第六章 研究結論與後續研究建議
第一節 研究結論
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第六章 研究結論與後續研究建議
第一節 研究結論
本研究以制度經濟之制度層次理論為基礎，從土地使用分區管制之制度制定 至制度本身、制度執行為論述軸線，選取師大商圈與基隆河截彎取直地區作為研 究案例，針對其住宅與商業使用間之違規使用問題進行探討，並嘗試利用文獻與 實務經驗，針對問題找出解決方式，建構一套改善土地使用分區管制制度之對策。
以下將分別闡述本研究之分析所得出的結論。
一、師大商圈
本研究選取住宅區作不當商業使用之代表個案—師大商圈，得出以下結論：
就師大商圈而言，本研究分析師大商圈違規使用之主要成因乃為制度本身與制度 執行之階段。本區在制度制定時，分區劃定為住宅區，將財產權賦予居民，然而 在制度本身方面，隨著社會變遷，當地土地使用分區管制逐漸無法配合社會變遷 而造成土地使用不效率、混合使用不當、容許使用項目過多之問題，使制度本身 與制度制定之原意產生牴觸，影響居民財產權，形成住商間之衝突；而在此情況 下，政府在制度執行未重新審視土地使用分區管制之合適性，亦在行政便宜與選 票等政治因素考量下，未根據制度制定時之立法原意徹底查處，破壞制度制定時 賦予居民之財產權，在制度階段之間產生矛盾，造成違規使用之問題。
而針對師大商圈的問題，在制度本身階段當前的改善方式乃提出重疊分區管 制與投票式分區管制互相配合加以解決，即仍尊重師大商圈對住宅居民起始財產 權之賦予，但在地方發展之考量下，若本區商業行為能夠符合當地居民環境要求 標準，仍能允許商業行為，而目前適用的「師大社區違反都市計畫法第七十九條 優先裁處作業原則」即頗有上述加入環境評估之重疊分區管制之意味。然而，「師 大社區違反都市計畫法第七十九條優先裁處作業原則」在制度本身存在缺陷，包 含環境品質要求未必符合居民訴求、裁罰標準不清、行政裁量過大等，無法完全 解決師大商圈住商間之矛盾，故本研究認為本個案應在重疊分區管制(「土地使
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用分區管制自治條例」與「師大社區違反都市計畫法第七十九條優先裁處作業原 則」)下配合投票式分區管制實施。政府可先提出師大商圈最低環境品質要求，
尤其需對「台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準」第十七組日常用品零 售業與第二十一組飲食業在營業規模規範外，另對交通、停車、噪音、景觀、消 防、治安、空氣汙染、垃圾、營業汙水等等擬定指標加以管制，在此品質之上，
由師大商圈居民與商家透過雙方符合資格之公共利益代理人私人協商之方式決 定本區發展目標、環境品質標準以及記點裁處標準，定出標準後再交由政府進行 管制，如此既能兼顧土地發展效率與環境品質一定保障，同時亦可落實民眾參與 機制。
在制度執行階段，短期內可建立民眾檢舉違規使用資訊揭露之平台，增加民 眾監督管道，輔助政府監督之漏洞，藉以改善制度環境。長期而言，則應從改革 政治機制做起。
二、基隆河截彎取直地區
針對本研究選取之商業區住宅違規使用代表案例—基隆河截彎取直地區，得 出以下結論：基隆河截彎取直地區則在制度制定、制度本身與制度執行階段皆出 現問題。在制度制定時，政府即因公共選擇問題，未能審慎評估市場需求導致分 區劃設與使用限制不當；在制度本身方面，隨著社會變遷，本區未來商業發展逐 漸受限，顯示出土地使用分區管制僵化，未能配合經濟發展調整，造成土地使用 不效率之問題；在制度執行面上，政府出現代理問題，政府認為該區未來在資本 積累後可能能重創商業價值，故未就不當分區進行調整，但卻仍未對違規使用進 行徹查，使制度執行與制度制定階段產生矛盾，導致該區違規使用問題加劇。
針對基隆河截彎取直地區制度問題，由於制度制定問題既已產生，則應從制 度本身與制度制定階段改善，以及時彌補制度制定之缺陷；在制度本身方面，由 於本區住宅乃集體違規使用，明顯本區在住宅上具有需求，則以土地使用效率之 考量來看，當前作法可採用浮動式規劃，在程序、條件與回饋之要求下，允許修 改制度限制，容許住宅使用，而政府要求之回饋可作為住宅公共設施建設之用，
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針對制度執行之問題，在政府與政府間之內部代理上，中央政府應加強監督 地方政府於行政裁量權內作出之決策，並給與執法確實的地方政府誘因，不確實 者給予懲處，避免其他政治因素干擾制度執行。在人民和政府間之委託代理上，
資訊搜集與揭露是較有效的解決方式，可改變制度執行之環境，使資訊較為透明，
加強政府執法確實性。
三、通案解決對策 (一)制度制定
未來若欲減少制度制定之公共選擇問題，可以「新公共管理」理念加以解決，
將政府視作經濟人，給與政府地租分配權，讓政府盡心做出最適之規劃。此外，
在政策訂定時，須先明確訂定政策目標與實施限制，以確保在偏向市場機制之運 作下，仍能將政策發展導向正確途徑。至於制度制定時政府資訊有限問題，則應 考慮由階層式管理轉變為階層與市場間的混合式管理，加強民眾參與，增加市場 資訊，調和公私利益。
(二)制度本身
以師大商圈推演住商混合地區商業違規使用之解決對策，本研究認為未來土 地使用分區管制自治條例須再更精確地說明住宅區、商業區劃設目的與各等級
「環境水準」之定義。至於針對土地使用僵化之問題，若如本案屬具有商業發展 價值之住宅區，可利用重疊分區管制加以解決，在現有土地使用分區管制下搭配 或建立其他環境指標系統，用以評估商業發展行為是否符合要求，不僅可維護住 宅區環境品質，並能改善現行土地使用分區管制僵化影響地區發展之問題；而混 合使用程度之決定，可配合投票式分區管制，選取公共利益代理人決定區內混合 使用程度，加強民眾參；至於容許使用之問題，政府應對現行土地使用分區管制、
建築管制及工商登記之使用組別與行業別使用組別應加以定義與分類，並配合指 標計算，重新審視容許使用適當性；新興行業的歸組則應盡速授權相關權責單位 依規定審議，避免延宕。而最重要的是，政府應定時審視土地使用分區管制內容 是否合宜，必要時應調整之，使制度能配合社會脈動，令土地使用有效率。
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對於類似基隆河截彎取直地區土地之使用分區若未能如預期發展之通案，可 考慮利用浮動分區管制增加管制彈性，避免土地使用分區管制無法與時俱進造成 土地使用不效率之問題。若政府於調整規劃時暫不預設土地使用分區，則可考慮 採取由開發者提出申請的方式，透過申請趨勢發現土地市場之真正需求，並可要 求開發商付費、回饋或提供公共設施，在審核批准後，土地使用才正式界定。本 方式亦可配合投票式分區管制，由現土地所有權人投票決定該區使用方式與未來 發展，投票權利賦與土地所有權人，並以土地所有權人之持有面積計算可投票數，
而非一人一票，避免產生多數暴力或以小吃大情形。政府同樣可要求變更受益者 付費，提供公共設施或價金之回饋。
倘若政府於調整規劃對該區未來發展有所計畫，則政府可利用浮動式規劃，
提出該區分區內之使用建議，但土地所有權人未必需依照政府期望使用，可自由 協商土地利用方式，但做不同於建議使用時，需向政府申請，申請程序會較複雜，
提高申請門檻，藉以篩選出實質需求；政府於規劃時亦可對該區訂定使用限制，
避免使用過度影響未來發展。並可配合台灣縣市綜合發展計畫準則實施，減少浮 動分區管制目標不明確、政府執行偏差以及投票式分區管制多數暴力與代理人等 問題。
(三)制度執行
針對制度執行之問題，短期內中央政府應加強對地方政府之監督與獎懲改善 內部代理問題；並可架設違規使用之人民檢舉平台，改變制度環境，改善委託代 理問題。另若地方政府仍持續稽查不力，則建議重新審視都市計畫法第七十九條 之行政裁量空間，將條文內容改為強制，防止地方政府於行政裁量權內便宜行事，
影響人民財產權。但長期而言，政府應改善政治機制，以收代理問題治本之效。
最後，由於過去之文獻對於土地使用分區管制違規使用多就各個問題提出各 個別解決方式，然而各個解決方式在制度整體應用上，將可能產生矛盾與衝突，
而本研究結果發現，若欲整合各解決方式，則必須先釐清制度之立法本意(即初 始財產權之賦予是否適當)，才能擬定一套完整對策，令不同制度階段之解決對 策在應用上能相互串連、呼應。
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是值注意的是，由於本研究採用案例進行分析，故所提出之解決對策無法含 蓋所有住宅與商業間之違規使用問題，惟當類似違規使用情形發生時，可參考本
是值注意的是，由於本研究採用案例進行分析，故所提出之解決對策無法含 蓋所有住宅與商業間之違規使用問題，惟當類似違規使用情形發生時，可參考本