相關理論檢討

在理論的使用上，本文選擇使用新古典現實主義為主軸，以此觀察北美自由 貿易協定和美墨加協定，並試圖利用此理論對這兩個外交政策提出解釋；因此本 節針對和此主軸相關的外交政策分析及新古典現實主義進行文獻資料的分析和爬 梳。

本節將文獻大致分為三部分進行回顧和討論，第一部分簡介外交政策分析理 論的發展，說明有哪些層次分析可以研究外交政策決策，並解釋為何本文在眾多 決策模式中選擇使用新古典現實主義；第二部分則詳細介紹新古典現實主義，並 討論新古典現實主義如何將決策者認知應用在研究上；第三部分則回顧美國在二 戰後總統的經濟外交政策，了解美國總統如何影響經濟外交政策上的演變。

壹、外交決策分析

外交決策分析從第二次世界大戰後開始出現，是一種實證研究，其根基奠定 在以下三份研究（Hudson & Vore, 1995），第一為 Rosenau（1966）所著的 Pre-theories and Theories of Foreign Policy，其倡導比較外交政策，利用科學系統性的分析跨國 外交政策行為；第二為 Snyder、Bruck 和 Sapin（1954）的 Decision-Making as an Approach to the Study of International Politics，三位作者認為在分析外交決策時應注 意國內層次分析，並且強調國內行為者對外交政策制定的影響，1963 年時作者們 將文章概念加以修改、擴寫並出版成冊；第三為 Harold 和 Margaret Sprout （1956）

撰寫的 Man-Milieu Relationship Hypotheses in the Context of International Politics，兩 位學者則提倡決策者心理學研究，說明決策者回應外在行動時常受到心理因素和 認知能力影響。

這三份研究使外交決策分析聚焦在人對外交決策的重要性、比較外交政策和 從微觀到宏觀的多層次分析，且重視科學研究方法，強調外交政策的決定過程和 外交政策產出一樣重要；上述這些研究重點對後續研究有著重大影響，並帶領許 多對外交決策分析的學者深入探討國家的外交政策，其中又以比較外交政策為主 要研究方向。

然而在經過多年研究後，比較外交政策太過要求科學研究方法對研究的適用，

舉出許多影響外交政策的變數但卻無法建立外交政策行為通則，反而讓外交政策 分析更加複雜，並沒有增加對外交政策的解釋力（East, 1987）；此外，因為太過 注重科學研究法，花費太多精力在蒐集資料和建檔，輕忽外交政策本質和內容，

而忽略了理論的生成需要更深層的認識和創造。

對於這樣問題，Waltz 便提出了批評，認為外交政策研究試圖用大量變數解釋 國家間的行為和活動，但卻無法找到合理的因果關係，外交政策研究想要透過部 分因素去解釋國際關係上整體的行為是不可行的。Waltz 認為，想要了解國際現象 應當從國際體系層次分析作為切入點，並觀察各國在體系中的國際結構，而國際 權力分配影響國際結構，成為主導國際運作和國家行為最主要的力量 （鄭端耀，

2005）；Waltz 所提出的這項理論嚴謹，並和冷戰時期的國際體系運作相符合，增 加了此說的解釋力，因此成為 1980 年代的主流，使得外交政策分析研究轉為低調，

並檢討本身面對的批判。

不過，隨著國際環境的大轉變，Waltz 的國際體系層次分析竟無法解釋後冷戰 時期的到來，反而是探究國家內部行為者對國家行為影響的外交決策分析能夠說 明為什麼冷戰會結束（Kegley, 1994）；經過 1980 年代的沉澱和調整，外交決策分 析在 1990 年代後突破以往的研究方法和議題取向，不再那麼看重科學研究，走向 多元化的研究途徑，並採用多層次的分析架構，增加外交決策分析的適用性，也 創造了外交決策分析在國際關係領域的新氣象。

二、外交決策之層次分析

外交決策分析在 1990 年代後可謂是百花齊放，多層次的分析使研究可以著重 在不同的面向，進而能更了解左右外交決策的重要因素；在層次分析上，主要可 以分為個人、國家和體系來探討各層次對外交決策的影響，而在這三大分析層次 底下，亦可再區分出不同的研究細項。以下將以三大分析層次為主軸，簡短介紹 各分析層次的主要內涵。

（一）個人層次：理性模式

外交決策模式中，艾利森（Graham T. Allison）所撰寫的 Essence of Decision:

Explaining the Cuban Missile Crisis 十分著名，此書以 1962 年古巴危機為研究 主題，透過分析美國與蘇聯的諸種作為，提出三種外交決策模式──理性模

式、組織模式和官僚模式（Allison and Zelikow, 1971），首先說明理性模式的 核心內容。

理性模式屬個人層次，將國家視為單一行為者，認為國家就像理性決策 者，在制訂外交政策的過程中是完全理性思考，會理性的判斷各種情況，並 選擇利益最大化的方案來達成目標。理性模式的決策者在決策時，主要會遵 循以下三步驟，首先會界定情勢並選定目標，再來考量所有可能的選擇方案，

最後選擇最佳方案作為外交政策。

不過，決策者的動機和價值觀分析不易，決策者的錯覺和誤判也時常存 在，理性決策的分析效力會受到限制；為了改良這樣的缺陷，西蒙 （Herbert Simon）在 1957 年提出有限理性模式，說明個人決策能力有限，決策者實際 上難以透過大量資訊做出最佳判斷，反而是會依照個人偏好順序對可以選擇 的方案一一測試，直到找到符合決策者最低滿意度的方案（黃奎博，2013）。

（二）國家層次：組織決策模式

艾利森提出的第二種決策模式為組織決策模式，此模式之所以被歸類為 國家層次，乃因為此模式認為外交政策的產出為國家內部政府各單位組織發 揮功能的結果。政府組織在處理公事時會有一套標準作業程序（standard operating procedure，SOP），當政府組織面對外交事件時，會根據平時就已 建立起的標準作業程序來處理，決策過程中有一套既定規則可以遵循。

此種決策模式好處在於，因為已經有既定的處理模式，因此在面對外交 政策制定上會比較穩定，比較不會措手不及；然而穩定是組織決策模式的優 點卻也是缺點，原因在於穩定時常也意味著缺乏彈性，政府組織處事有一定 的慣性，若國際情勢快速變遷，政府組織有可能會應變不及。

（三）國家層次：官僚決策模式

官僚決策模式為艾利森所提出的第三種外交決策模式，又稱為政府政治 模式、官僚政治典範或官僚議價模式；此種模式如同組織決策模式亦屬國家 層次，因其認為一個國家的決策是由一群共享權力但各自考慮組織本身利益 的官僚組織所決定，在政府內部的各個決策單位均被視為獨立個體，他們注 重的是組織的利益而非整體國家的利益，本位主義濃厚，所以容易呈現出坐 什麼位置說什麼話的情況。

也因此，在此種決策模式下產出的外交政策並不是經過理性決策，而是 充滿政治角力及妥協，是各組織討價還價出現的結果。

（四）國家層次：總統決策模式

在艾利森的兩項國家層次決策模式中，可以看出其認為國內主要影響外 交決策的角色為政府組織，但是有些學者認為總統的影響力也不可忽略，例 如像阿特（Robert J. Art）便認為相較於官僚體系，總統在外交政策上有更具 有支配和領導地位（Art, 1973）。

在總統決策模式中，知名的著作為亞歷山大

．

的 Presidential Decisionmaking in Foreign Policy: The Effective Use of

Information and Advice，書中指出總統的認知風格、行政經驗和個人能力等會 決定總統如何建構出自身的決策系統；而喬治將總統的決策型態分成三類，

代表著總統在決策過程中擁有不同的特質，分別為形式型、競爭型和權力分 享型（George, 1980）。若總統為形式型，代表其注重程序化的決策結構；若 為競爭型，則表示鼓勵不同意見的表達，與總統有多元的溝通管道；若是權 力分享型，總統則會建立小組，使小組成員互相合作，以做出良好決策。

（五）國家層次：民意與社會團體

不僅是和決策相關的人和組織對外交決策制定有影響力，民意和社會團 體對外交政策的想法和意見也會間接形塑外交政策的內涵。雖然國內決策圈 並不必然每次在制定外交政策時都會聆聽民意或社會團體的聲音，但是兩者 對決策的壓力仍有可能左右決策的結果。

許多研究便有討論戰爭時民意對美國政府的影響，如 John E. Mueller

（1973）所著的 War, Presidents and Public Opinion，其中探討韓戰和越戰時 的民意；另外，社會團體如何以壓力影響政府決策也是一個研究重點，一樣 在 1973 年出版的 Regimes and Oppositions，作者為 Robert Dahl，書中探討國 內政治壓力和美國政府在外交政策抉擇上的關係（Dahl, 1973）。

（六）國家層次：文化

除了政治方面的因素，文化對外交政策的影響在冷戰過後也成為重要研 究主題，此研究在 1960 年代逐漸消失，但在 1980 年代末再次蓬勃發展

（Hudson, 2005）。文化是構成國家特性的重要因素，也是民族性的內涵，

而文化對外交政策則是有四種層面的影響（張清敏，2003），首先，文化會 影響外交政策的內容和目標，例如美國對自由和人權的重視會反應在外交政 策上；再來文化會通過影響決策者進而影響外交政策，決策者可能會因為生 長的環境而對建立出特定的思維，並將這些文化價值透過外交政策顯現；第 三是文化會影響外交政策制定的機制或過程，例如美國為三權分立，而英國 君主立憲，不同的體制可能會制定出不同的政策；最後則是文化會影響外交

而文化對外交政策則是有四種層面的影響（張清敏，2003），首先，文化會 影響外交政策的內容和目標，例如美國對自由和人權的重視會反應在外交政 策上；再來文化會通過影響決策者進而影響外交政策，決策者可能會因為生 長的環境而對建立出特定的思維，並將這些文化價值透過外交政策顯現；第 三是文化會影響外交政策制定的機制或過程，例如美國為三權分立，而英國 君主立憲，不同的體制可能會制定出不同的政策；最後則是文化會影響外交