美墨加協定的演變和國際因素

此節內容分為兩大部分，首先簡短介紹美墨加協定和北美自由貿易協定的內 容差異，說明兩者在內文上主要有哪些不同；第二是在新古典現實主義的分析架 構底下闡述美國制定美墨加協定的國際因素。

壹、美墨加協定和北美自由貿易協定之差異

美墨加協定是針對北美自由貿易協定所重新修訂的貿易協定，可謂是北美自 由貿易協定的升級版，美墨加協定在內容上較北美自由貿易協定規範的更深且更 廣；根據美國國際貿易局，美墨加協定在智慧財產權、農業、海關與貿易便捷化、

金融服務、紡織品、預先核定（Advance Rulings）及關稅、原產地證明和原產地規 則等七項議題上更新條文規範，並且增加良好法規實務（Good Regulatory Practices,

20 美國通知加墨兩國的日期和美墨加協定的正式生效時間之資料來源為美國貿易代表署，網址為

https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2020/april/usmca-enter-force-july-1-after-united-states-takes-final-procedural-steps-implementation，2020/9/6 檢索。

GRP）、數位貿易、中小企業、環境和勞工等新章節。²¹

在統整報章雜誌、期刊和官方資料後，美墨加協定條文的變動中，其中有六 大議題為此次協定修改的焦點，以下介紹此六項議題的內涵，以更加了解美墨加 協定和北美自由貿易協定的差異：

一、汽車工業相關規定

在汽車工業方面，美墨加協定不只提升汽車的區域價值含量門檻，更新增勞 工價值含量規定。在北美自由貿易協定中，沒有勞工價值含量的要求，而區域價 值含量的要求為 62.5%，代表若汽車其中有 62.5%的零組件是原產於北美地區，方 能享有優惠性關稅；在美墨加協定中，則將門檻提高至 75%，在協定生效後分三 年逐年調升，鼓勵汽車製造商使用北美產品。

除此之外，美墨加協定更明定汽車價值中的 40%至 45%應由時薪 16 美元以上 的高薪資勞工製造，如此能保障美加兩國的製造商和勞工能和墨西哥取得公平的 競爭。汽車又能細分為客車和輕型貨車，客車的勞工價值含量規定分三年從 30%

漸進提升至 40%，而輕型貨車則採一步到位，自協定生效日起便必須有 45%的勞 工價值含量，如此汽車的原產地才能被視為是北美（中華經濟研究院，2018）。

二、勞工和環境議題

在北美自由貿易協定中勞工和環境議題是用附屬協議的方式補充，但在美加 墨協定中則直接規範在協定的正文，成為第二十三和第二十四章，並且使其有可 執行性，成為締約三國須遵守的核心義務規範。²²

在勞工章節中，美墨加協定除了同北美自由貿易協定要求締約三方在法律上 採納並執行國際勞工組織（International Labor Organization, ILO）認可的核心勞工 標準外，訂定較北美自由貿易協定詳盡的履行機制；其強化勞方集體談判權、在 爭端解決中新增美國─墨西哥的快速反應機制，規定對勞工權利的監測和快速執 行，並且成立勞動事務理事會（Labor Council），由該理事會負責檢討相關義務執

21 美墨加協定和北美自由貿易協定兩者內容比較的資料來源為美國國際貿易局網站，網頁有列出

在各議題美墨加協定有做了那些升級和修正，網址為 https://www.trade.gov/usmca-vsnafta，2020 年 9 月 11 日檢索。

22 美國貿易代表署有針對美墨加協定的具代表性內容做簡述概要，勞工和環境規範的主要成就可

見

https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/united-states-mexico-canada-agreement/fact-sh eets/modernizing，2020/9/12 檢索。

行的成果。

在環境一章中，美墨加協定要求締約三方須有效執行其環境法律，並且執行 保護沿海和海洋環境、空氣、野生動植物、木材和魚類的措施，更應提供公眾參 與的合作機制，以提升公眾的環境保護意識並促進公眾參與。

三、加拿大打開乳品市場以保留爭端解決機制

在北美自由貿易協定中，美國和加拿大之間的農產品市場並未完全開放，關 稅也沒有都降為零，但在美墨加協定中加拿大進一步開放農產品市場，如 14 種乳 製品、禽肉和蛋市場，擴大給美國的進口關稅配額，其中人造奶油更是預計在五 年內將關稅降至為零；美國則相對地給予加拿大的乳製品、花生及加工花生產品，

及有限額的糖進入美國市場的機會（Lobosco, Fung and Luhby, 2019）。

而加拿大之所以願意開放農產品市場，是為了爭取美國同意保留原北美自由 貿易協定中針對反傾銷和反補貼的爭端解決機制所做的交換。這個爭端解決機制 是為了處理懲罰性關稅的貿易案件，當出現懲罰性關稅的爭議時，涉及爭議的兩 國會共同組成委員會，調查爭議是否符合反傾銷和反補貼的定義；這樣的委員會 可以幫助兩國略過繁複的司法程序，進行裁定以快速取得結果，加拿大過去曾用 此機制使撤除美國懲罰性關稅，對加拿大而言是一個重要的制衡機制（邱俊榮，

2018）。最後美國同意在美墨加協定中保留此反傾銷和反補貼的爭端解決機制，

表現出美加兩國間的利益交換和妥協。

四、貨幣政策規範

美墨加協定的第三十三章總體經濟政策與匯率新增了北美自由貿易協定中所 沒有規範的貨幣議題，第三十三章中要求締約三國遵守國際貨幣基金組織的規範，

避免各國透過操縱匯率或國際貨幣體系而取得不公平的利益，締約國必須遵守以 下三個規範：一，匯率由市場決定；二、貨幣不得競爭性貶值，各國不得干涉外 匯市場；三、各國根據經濟學原理加強總體經濟和匯率的穩定。

除了規範締約國不得干預匯率外，此章也有訂定透明化規範，締約國定期根 據國際貨幣基金組織的格式揭露外匯存底、國際收支平衡及進出口狀況；並設定 總體經濟委員會，檢視各國總體經濟和匯率政策；若認為他國違反相關貨幣規範 義務，則展開資深代表諮商程序，雙方無法達成共識則進入締約國與締約國間之 爭端解決程序來解決（鄭昀欣，2018）。

五、落日條款

美墨加協定新增落日條款，為協定設定期限，在協定生效後每六年三締約國 會商一次，來檢視協定是否需要修正，若無更新或重新談判，則美墨加協定具有 16 年的效力；這樣的條款使美國有籌碼可確保協定的內容是美國可以接受的（經 濟部國際合作處，2018）。

六、毒丸條款

除了以上五項重要議題有變動，另一值得關注的是美墨加協定在第 32 項第 10 條中規範若締約國中有任一國想要和非市場經濟國家（Non-market Country）簽訂 自由貿易協定，其需在談判開始的前三個月知會其他成員；若準備簽署，則此國 最晚要在簽屬前三十天讓其他兩國審查協定的內容和附件，在該國簽署完自由貿 易協定後，其他兩國可以選擇在六十天內退出美墨加協定，而後簽屬兩國的雙邊 貿易協定。

而這樣的條款被認為是美國在劍指中國，防止加拿大和墨西哥加強和中國的 合作，若要合作也須先和美國討論，也避免兩國成為中國的後門，使中國商品可 以透過此二國以低關稅銷至美國市場；此外因加拿大為跨太平洋夥伴全面進步協 定（CPTTP）的成員，此條款也對中國加入 CPTTP 有很大的阻絕效果（邱俊榮，

2018）。這個條款不僅規範締約三國，更影響中國，美國和中國之間的貿易摩擦 延伸到美墨加協定中，藉由貿易協定抗衡中國。

貳、國際因素

新古典現實主義理論中闡述國際體系上的權力分配會影響一國的外交政策，

在北美自由貿易協定制定時期，美國在國際上遇到的權力變動主要源自於歐洲共 同體的整合，然而在美墨加協定制定時期，中國成為崛起中的強權，國際上權力 變化的來源則是中國。

中國在改革開放之後經濟快速成長，國民經濟生產毛額在 2010 年便超過日本 成為世界第二大經濟體（BBC, 2011），其經濟發展主要依賴對外貿易，在貿易中 取得大量出超，也在過程中發展和全球經濟的緊密連結，成為生產網絡的重要一 環，而經濟的成長也使中國軍事能力獲得改善（高朗，2006）；早在 1993 年，紐 約時報記者 Nicholas Kristof 便寫出了 The Rise of China 一文，說明中國正在崛起，

也指出中國經濟的快速成長使中國成為經濟巨人（the economic giant），更因此強 健中國的軍事建設（Kristof, 1993）。

隨著中國的經濟實力增加，中國在經濟、軍事和外交領域皆有明顯的作為。

中國和許多國家洽簽自由貿易協定，根據中國自由貿易區服務網，截至目前中國 除了已和 14 個國家簽署自由貿易協定，也和東協形成自由貿易區，和他國洽簽自 由貿易協定不只能促進對外貿易、有利於國內經濟結構調整，也能提升中國在國 際經貿分工的地位，更能牽動東亞甚而全球的區域經濟整合走勢（邱秋瑩，2011）。

在軍事方面，中國國防預算在 2000 年至 2008 年的八年間成長約 40%（劉泰 廷、洪銘德，2011），且根據全球安全網（Global Security），中國在 2016 年前國 防預算皆以兩位數成長，2016 年至 2019 年維持超過 7%，2020 年則因為肺炎疫情 影響稍微下修為 6.6%；國防預算的大量成長也顯現出中國在軍事布局上的擴張。

外交方面，中國積極和他國互動交往，而中國的外交戰略根據活動路線可區 分為北方外交戰略和南方外交戰略兩種模式（王崑義，2016）：北方外交戰略主 要和俄羅斯及中亞國家進行安全議題的合作，如上海合作組織；南方外交戰略則 以經濟議題和東南亞及非洲國家互動，如博鰲亞洲論壇、中非合作論壇和中國－

太平洋島國經濟發展合作論壇等。

而在習近平上台後，中國的作為更從韜光養晦轉為主動。習近平在 2013 年提

而在習近平上台後，中國的作為更從韜光養晦轉為主動。習近平在 2013 年提