可能解決方式與應用限制

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第三節 可能解決方式與應用限制

一、 土地使用分區管制問題可能解決方式

由於台灣都市地區幾乎依賴土地使用分區管制作為管制工具，故土地使用分 區管制的問題，有其解決之必要；因此，以下將就制度本身、制度制定與制度執 行三部分，分別透過文獻或實務，提出問題可能解決之方式。

(一)制度本身問題可能解決方式 1. 土地使用僵化

針對土地使用分區管制使土地使用僵化而導致違規使用的問題，多數學者 認為可利用彈性分區管制（flexible zoning）減少使用分區管制之僵硬性，使其 配合社會發展需求，推動地方發展。彈性分區管制主要可分為四種，分述如下：

(1)浮動分區管制(floating zone)：浮動分區管制乃不預設土地使用，採取由開發 者提出申請的方式，所以土地使用權是浮動而非固定，一旦經過審核批准後，

土地使用才正式被界定(邊泰明，2003)。於此機制下，政府能夠透過申請的趨 勢發現土地在市場上的真正需求，同時仍能保有最終的裁量權，並可要求開 發商付費、回饋或提供公共設施才予以開發。

(2)重疊分區管制(overlaying zone)：重疊分區管制指某地區為了某特殊目的，在 一般土地使用分區管制之限制下，再賦予該土地另一套特殊目的的管制，意 即土地同時受到兩套條件及規則之規範。以台北山線區為例，台北山線區即 同時受台北市土地使用分區管制自治條例以及山坡地開發建築管理辦法之約 束(邊泰明, 2003)。由於重疊分區管制相較於浮動分區管制更為嚴格，因此適 合用於環境敏感地、歷史古蹟之保護，或是為了特殊目的而需限制土地開發 使用之地區。此概念適合補充土地使用分區管制列舉式規定之漏洞，解決某 些敏感地區因管制一體適用造成的環境干擾問題。

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(3)發展權移轉（transfer of development rights；TDR）：發展權移轉又稱容積移 轉，乃將某一可建築土地未使用的容積移轉至鄰近建築基地或政府指定地區。

發展權移轉制度除了可以降低傳統土地使用分區管制暴利暴損現象外，同時 能夠保護環境敏感地區、保留足夠開放空間、農地或古蹟，使土地利用更有 效率(邊泰明, 2003)。

(4) 投票 式 分區 管 制(voting zoning) ： 此 做 法乃 透 過 民主 國 家居 民 之仲 裁 權 (referenda)和創制權(initiative)決定土地使用方式。以加州為例，加州每年有超 過 100 個土地使用課題是由居民投票決定，包括都市成長線之決定、開放空 間的留設範圍、土地使用分區改變……等等。投票式分區管制可因應地方關 心的課題不同而作投票變動(邊泰明，2003)。Siegan (1972)更提出了投票式分 區管制之延伸--私人契約式分區管制（contract zoning），他認為政府對土地使 用的管制是不必要的，社區與住戶之需求可以透過經濟力量，也就是市場之 運作來獲得，例如自願地訂定私人契約（voluntary private covenants），利用「住 宅區內私人政府」（resident private government）式的管制方式，提供與保護社 區寧適性。他認為這種方式可以避免市中心過度單調的設計與防範政府對土 地實施使用分區管制反造成的土地投機現象。Siegan(1990)以美國休士頓 (Houston)和達拉斯(Dallas)兩都市比較為例，說明為何沒有實施分區管制的休 士頓在許多方面都優於實施嚴格分區管制的達拉斯，他認為雖然休士頓沒有 實施分區管制，那並不表示休士頓對土地的使用沒有控制，只不過控制的方 式是屬於經濟面與市場面的。

違規使用問題除了上述彈性分區管制能改善外，Skaburskis (1990)亦對此提出 對策，他認為短期內若土地市場熱絡，則應為供不應求之違規使用，政府可進行 用地變更，但需變更受益者付費，例如要求提供公共設施或價金之回饋，這樣的 做法除了可以改善土地使用分區管制造成土地使用僵化外，尚考慮到若此時不容 許變更，則可能有礙新興企業活動出現(Buchanan and Faith, 1981)；而若是土地 市場不熱絡之違規使用，則應非供不應求之違規，政府應維持原管制，並對違規 使用者處以罰款，維持原管制之公信力。然而長期來說，若違規使用依然頻繁，

則政府仍應檢討現存分區是否合理，並考慮重新劃定分區。

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而土地使用分區管制列舉式規範無彈性之問題，可利用彈性賦權加以改善。

相較於彈性分區管制，彈性賦權可在更小的範圍內行使，針對某特定社區或是 小部分特定地點進行彈性調整，使該地區土地使用能更有效率。彈性賦權包含 以下兩種(邊泰明，2003)：

(1)浮動式規劃：此做法行政裁量權與協商空間皆較大，政府可提出分區內之使 用建議，但土地所有權人未必需依照政府期望使用，可自由協商土地利用方 式，惟做不同於建議使用時，需向政府申請，而申請程序會較複雜。

(2)綱要式規劃：政府明確指派使用分區之公共設施區位及機能，由政府提供完 善設施，以公共設施將土地使用引導至計畫期望內，並劃定可發展線，在可 發展線外不提供公共設施，即不鼓勵開發，但不硬性指派分區內之用途，僅 以公共設施誘導市場開發。此法有另一優點，即將外包的契約關係轉換為內 在的階層式控制(hierarchical control)，能有效降低交易成本。

上述彈性管制方式可配合社會、經濟與環境及都市發展之變化，使管制更符 合效率與公平，減少土地使用分區管制不效率而造成違規使用之問題。另外，彈 性管制之審查與變更作業程序，可提供開發者更多開發的選擇機會、呼應市場機 能，並可建立民眾參與機制，使決策透明化以減少實施之阻力。

2. 法令規範重疊

在我國土地使用分區管制多軌的執行體系下，應劃分責任歸屬與建立執法 積極性。應用Knott(1993)公私組織管理之基本內在特徵與外在環境限制之探討，

他認為組織內在管理即為克服組織內各單位間普遍存在的分工與協調不良、資 訊分配不均、以及利益衝突等問題。無論在公組織或私組織，其內部管理皆需 視任務的性質而定，因此，若任務的過程與結果是容易測量的，而且任務的各 部份很容易劃分為獨立的子任務，則可制定以規則管理為主的制度，以確保任 務有效率地執行；相反的，若任務的特性是須要各單位聯合作業，且執行任務 的知識不明確時，則詳細明確的規則制度並不恰當，這時須要的是專業訓練、

行為規範、組織文化、工作激勵、以及非正式的協調與誘因(徐仁輝，1995)。

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3. 混合使用問題

混合使用可提升土地使用效率，在規劃上愈來愈常見，然而混合使用仍應 有其限度，以免產生環境問題。針對混合使用限度之管制，可引入Coase之協商 機制，如Polinsky (1979)認為政府應給予該分區大方向之規範，而在大方向規範 內，分區內土地所有權人可利用「社區整包概念」，選取混合使用雙方之公共 利益代理人(public interest agent)執行社區整體之財產權協商與管理，如此既能 兼顧土地發展利益與環境一定品質 (Buchanan and Faith, 1981)，同時亦可落實 民眾參與機制。

4. 容許使用方式

單一的規定無法管理土地使用的交互性質(reciprocal nature)。Ostrom(1986) 認為規則與限制係指「共同瞭解的規定，被參與者用來安排彼此間重複與互相 依賴的關係，這些規定係說明那些活動是必須或被允許的，以及那些是被禁止 的」，因此，制度分析應考慮的是一群相關的規則而非單一的規則，一群相關的 規則是制度的基本特徵(徐仁輝，1995)。換言之，在主要規範之外，亦需其他 配套制度加以配合，才能降低土地使用之衝突。

(二)制度制定問題可能解決方式

面對內生分區與競租問題，Hood(1991)及 Kickert(1997）皆提出「新公共管 理」（New Public Management）理念以解決公共選擇問題。此觀點駁斥傳統全能 政府的主張，認為政府在職能與角色上應有所調整，將政府亦視作經濟人，引進 企業管理的觀念以改善制度制定問題(林森田、洪維廷，2009)。Knott(1993)試圖 用三個變數探討不同部門間之差異：經濟交易或政治權力、競爭或獨占、以及利 益持有人(如：股東)數目，他發現公私組織在這三方面的管理上並未有差異；因 此，要管理尋租行為，除了內部的政治控制(如：公務員的任用、解聘與升遷受 公務員服務法的限制)可管制政府與民間私相授受之情事外，吾人亦可將 Alchian and Demsetz (1972)¹² 私部門管理之研究概念應用於公部門管理，給與管理組織

12 Alchian, A. and Demsetz, H., 1972, “Production, Information Costs, and Economic Organization”, American Economic Review, Vol. 62, pp.777-95.

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整體的經濟剩餘(residual)分配，即成功的整體規劃後產生之地租分配請求權，這 種分配盈餘制度能讓管理者盡心為組織作好監督管理的工作，產生有效率的結果 (徐仁輝，1995)。

此外，對於制度制定者資訊有限問題，可考慮由階層式管理轉變為階層與市 場間的混合式（hybrid）管理，即加強民眾參與。事實上現行台北等地之土地使 用分區管制係由政府指導，一般民眾直接參與計畫之機會極少，即使民眾可自提 開發計畫，以改變都市計畫地區內之細部計畫中有關土地使用分區管制之規定，

或變更非都市土地用地編定，但審查過程繁複冗長，並牽涉政治過程等問題，使 得民眾參與之規定形同具文，令公私利益難以實現及調和(蔡侑妤，2007)，而由 上而下的管制機制，也無法形成社區意識與認同感(謝哲勝，2001)。

(三)制度執行問題可能解決方式

代理問題與資訊、資源的分配不均、投機行為及交易成本有密切相關，當契 約的一方(如：法律制定者)擁有比另一方(如：法律接受者)更多的資訊或談判能 力時，便可能採取投機行為以增加其利益，造成另一方的損失。

由於代理理論之核心問題乃委託人與代理人雙方目標效用不一致，故 Moe

（1984）認為監督與誘因是解決代理問題之重要關鍵。在監督上，Jensen and

（1984）認為監督與誘因是解決代理問題之重要關鍵。在監督上，Jensen and