臺北縣市統管流域執行上之困境

在府際關係的議題不斷強化的過程中，中央與地方始終是暨共生又抗衡，而中央 對地方政府若存「父權心態」，那雙方便無法發展良好的關係，就前述章節討論問題 來看，中央應該在北縣市產生爭議時扮演的是協調或仲裁的角色，然在上揭爭議中，

中央卻因北市與其停限水做法不一致，致使中央有意收回水權。此種做法非但沒有解 決北縣市的衝突，反而使自己捲入其中，如此便失去中央在府際爭議處理上的超然立 場。此外，北縣市因其行政區域的不同，無法統籌流域管理事務，造成各自為政，外 加複雜的水利分工管理體系導致單位任務重疊或相互推諉，而北縣市又互為不同政治 立場的地方行政首長，也因行事風格不同，造成雙方配合協調困難。因此，在這六個 面向上的問題，我們可以說無論是依法或協調處理，最大的問題是應先拋棄主觀的想 法與本位主義，否則即便是成立各種機制，在互信與合作誠意不足下，都只不過是徒 具形式而已。雖然已有許多文獻報告對這些問題曾提出解決之道，可是多半只是針對 單一事項，如水權或防洪等，未能以全局的角度統管治理整個淡水河流域下的相關問 題；因此在北縣市統管流域衍生的衝突問題中產生相當多的困境，分述如下：

壹、水權的管理困境

現今人們對水的使用具有高度依賴性及競爭性，不僅各種用水標的對水的

依賴度加深，而且彼此間在枯水期，更顯出水權爭奪的激烈性。正因如此，若欲 正本清源，首先必須回溯到水權之性質。從水權性質上，當今應須重視水權界定 為公法上的物權，若水權是公法物權，則水權制度設計上便必須偏重水權核發的 許可條件、行政機關的裁量權限、審查主體、審查程序使用權的附期限、水權的 廢止與撤銷等，遇有爭執應循行政訴訟程序解決，以便立法上能加強公法的各種 行政程序管制與規劃（黃錦堂，1998：17；張立達，2002：124）。其次，水權 主管機關在早期依據水利法所做成之實務見解，水權登記係以水源之水系來劃分 主管範圍，應視水源流經一縣(市)者或流經二縣(市)以上而分別向省(市)主管機關 為之或中央主管機關為之。然而，由於水權核發往往同一水系涉及不同之縣市，

憲法對於水權核發權限之劃分並未有進一步明確之劃分標準，在適用上容易造成 爭議。此外，對於水權的管理若用於北縣市之間的爭議問題來看，有關北水處取 用北勢溪與南勢溪之水權，係因跨台北縣與宜蘭縣，則北水處依水利法第十四條 之規定必須向中央主管水利機關申請水權登記，如中央若欲收回水權，於法雖是 可行的，惟如此之做法對地方自治發展實為一大挫折。更對中央與地方政府建立 之夥伴關係有不好之影響，尤以中央與地方宜合作不宜競爭的關係來看，水權若 交由中央統籌管理並非是最佳管理途徑。因此上述關於水權在爭執解決上、核發 權限上、中央與地方對水權的衝突等問題，都已成為目前台灣水權管理之困境。

贰、法源問題與水價制訂困境

水利法訂立旨在貫徹水資源管理一元化，然水利法以一部法係規範所有水 利的相關事務，對於大台北地區所用的淡水河是流經在兩個以上的行政區域，卻 無專法可管，致使此一地區複雜之河川治理卻僅僅只能依據水利法所明文規定之 事項，若欲有爭議，則形成有法依法、無法就找辦法、沒辦法再立法之現象。惟 立法雖是修正無法可依的缺失，但解決爭議仍需有協調機制，而現今應先朝向制 定相關法規，讓涉及二個以上行政區域管理之流域有專法可管，而遇有爭議事項 則設有專責機關可仲裁與協調。其次，在法源上之困境，最大之弊病在於現行條 文中，有關中央與地方之權限劃分並未提供太多明確的規定，尤其並未確定各級 政府的核心任務領域，只是依其事務之性質作劃分。事務之性質可能部分有全國 之一致性，部分又別具有因地制宜性或者有些事務在利益上同時涉及中央與地 方，難以作為區分之標準；且遇有爭議便交立法院解決，實際上並不能真正解決 問題。尤其是立法院常有政黨、派系之爭，實際上要其負起解釋權限爭議的任務 實為不妥（張立達，2002：187）。

在水價制訂上係關公平原則，也就是產生「一水二價」之問題，原因出自於

價格管理體系，因北縣之水價是由台灣省自來水公司所訂定，而北市是由北水處 所定價，因此造成水價的差異是由益本比計算所得的結果。而北縣市若要統一制 價，除非行政區重劃使淡水河系隸屬同一區域，但此流域要歸屬北縣或北市之問 題恐又引起更大的爭議。因此現行要想統一訂價且較不失公平原則，便是以整個 淡水河流域為思維，朝向大台北地區的自來水統一由主管單位制定水價，然此主 管單位該是由何單位來定價？是北市或是自來水公司亦或是中央？這便是第一 個首要思考的問題。其次，北水處自來水定價與省自來水定價方式不同，台北市 是依據「地方制度法」第十八條第十二款規定，直轄市之自治事項包括「直轄市 公用及公營事業」；同法第三十五條直轄市議會之職權範圍，包括「議決直轄市 政府提案事項」。由於水價調整案攸關民生基本生活，水價調整案除經「台北市 政府公用事業費率審議委員會」審查外，亦送台北市議會審議。市議員為討好選 民，當然不願考慮水價調高並與省自來水定價相同。第三，翡翠水庫蓋在北縣之 土地上，而所引用之水源自於淡水河系，因而部分回饋於縣市政府實屬合理，惟 當初興建水庫北縣確實未出一分錢，對此北市當然會有其意見。此外，若就中央 收回水權，對既得利益來說，必定使北市收益產生衝擊與影響，且國土規劃尚未 調整行政區域，並與現行法律違背，因此無法就以大台北都會區域做為統一訂價 管理。

參、水源供應與分配困境

當缺水之際，水源的供應與調配問題便成為衝突的來源，因為無論是平日供 應或臨時調配都需視本身的水量來做調配。就以旱災期間北縣市跨區域調配水源 為例，中央旱災應變中心認為北市擁水自重，並就停限水與輪流供水的做法上，

又引發北縣之反彈。而事實上水資源調配在技術層面與政治、社會層面皆有其困 境。首先，水源調配應先確定”可調水量”，因為這代表區域內水資源的最佳配置 狀態，其次，應考慮到水資源的合理使用。若北縣爭取的是緊急供水的臨時調配，

北市理當全力支援，而北縣若要求常態性供水，則關乎水資源的重新配置，對地 區經濟與社會發展則有重大之影響，因而會有其阻力與困境存在。再者，以目前 之調度機制來看，若中央要對水資源做全面性的調配，實際上水利署並不是在旱 災開始才成立應變中心，而是在平日就應有專責單位來管制全國水量的供應調配 情況，並建立預警制度，且能立刻對水資源進行調配處理，無論是南水北調或北 水南調都可以統籌進行。而非讓北縣逕自找北市要水，致使造成嚴重的府際衝突!

有鑒於中央抗旱指揮中心都不能掌握北市是否有藏水，且各供水區的限水措 施又不一，使地方政府在缺水之際卻只能自行協調。為此，中央在擔任統籌抗旱

之角色上確實是存有蝦庛與問題，不但未能強化縱向聯繫，橫向聯繫上也未能協 調溝通，不免使人質疑中央在整個水源調配上的執行力是有待檢討！此外，針對 北市對支援用水一事需要與水利署、省自來水公司、水庫管理單位多方等進行協 調，是否協調程序太過僵化與繁複？倘若未來朝向水源常態供應北縣，不再是緊 急調配的救急，而是要面對現實的有償供水問題，其中資金該如何分攤及運轉維 護費又該如何計算，這些都將是北縣在與北市共飲翡翠水庫之水的期待下，必要 先行協調與規劃的問題。

肆、防洪治理與汙染防治困境

過去在「台北地區整體防洪計畫」投入上千億元經費，但在八十五年的賀伯 颱風，造成土城、板橋、社子島等地嚴重淹水，讓人質疑為何完成後乃無法解決 當地水患問題，其主要原因可清楚地歸納係管理與協調不善。因此，我們在現今 防洪治理與污染防治上觀察到的困境如下：（1）抽水站與排水都是由地方政府 代管，而若發生水患並涉及兩個地方政府的管理權責，則恐有爭議與意見產生。

（2）就污染防治上，如果未來成立專責防治污染機構管理，恐其位階卻不夠高 且無獨立財源。（3）現行機關在功能與管理上大多任務性質相近，不但許多事仍 無法解決，而又形成組織機關管理事權重疊。就上述問題來看，目前我們需要建 立新的思考方向，應朝向以整個大台北地區在防洪或汙染防治上統籌管理。首 先，便是解決管理位階的困境；該如何成立正式或非正式組織管理並提高其管理 的位階？畢竟重大計畫的整治往往需要較高層級來整合推動；其次，既然污染防 治與防洪工程皆需要眾多上下或平行機關協力完成，因此便要思考該如何協調這 龐雜的單位來共同執行工作，尤其是面對河川流域的污染整治問題，在人力與經 費上的支用上都相當可觀，且河川事務有其整體性，無論是北縣市或任何地方政 府在面對中央補助的經費有限、資源又無法統籌運用的情況下，若地方政府只能 以單打獨鬥的方式，將使整治防污的工作更加窒礙難行！正如北縣積欠北市的污 水處理費上，中央當協助北縣解決難關，否則在北市無力維持運作之下，將會把 八里污水廠環給中央，屆時將使耗資百億元的淡水河整治工程功虧一簣！現今，

防洪整治或污染防治的工作困境不再只是技術、科學層面的問題，更不是交由地 方政府各自處理門前問題；而是在於如何統籌資源與增加財源收入，並能增進地 方政府相互合作的意願，激發共同執行之意願，這些都是目前當務之急要去解決 的問題。