北美自由貿易協定的決策者因素之分析

在上一節主要透過資料的蒐集列出柯林頓在各時期和各場合對北美自由貿易 協定的看法，此節會根據這些資料將柯林頓的看法加以分析。在第二章有提到，

本文將決策者認知的細分為三大項：對國際體系、國內政治和國家利益的認知，

決策者會因為這三項理念而影響外交決策的制定；本節將柯林頓對北美自由貿易 協定的認知用此三項分析，加以說明柯林頓此決策者之認知的細節。

壹、對國際體系的認知

綜合柯林頓的發言和國家安全戰略報告中的描述，柯林頓對當時 1990 年代的 國際體系的看法為當時冷戰結束，蘇聯瓦解，美國成為世界上最強大國家，但仍 須面對許多錯綜複雜的新舊問題，而美國經濟繁榮便是其中之一。

在經濟方面，柯林頓認為美國正在喪失國際上的經濟領導力，尤其在意日本 和歐洲，在發言中多次提到日本、亞洲和歐洲等字眼；日本對美國有重大貿易逆 差，歐洲則整合成為龐大的貿易集團，兩者都是美國重要競爭對手，讓柯林頓有 危機感。

為了拾回美國在國際上的領導力，柯林頓必須做出相關作為以恢復美國昔日 的光榮，喊出了公平貿易的口號，期望透過加大出口貿易，促進美國經濟；而北 美自由貿易協定便能達成這樣的目標。北美自由貿易協定整合了美墨加三國彼此 的貿易，成為世界上最大的貿易集團，有能力和日本與歐洲競爭；也開創第一個 明確建立貿易自由化並且保護環保和勞工權益的貿易協議，能使美國在自由貿易 領域上達成國際貿易協定的重要進展，美國因而有機會重塑世界，再次取得領先 的地位。

總而言之，柯林頓認為美國在國際體系上，雖然已經超越蘇聯，共產主義擴 張的威脅下降，但是日本和歐洲的經濟實力在國際體系上卻上升，使美國快要喪 失領導地位，這樣的想法也影響柯林頓的經濟政策，而制定有利於和日本跟歐洲 競爭的外交決策。

貳、對國內政治的認知

對於國內的人民與議會是否能接受北美自由貿易協定以及如何說服美國國內 也是柯林頓需要考量的，甚至會需要和國內政治妥協。根據蓋洛普民調在 1993 年 9 月調查，美國民眾對北美自由貿易協定反對的比例大於支持（裘兆琳，1994），

大多數的人認為北美自由貿易協定會減少美國人的工作機會；對於如此的情況，

柯林頓選擇的是將民眾轉為認同。

柯林頓為了讓人民更加了解北美自由貿易協定及爭取美國兩院的支持，柯林 頓通過大量的遊說和演說告訴人民簽訂北美自由貿易協定的優點，這些優點緊扣 柯林頓在競選時期的政見，例如能創造出口、增加就業機會和促進公平貿易。

除了說服，柯林頓也做出妥協，在上任後推動北美自由貿易協定附屬協議，

一方面是實現自己在競選時的承諾，另一面是因為北美自由貿易協定屢遭環保和 勞工團體抗議，為了能夠同時達到振興經濟和減少抗議聲量，柯林頓在 1993 年 9 月 14 日簽署附屬協議；在 1993 年 12 月 8 日柯林頓在發表簽屬北美自由貿易協定 的演講中也提到，其邀請反對者一同督促附屬協議的執行，顯現出柯林頓有顧慮 到反對者的擔憂，因而簽屬附屬協議，讓反對者能參與他們提出的議題，也表現 出柯林頓對國內政治評估的結果。

參、對國家利益的認知

決策者除了對國際上的權力變動有感知和對國內政治做出評估外，也需衡量 其想制定的外交政策對國家整體利益的影響，外交政策是否對國家利益有益處。

柯林頓在許多的公開場合都說北美自由貿易協定符合美國國家利益，主要有兩點 原因：第一，協定可以刺激出口、創造就業機會、消除貿易壁壘又可以打開國外

（尤其墨西哥）市場，如此可以幫助美國經濟成長；第二，協定除了繁榮美國，

也能帶動墨西哥的經濟，因為北美自由貿易協定能使墨西哥的經濟環境改善，墨 西哥既能買更多美國產品，也緩解墨西哥移民至美國的狀況，有利於美國經濟和 戰略利益。

從上述可以看出柯林頓將美國的經濟情況好壞視為美國國家利益之一，所以 能讓美國經濟好轉的外交政策便有助於美國；而柯林頓也認為北美自由貿易協定 也有附帶解決墨西哥移民的能力，能使美國安全，也符合國家利益。

此外，國家安全戰略報告中也能看到如此的描述，在 1999 年和 2000 年的報 告中，將國家利益分為三類：第一為至關重要的利益，如生存、安全和經濟福祉；

第二為重要國家利益，雖不直接影響國家生存，但會影響國家福祉和世界的本質，

例如對盟國的承諾、保護全球環境免於惡化和；第三為人道和其他利益，提升人 權和民主化等。在這樣的分類下，北美自由貿易協定有關美國的經濟福祉，屬於 至關重要的利益，說明柯林頓對協定的考量有助於美國國家利益。

統整上述三項決策者認知內涵的分析，首先在對國際體系的認知方面，對於 柯林頓而言，國際上經濟的相對權力也十分重要，在演講和書籍中常常提及亞洲 和歐洲為強大的競爭對手；雖然在國際因素方面，本章第一節有提到新古典現實 主義認為國家會注重其在國際體系上的相對權力，但從他的認知中可以看出他在 意的是經濟的相對權力，他看重美國和亞洲及歐洲的貿易實力差距。

再來是對國內政治的評估，他對國內政治妥協將北美自由貿易協定加了附屬 協議，以求更大的支持，但附屬協議雖為國內政治考量下的產物，但其本身卻也 能幫助美國，豎立第一個明確保護環保和勞工權益的貿易協議的代表；第三是對 國家整體利益的考量，北美自由貿易協定不但能使美國增加出口，繁榮經濟，更 期望能和墨西哥在更多元的議題上合作，同時符合經濟和安全的國家利益。

透過上述討論，可歸納出北美自由貿易協定此外交政策的制定受到國際因素 和決策者因素影響（圖 三-2），因歐洲的整合，國際體系給予美國壓力，而決策 者柯林頓接收到此壓力後，並且再考量了國內政治和國家利益後，制定出了有附 屬協議的北美自由貿易協定。

圖 三-2 北美自由貿易協定制定分析

在制定過程中，國際因素是外交決策生成的開端，決策者外交決策能否產出 的關鍵，其認知對外交決策的內容則有較多的影響力；北美自由貿易協定能夠在 參眾兩院批准通過有賴於柯林頓的大力遊說和支持，而其呈現出多邊開放的性質，

和柯林頓認知也有關係。柯林頓想要通過北美自由貿易協定的出發點之一為協定 有益於美國國家利益，這是美國優先，也是現實主義的想法，但是柯林頓制定出 的外交政策卻是多邊開放的，原因是柯林頓認為要振興美國經濟的方法是增加出 口、減少貿易壁壘，所以若要達成這樣的目標，美國要和其他國家合作，並且使 其他國家開放市場，因此北美自由貿易協定顯現出多邊開放的意象。