美墨加協定的決策者因素之分析

在上一節羅列了川普在競選與當選時期中對北美自由貿易協定和美墨加協定 的看法，此節同樣將決策者認知以三大細項探討：對國際體系、國內政治和國家 利益的認知，決策者會因為這三項理念而影響外交決策的制定，本文會以此深入 分析川普對美墨加協定的認知。

壹、對國際體系的認知

綜合川普的發言和美國國家安全戰略報告，川普對美國在 2015 年時的國際體 系的看法為雖然美國仍對其他國家有著不對稱的優勢，但是美國現在卻面臨許多 國家的競爭；2017 年的國家安全戰略報告中明白地寫出中國和俄羅斯想要挑戰美 國，而在公開談話中川普也提及美國的經濟並沒有像以前那樣繁榮，更多次點名 已經被中國、墨西哥還有日本打敗。

中國、墨西哥和日本從美國取得許多利益，其中川普最在乎的是這些國家對 美國有重大的貿易順差，並且搶走美國的工作機會和美國產業，甚至有些國家藉

31 也就是美墨加協定，但因波頓在書中使用 new North American Free Trade Agreement，因此保留 其原意。

由壓低匯率獲利，對川普而言，這些作為都威脅了美國的經濟。

為了維持美國在國際上的優勢，川普認為國家間應該根據公平和互惠交往，

自由貿易協定也用此概念簽訂，因此美墨加協定做了許多突破，在勞工、環境、

智慧財產權和數位貿易等議題都制定了高標準的條文，川普相信，這樣的更新可 以帶給美國成長和機會；此外，美墨加協定中也加入了限制惡性貶值的條文和毒 丸條款，協定不只想要改善美墨加三國的貿易狀態，更同時處理其他國家不合理 的貿易行為，能一舉兩得的應對美國在國際體系上受到的挑戰。

統整上述，川普明顯感受到許多國家對美國的威脅，在經濟的部分威脅來源 為中國、墨西哥和日本，而在整體的威脅上，則是中國和俄羅斯；也因為有這樣 的知覺，感受到其他國家的權力上升和經濟好轉，所以制定了能幫助美國經濟發 展，能與墨西哥和中國競爭的美墨加協定。

貳、對國內政治的認知

在決定要制定美墨加協定上，對國內政治的評估佔了川普考量的重大因素，

相較於柯林頓對國內政治方面多是說服和妥協，川普的主動出擊是和柯林頓最大 的差異。

川普在面對國內政治仍是有妥協，儘管美墨加三國已於 2018 年 10 月 1 日達 成協商，三國元首也在 2018 年 11 月 30 日簽屬，然民主黨為眾議院多數，且因民 主黨認為美墨加協定在製藥、勞工保護和環境方面仍需改善，因此眾議院民主黨 議員組成九人工作小組和美國貿易代表萊特希澤密會好幾個月，以尋求條文的變 更（Byrd, 2019）；若美墨加協定想要通過國會批准，就必須向民主黨妥協，所以 為了得到眾議院民主黨議員的支持，美墨加三國後又修改了部分的條文，最後和 民主黨取得共識，美墨加協定通過了國會的批准。

雖然川普有妥協，但川普更多的是主動促成了這項協定的制定，因為修訂北 美自由貿易協定是川普的政見之一；此外，北美自由貿易協定是在希拉蕊的配偶 柯林頓推動下而批准，因此這成為川普可以用來攻擊對手希拉蕊的一項工具，也 說明川普在競選期間便喊出廢除及更改的口號，是有選舉上的考量。

而在上任之後川普積極地達成他競選時的政見，時常大力稱讚美墨加協定有 許多里程碑，將此視為他的重要政績，也在許多場合向大眾宣傳他遵守了他的政

見；川普的努力在民調看來也有回報，根據蓋洛普民調在 2020 年 2 月 3 日至 16 日的調查，有八成的美國成年人認為修改北美自由貿易協定為美墨加協定是對美 國有利的（Saad, 2020），顯示美墨加協定對川普政府是有正面的影響。此外在等 待美墨加協定批准期間，川普多次在推特上發文抨擊眾議院議長和民主黨議員的 不作為，國內政治的煙硝延伸到了社群媒體，也顯示川普想要藉由民主黨的拖延 攻擊之。

因此在國內政治的評估上，雖然為了讓國會批准通過而有妥協，但能夠打擊 民主黨和建立個人政績是兩項主要成果，也是川普最主要的考量，所以川普在國 內政治的評估上和選舉及施政十分相關。

參、對國家利益的認知

對於國家整體利益的衡量，川普在公開談話中並沒有直接提及國家利益這個 詞，因此川普對國家利益的想法主要從美國國家安全報告中了解，報告內提到美 國有四個重要的國家利益要守護，其中一個就是美國繁榮。

而守護和促進美國繁榮的方法其一是促進自由公平和互惠的貿易關係，因為 美國正遭受不平等的待遇，如川普在許多公開談話中所說的，美國貿易赤字嚴重 和工作產業皆外流，因此解決方式是要和其他國家重新建立自由公平和互惠的貿 易關係，如此才能幫助美國的經濟成長，而美墨加協定便是一個注重公平的自由 貿易協定，也顯示出川普重視的美國優先的概念。

雖然川普並沒有在公開場合明說美墨加協定對美國國家利益有何影響，但透 過公開談話和伍華德的書可知美國貿易是川普十分重視的一部份，川普也認為北 美自由貿易協定更新為美墨加協定後對美國的經濟是有正向幫助；再對照美國國 家安全報告的內容，可知川普是認為美墨加協定對美國的國家利益有利。

綜合上述三項對川普認知的分析，川普對國際上的權力分布明顯感受到中國 和俄羅斯對美國的挑戰，而在經濟方面美國則輸給了中國、日本及墨西哥，因此 美國需做出相對應的作為維持美國在國際上的地位。

對國內政治的評估方面，除了對民主黨妥協外，川普制定美墨加協定充滿了 選舉的考量，不只掀起大眾對北美自由貿易協定的不滿，也能為自己創造政績；

在對國家整體利益的衡量，美墨加協定在許多議題上都設立高標準，也保護農民、

勞工和汽車工業，所以川普認為美墨加協定能夠繁榮美國經濟，保護美國國家利 益。

也因此，以新古典現實主義的觀點，美墨加協定會被制定的原因為中國的崛 起影響了國際體系上的權力分配，進而給美國壓力，而決策者川普感受到了壓力 之後，再根據他個人對國際關係、選舉和國家利益的認知等，做出了川普認為對 美國和自身有利的外交政策──將北美自由貿易協定更改為美墨加協定的決策

（圖 四-1）。

圖 四-1 美墨加協定制定分析

其中決策者認知對美墨加協定的內容影響美墨加協定擁有保護主義的特質，

川普的競選口號為讓美國再次偉大，在許多公開場合中也提及美國優先，以美國 的需求出發要求更改北美自由貿易協定，也因而呈現出保護美國利益的傾向；此 外，更改北美自由貿易協定為川普的重要政見，川普認為自由貿易剝奪了美國勞 工的工作機會，也損害美國製造業，所以提出美國要公平貿易，希望在新的貿易 協定上可以改善美國受害的部分，也因而有了「保護」的意涵。也因為決策者認 知的不同，所以相較於北美自由貿易協定的多邊開放，美墨加協定呈現出了保護 主義的性質。