第四章 案例問題分析與對策研擬
第一節 師大商圈
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第一節 師大商圈
一、師大商圈問題分析
理想的土地使用分區管制制度制定，乃追求最適配置，而非最有效配置，故 難免產生少數追求私利最大之違規使用行為，但總體而言，財產權配置應處於安 定狀態；反之，若制度制定不當，則必定使大多數財產權配置不效率，進而引發 人民違規使用之集體行動。
以上述論點檢視師大商圈制度制定，應無失當之處。師大商圈大部分早在 1980 年代便已劃為第三種住宅區，根據當時適用之法規「臺北市土地使用分區 管制規則」第四條「各使用分區劃定之目的」第四項規定：「第三種住宅區：為 維護中等之實質居住環境水準，供設置各式住宅及一般零售業等使用，維持稍高 之人口密度與建築密度，並防止工業與較具規模之商業等使用而劃定之住宅區。」
足見本區分區劃設之定位乃為住宅為主、小型商業為輔之中等環境水準之住宅區。
意即，政府在本區將土地初始財產權賦予住宅使用者，其他商業行為需在不影響 住宅居住品質下才得以使用。而政府在制度制定時將初始財產權賦予住宅使用是 否恰當 ? 觀察 1980 年代起至台北市政府開始將此地區做商業推廣之期間，可發 現該區除零星違規使用外，大致上沒有造成後續重大問題產生；換言之，本區之 制度制定乃符合當時之需求，使財產權配置有效率地使用，推測於制度制定階段 應無失當之處，不生公共選擇之虞。
在制度本身方面，便可發現土地使用分區管制制度無法配合社會變動之情形。
於適用「臺北市土地使用分區管制規則」時期，土地使用分區管制規則第八條內 即有各分區使用允許之規定，而師大商圈所屬第三種住宅區於臺北市土地使用分 區管制規則第八條內規定：「在第三種住宅區內得為左列規定之使用：
一、允許使用
（一）第一組：獨立、雙併住宅。
（二）第二組：多戶住宅。
（三）第三組：寄宿住宅。
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（十六）第四十一組：一般旅館業。
（十七）第四十二組：國際觀光旅館業。
（十八）第四十四組：宗祠及宗教建築。
（十九）第五十一組：公害最輕微之工業。」
上述法規並應配合臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準規定各組附 允許使用之條件。
而該區違規最常見情形是與道路寬度營業規定以及營業面積限制不符，多違 反「臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」第三種住宅區第十七組與第 二十一組之規定，規定如下：
「第十七組：日常用品零售業
（一）飲食成品。
（二）日用百貨（限於一宗基地營業樓地板面積不超過三○○平方公尺）。
（三）糧食。
（四）蔬果。
（五）肉品、水產（應符合一、非現場宰殺之零售。二、非設攤零售經營。三、
分級包裝完畢。）。
一、營業樓地板面積未達一○○平方公尺者，應臨接寬度六公尺以上之道路；營 業樓地板面積一○○平方公尺以上者，應臨接寬度八公尺以上之道路。
二、限於建築物第一層及地下一層使用。
三、營業樓地板面積應在三○○平方公尺以下。
第二十一組：飲食業
本組限於營業樓地板面積不超過一五○平方公尺之左列各款：
（一）冰果店。
（二）點心店。
（三）飲食店。
（四）麵食店。
（五）自助餐廳。
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妤，2007)；隨著商業規模的增加，降低住宅寧適性，反而使得需求下降(Geoghegan et al.,1997；莊琮博，2001；賴彥伶，2006；楊珮欣，2008)，喪失分區管制之意 義，干擾住宅區之居住品質。
此外值得注意的是，土地使用分區管制規則第八條最後一次修訂時間為民國 九十四年，直至今日該法規已修正名稱為「臺北市土地使用分區管制自治條例」， 但法規內第八條關於第三種住宅區之使用規定與臺北市土地使用分區附條件允 許使用核准標準仍未變動。而台北市政府一連串的商業推廣行為與當地的熱絡商 機，即反映師大商圈土地本身已隨社會變動發展出商業價值，更反映出土地使用 分區管制僵化，無法因時、因地制宜之問題。土地使用不效率不僅導致師大商圈 違規使用，還因法規無法及時管制違規使用情形，致影響公共安全與都市防災，
衍生環境、經濟衝突，阻礙該區發展及造成住商對立。
由上述可知，「土地使用分區管制自治條例」制度本身既已存在缺漏，而政 府不僅沒有對制度及時做改變因應，反而在制度之外允許商業使用擴大，造成制 度本身與制度執行之間互相矛盾，是為本區嚴重違規使用之重要主因。
在制度執行面上檢討政府作為，若上述制度本身無缺漏，則政府應依法執行 土地使用分區管制即可；若制度本身存在缺陷，則政府於制度執行上應另補強或 改進。從上述內容可知，在制度制定應無不當，因此初期之違規使用應依照管制 規定予以查處，然而台北政府並未確實徹查違規使用，破壞住宅使用者法規賦予 之財產權；其後當制度已無法因應社經環境變動造成土地使用不效率、商業違規 使用擴張時，政府亦未有修法或配套之動作，反而在法規之外推波助瀾，默許違 規使用蔓延(如：2011年底台北市商業處舉辦臺北市優質商圈評選人氣商圈，促 使店家由原先的200～300家擴增到700多家，商圈分布從原先1公頃擴散到18公 頃)。政府如此之制度執行方式，以經濟學上解釋，可由「代理理論」(Agency Theory) 分析政府執行制度的問題（Dixit, 1996；Laffont, 2000；洪維廷、林森田、丁秀吟，
2009）。以代理理論觀之，政府執行土地使用分區管制即存在代理關係，於內部 乃土地管制相關部門間之內部代理關係，於外部則為政府代理人民管理財產權之 配置與秩序。然而Dixit（1998）認為政治上的代理關係通常較一般私人的代理關 係為複雜，且有時政府扮演之代理人必須同時執行多重任務(如對內需增加執行
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也較多、自主性（autonomy）較低（Wilson, 1989）。依照Dixit（1996）的觀點，多重任務將可能因委託人與代理人雙方的價值觀 差異影響代理人執行的優先順序，並與委託人所認知的有所不同。而Holmstrom and Milgrom（1991）認為若代理人面對兩項任務中的一項任務的努力程度或結 果是很難被觀測得到時，則代理人傾向於執行可被觀察得到的任務。此外，
Holmstrom and Milgrom（1991）、Dewatripont et al.（2000）均認為任務之間的 關係，亦會對代理人的行為有所影響，當一任務之執行會對另一任務的執行出現 不 利 的 影 響 ， 則 稱 兩 任 務 存 在 替 代 性 （ substitutability ） 關 係 或 排 擠 效 果
（crowdingout effects）；而代理人執行其中一項任務，亦能有助於他項任務的執 行，則稱兩任務存在互補性（complementarity）。
以上述代理理論觀點分析本案制度執行問題，在內部代理上，台北市都市土 地使用管制乃遵守中央訂定之都市計畫法及其他中央法令之規定，由中央政府訂 定目標，再交由台北市政府配合執行，對違規使用者進行查處(見下圖)。但如 Sorensen (2011)指出，不同階層的政府會有不同的政治邏輯及政治目標，由於中 央政府乃指導位階，又握有較多資源，且不需直接面對民眾，因此較不需考量制
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少執行成本。因此，在臺北市土地使用分區管制規則施行時，台北市政府對違 規使用僅以不告不理以及勸導為主18，以減少行政上之人力成本與協商成本，造 成違規使用取締之內部代理目標不一致之問題。
此外，依照台北市土地使用分區管制自治條例及「都市計畫暨臺北市土地 使用分區管制自治條例相關函釋」，違規使用依不同的違規內容在台北市政府內 部亦有不同之取締單位，但取締內容往往有所重疊，如違規使用造成妨礙公共安 全環境品質之情形，便牽涉到警察局、建管處、環保局等單位，在內部分工不明 確的情況下，容易造成單位內部互相推諉責任，致違規取締執行不確實。
執行目標指導：中央政府←內部代理→執行：台北市政府各單位 圖 4-1-1 台北市土地使用分區管制單位內部代理關係
於委託代理關係上，由於政府與人民的效用函數不同，故政府為顧及自己的 效用往往會影響到制度的執行。師大商圈對台北市政府而言，可為其帶來大量利 益，加上該處使用權源複雜與知名度高，徹查可能造成強烈反彈，並引發社會關 注，影響選票；再者，台北市其他地區類似違規使用之類型相當常見，政府手中 握有違規使用之資訊較民眾認知的還要更多，因此若政府對師大商圈先行撤查，
則後續對其他地區亦應比照相同標準以示公平，如此將會為政府帶來大量的人力、
時間、協商成本等執行成本，其中編制內之人力若不足，則需另聘人力資源，對 政府而言又是另一筆金錢支出。又，依都市計畫法第七十九條規定:「都市計畫 範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內 政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、
縣轄市公所『得』處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以
18丁育群(2013) 「臺北市住宅區夜市商圈違反土地管制規則及都市計畫等法令之具體一致性因應
都市計畫
台北市土地使用分區管制自治條例 中央法令
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上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。(下略)」，法 令既規範「得」，因此，在利弊衡量後，政府針對住商衝突及違規使用之處理，
未必會立刻撤查，反而可能選擇成本較小之途徑，避免對違規使用進行裁處。
未必會立刻撤查，反而可能選擇成本較小之途徑，避免對違規使用進行裁處。