臺北縣市用水爭議問題探討

壹、背景介紹：

隨著交通發達帶動台北縣市人口與都市化的快速成長，使得兩地方政府相 互依賴與互動性與日俱增，彼此需要共同解決的問題也漸趨龐雜。而近年來，

從媒體報導上常看到無論是中央與地方政府之間或地方政府彼此之間的衝突 事件不斷上演，尤在交通、環保、垃圾與水資源等議題上，常常引起討論與話 題，更造成許多問題演變成利益與主權的爭奪戰！特別是中央與北市及北縣市 之「三角關係」，經常是關注的焦點，因北市係全國之經濟與政治中樞所在，

長久以來與中央的關係密切；而北縣市同為地方政府，彼此因鄰近而存有利害 與競合關係。就從中央與北市之統籌款配、彩劵案、譯音問題及北縣市水的爭 戰上，都可感受出這三方之間儼然形成台灣政治的火藥庫！

平心而論，台灣之地方發展上，確實存有差別待遇之情形，如北縣市雖然 只有一水之隔，但多年來因北市因為直轄市又為首都，其無論在資源與經費的 爭取上都比北縣容易，所以從過去北市在享用水資源上確實是比北縣具有優 勢，可是隨著整個大環境的改變與政治氣候的影響，北縣市的問題更顯敏感，

包含淡水河系最明顯之水權申請；乃至翡翠水庫飲用水的分配問題及水價的公 平原則。上述問題中尤以大台北地區的飲用水分配及水價最受注目，因為有些 來自省自來水公司，有些則來自台北市自來水處，而除省，市水費率不同外，

水質的良窳亦有差異，因此導致縣、市常因水庫的飲用水分配發生不快。此外，

水利單位跨越二個以上的行政區域，地方與中央基於事權單位的劃分及層級觀 念的影響，造成協調上之困難。外加北縣市的地方行政首長因政治立場不同，

使得河川管理問題更加複雜，因而產生北縣市在流域共治上的困境。就以從近 年來北縣市爲水爭議的問題來看，府際關係產生的衝突通常自兩方面，一是水 平關係，二是垂直關係，其中包含權力不對稱與紛歧的政策或是利益所趨與有 限資源下的配置問題。此外，衝突的型態也是多面的，我們可分為事實認定的 衝突、價值順序的衝突、權力上的衝突、利益上的衝突（龔意琇，2002：42）

及政策的衝突、目標的衝突，茲就以北縣市在一連串用水爭議上的衝突來看：

一、事實衝突：對於「水權」的擁有，若就淡水河流域流經的北縣市區域來看，

北縣市應該是共同擁有這條流域的使用與管理權，此外兩地居民 賴以提供飲用水的翡翠水庫位於台北縣境內，而卻是北市所管 理，造成彼此在事實認定上的衝突。

二、價值衝突：就區域公平性而言，在水質與水價上的待遇相較，北市享有的確 實較北縣居民優厚，因此造成北縣居民感到差別待遇，甚而有次 等公民之疑慮。

三、權力衝突：北縣市首長與所屬官員面對用水的爭議時，常因黨派與理念的不 同，而被外界引發政治考量的質疑，並在協調過程中導致雙方權 力的衝突。

四、利益衝突：由水源供應與調配的衝突上可看出北縣對於北市在水資源利益上 未能公平共享而不愉快!北縣希望自己能掌控水資源的利益，而不

是被北市控制與獨占，這便是基於利益衝突。

五、政策衝突：當北縣市互爭水權的同時，倘若中央最後決定水權分配北縣，在 既得利益者台北市必將因政策改變導致權利或資源被轉移給北縣 的同時，造成重分配政策執行下的衝突。

六、目標衝突：北縣市對於統管流域水資源之合作上，目標不一，因北市享有的 優勢原本就高於北縣，因此北市希望在合作上達到的目標與北縣 必定在次序上與期望上不盡相同，這也是在合作過程中所要面對 的衝突問題。

就上述來看，在府際關係下流域管理引發的衝突反應出資源分配問題，地 方政府在重視自身利益與民意的壓力下，對於流域的管轄權與水資源更是重視，

因此北縣市在整個統管流域下衍生的問題可歸納為「水權問題」、「法源問題與 水價制訂」、「水源供應與分配」、「防洪整治與汙染防治」、「觀光發展」、

「政黨關係與人民意向」六個層面向來探討，其中某些問題上早已形成僵局與對 峙，但如觀光休憩發展上目前尚無任何衝突，未來並且可朝向合作互利的方式，

因此希望能將北縣市存在多年的問題及預期產生的問題做出明確客觀的分析與 論述。

一、水權問題

所謂水權（water rights）可廣泛定義為享用（enjoy）或使用（use）水資源的 權利（Scoot and Coustalin, 1995）。然水權人取得是對水的使用權而非水資源之所 有權，我們從水權制度經過長期的形成和發展，在各國皆有不同的定義和內涵。在 中央與地方權限劃分上，從水權管理的行政機關到流域用水組織，隨著各國政府的 組織制度而不同，如美國早期發展濱河水權（Riparian Right）的思考概念即是比鄰 水源(watercourse)之土地所有人，基於土地權利可合理取用水資源，（Foster, 1994：

4）但此種規定對於水量充足時則不會產生問題，但是當水量減少或是用水量越來 越大時，就會產生相鄰土地的政府間競爭用水之問題。此外，另一種則是優先分配

水權(appropriation right)制度則定義水為一種公共資源，強調水資源為國家所有，

不屬於任何人所有；也不以「河岸」作為界定是否取得用水權利之標準，任何人欲 有效取用水資源必須事先申請，並依時間決定水權人之取水優先順序，因此，我國 即是以此種方式來決定水權的持有（張立達，2002：52）。水利法第二條開宗明義 就說明了「水是天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響」（陳 景清，2001：33）。事實上，全球大部份地區或國家都將水資源界定為國家所有，

而水權則界定為水資源的「效益使用」之權利，並依此界定水資源的財產權，保障 個別用人的權利，規範水資源的分配，進而建立水資源使用的秩序。

我國水權管理制度從民國三十一年實施以來，因經濟快速發展，以及產業結構 的變遷，水權分配問題日益凸顯（周嫦娥，2001）。近年來我國水權產生的爭議日 漸增多，因此依據「水利法」來界定水權之法律定位，以第十五條所稱之水權「謂 依法對於地面水或地下水取得使用或收益之權」。又依該法第二十七條規定：水權 之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力。臺灣的水權依使用和 收益情形分屬不同主管機關，在中央部分有經濟部水利署和台灣省自來水公司、台 電公司、台糖公司、工業局，在地方政府部分有台北市政府、高雄市政府及台灣省 各縣市政府管轄水權。台灣水權的歸屬劃分，在地面河川水方面，凡是河川流域只 流經一個縣、市地區者，就歸該縣、市政府核發水權；如果河川流域經兩個以上縣、

市者，水權核發歸中央。此外，依水庫水權的管理使用機關有水利署、農田水利會、

自來水公司、台糖公司及台北市政府等各自使用、收益及管理，使水權的管理呈現 多頭馬車的紛亂現象。而北縣市在水權上更因多次的衝突引起大家對水權關切，就 北縣市歷年來在水權上爭議之事件整理如下：

（一）經濟部草擬自來水法修正案，引爆中央、北市水權之爭，中央有意將北市水 權收歸中央，以利自來水事業管理權並將水價調整權一併收歸中央，引發台 北市馬英九市長、市議會議員和台北市自來水事業處的嚴重反彈及對中央抗 議（2000/11/23 中國時報）。

（二）省自來水公司公佈板新地區供水改善計劃，對台北縣民固然是一大佳音，惟 受惠的用戶僅及於局部鄉鎮市，經濟部水利處坦言，現階段尚無法仰賴單一 水庫支援，而能整體改善台北縣的飲水問題，換句話說，台北縣市共飲翡翠 水庫原水腹案，還有一段很長的路要走，即使到民國九十五年，總統陳水扁 的競選支票只能兌現一半(2001/7/21 中國時報) 。

（三）在台北市和台北縣均向經濟部爭取直潭水庫至青潭堰的水權狀，水資源的水 權爭奪戰逐漸升高（2002/06/20 中國時報）。

（四）台北縣副縣長林錫耀認為南勢溪水權應劃歸台北縣，就翡翠水庫儲水明顯增 加，台北縣卻遭減量供水，實在無法忍受此種差別待遇，惟有擁有水權，才 能資源共享。行政院抗旱中心指揮官郭瑤琪昨天說，台北市沒有依承諾供水

給北縣，難怪北縣要爭取水權。她指出，原則上水權還是給台北市，但是台 北市必須白紙黑字將權利義務寫清楚，依清水計劃，九十二年底每天最多供 水六十五萬噸給台北縣，經濟部才會核發水權給北市(2002/6/21 聯合報)。

（五）台北市副市長歐晉德表示，八十三年二月台北自來水處對水權有疑義，曾函 請經濟部解釋，經濟部水利司召開協調會，同意水處的水權應附在翡翠水庫 水權內；現在有人說北市竊水，是不了解實際情形。至於北縣爭取用水權，

核定權在中央，只要中央核定，且不影響台北市民用水，北市沒有意見 (2002/6/21 聯合報)。

（六）台北縣、市爭取南勢溪水權，經濟部水利署將在兩周內邀請雙方協商。水利 署指台北市政府南勢溪水權狀已經失效，就算有行政命令得延長到明年，依 水權狀登記，每年約三月到八月也不得取水，否則依法可處以一萬兩千元到 六萬元罰款(2002/6/21 聯合報)。

（七）中央和台北市就翡翠水庫支援板新淨水廠水量進行協商，結果台北市仍決定 每日減供板新水廠七萬噸的水量，旱災中央災害應變中心指揮官郭瑤琪表示 不得已時，中央不排除收回調水權或不排除把翡翠水庫的水權撥歸台北縣

（2002/08/31 聯合新聞網）。

（八）台北市和台北縣爭執多時的南勢溪、直潭壩水權糾紛，即將落幕，經濟部水 利署核定將南勢溪和直潭壩水權劃歸台北市政府，預定元月十七日前就可完 成公告程序，將水權正式交給台北市政府。水利署認為，如果將南勢溪水權 移交給台北縣，台北縣也沒有能力在短期間內有效運用南勢溪水資源，基於 大台北地區整體水源供應的需要，南勢溪和直潭壩水權應繼續由台北市政府 管轄 (2003/1/6 聯合報)。

從上述水權之爭議事件來看，無論是中央與地方或地方政府間對於水權所衍生 的府際關係觸礁已是十分嚴重，就在2002年夏天，全台因水荒而陷入民生問題的危 機，而在首都台北市也因翡翠水庫蓄水量亮起紅燈，此時缺水的問題更引發供水的 需求，北縣市及中央三方就此展開一場爲水而戰。若要追溯北縣市爲水爭議的問題 早在提出「共飲翡翠水」這項競選承諾，就顯現出北縣市在飲用水與水資源分配等 議題上始終是缺乏共識！因此長久以來，從地方政府到中央的官員似乎都只關切台 北縣市政治性的爭水，而忽略台灣水資源匱乏的問題及府際關係困局的日益嚴重！

就北縣市政府共飲翡翠水庫之水，本屬單純之府際合作事件，北市賣水，北縣 買水；未料卻引發水權爭議。事實上為欲爭取新店溪水權的台北縣或自來水公司及 台北市都各自堅持擁有水權，但爲何中央與北縣卻一致反對並且指責北市，甚而中 央考慮要收回水權？對於中央而言，水權是否延展一事，讓中央對水權的問題開始