四條河川中，至少必須符合跨越縣市或是重要水資 源河川與具防洪迫切需求之任一項。若以淡水河流域為例，以往淡水河一半 歸台灣省政府管，一半歸台北市政府管；上游的水庫也一樣，一個是省政府 管，一個是市政府管，然後是各自為政，責任也容易互相推諉，造成權責不 清。現今，淡水河流域仍非屬中央主管河川，其水利主管機關除經濟部水利 署外，尚包括四個縣市政府共同管理，造成淡水河流域管理上較其他流域更 形複雜之處。
（二）水資源利用：
就河川水資源利用上區分為自來水供應與灌溉事業兩部份，在此僅就 自來水做說明：依據自來水法第二條規定，自來水事業之中央主管機關為中