土地違規使用成因與解決策略之探討- 以台北市師大商圈與基隆河截彎取直地區為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士論文私立中國地政研究所. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 土地違規使用成因與解決策略之探討以台北市師大商圈與基隆河截彎取直地區為例. ‧. Study of Causes and Solving Strategies of Illegal Land Use--The Case Studies of Shida Business District and. y. Nat. n. al. er. io. sit. Kee-Lung River Short Cut District. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：劉小蘭博士研究生：. 中. 華. 民. 國. 林亭均撰. 一. ○ 1. 四. 年. 一. 月.

(2) 中文摘要. 我國都市土地採用土地使用分區管制制度，然而於此制度下，卻出現許多違規使用情形。而違規使用將可能破壞土地使用分區管制對社會財產權之配置，故考量整體社會福利，違規使用之問題實有必要妥善處理。但面對違規使用，過去文獻與實務多就問題直接提出解決方式，而未討論問題肇因於制度的哪一個階段、或是制度階段之間是否存在矛盾，才進而導致違規使用，如此之解決方式將可能無法有效對症下藥，甚至產生新的問題。又，隨著都市人口增加、商業活動趨於頻繁，住宅與商業使用在有限的土地競爭下，住宅區與商業區土地違規使用問題趨於明顯，有其必要加以重視。. 政治大. 因此，本研究利用住商違規使用代表個案—住宅區作不當商業違規使用之師大商圈，以及特定商業區作住宅違規使用之基隆河截彎取直地區，運用文獻歸納法，以及制度經濟之制度層次理論為基礎，將案例問題分為三階段，包含(1)制度制定：政府有限理性與機會主義之公共選擇問題、(2)制度本身：不完全制度之闕漏、(3)制度執行：政府內部與對外資訊不對稱、目標不一致之代理問題，. 立. ‧ 國. 學. 將案例就各階段進行分析，找出問題根源；在釐清違規使用問題根源後，利用文. ‧. sit. y. Nat. 獻之歸納找出可能解決方式，並對過去提出解決方式之應用限制加以改善，嘗試研擬個案問題之對策，並對類似之通案建立完整策略。本研究分析結果發現 (1)師大商圈：制度本身、制度執行存在問題，而本研. io. n. al. er. 究針對制度本身問題提出重疊分區管制與投票式分區管制互相配合加以解決；至. i n U. v. 於制度執行問題短期應對地方政府給予監督及誘因，並可建立民眾檢舉違規使用資訊揭露之平台，改善制度環境，長期則應從改革政治機制做起。(2)基隆河截彎取直地區：制度制定、制度本身、制度執行三階段皆存在問題；由於制度制定問題既已產生，則短期內應從制度本身與制度制定階段改善，彌補制度制定之缺陷；至於制度本身問題，當前作法可採用浮動式規劃允許修改制度之限制；制度. Ch. engchi. 執行問題解決方式則同師大商圈。此外，本研究亦利用上述案例結果對未來通案建立完整解決對策，而本研究發現，在擬定完整對策前，必須先釐清制度之立法本意(即初始財產權賦予對象)，才能擬定一套完整對策，令不同階段制度之解決對策在應用上能相互串連、呼應。本研究冀利用制度階段分析與解決對策之整合，嘗試建構住商違規使用問題之完整對策，以期未來能預防違規使用問題產生，或於問題產生時能有效處理，減少違規使用對財產權之損害。. 關鍵字：土地使用分區管制、違規使用、制度制定、制度本身、制度執行、對策 1.

(3) Abstract The land institution of urban land in Taiwan is “Zoning”. Even with the strict rules of zoning to control land use, there are still a lot of illegal land use cases. These illegal land uses may break the arrangements of social property rights and the entire social welfare. While most of the studies focus on finding the solution to the illegal land use problems, the causes of those problems are rarely discussed., which may not solve the illegal land use problems efficiently, or lead to more problems. Also, due to the increase of population in the cities and the business activities in the limited land, the illegal land use problems between housing and business land become more serious and need more attention.. 政治大. This research analyzes typical cases of illegal land use between housing and business in Taiwan. One of the cases is “Shida Business District”, where the business activities over used the land in the mixed residential commercial district. The other case is “Kee-Lung River Short Cut District”, which is low used as housing in the special business district.. 立. ‧ 國. 學. ‧. The research method is literature induction. On the basis of Institutional Economics (IE), this research divides the illegal land use problems into three levels: the institution making, the institution, and the institution performing. This research tries to analyze each level, find the source of the problems, and improve the restriction of past proposed solutions as well as build comprehensive strategies to. er. io. sit. y. Nat. al. n. these typical type cases. The results of the research show in the case of “Shida Business District”, the reasons of illegal land use problems exist in the level of the institution making and institution. The overlying zone and voting zone can solve the problems in the level of the institution making. The public oversight and intensive are the strategies to. Ch. engchi. i n U. v. the institution performing problems in the short term. But in the long run, the political system needs improving. In the case of “Kee-Lung River Short Cut District”, the reasons of illegal land use problems exist in all three levels. In the short term, the institution correction by floating zone can modify the institution making and the institution problems. The solution of the institution performing problems is the same with the case of “Shida Business District”. Moreover, the analysis process of this research indicates that, before making any strategy, the most important thing is to clarify the original intention of the institution. It will be used to decide that who should won the initial property rights and develop complete strategies.. 1.

(4) This research analyzes the institution levels and integrates the solutions of illegal land use between housing and business to develop the strategies. We hope that in the future, this research can prevent the causes of illegal land use, or deal with illegal land use problems effectively to cut down the damages of property rights. Key Words: Zoning; Illegal land use; Institution making; Institution; Institution performing; Strategy. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(5) 目錄第一章緒論 .................................................................................................................. 1 第一節研究動機與目的 .................................................................................. 1 第二節研究範圍及研究方法 .......................................................................... 4 第三節研究流程 ............................................................................................. 5 第二章文獻回顧........................................................................................................... 7 第一節土地使用分區管制制度功能與問題 ................................................... 9 第二節政府治理問題.....................................................................................14 第三節可能解決方式與應用限制 .................................................................20 第三章研究資料與研究方法 ......................................................................................31 第一節研究資料說明.....................................................................................31. 政治大. 第二節分析方法 ............................................................................................39 第四章案例問題分析與對策研擬 ...............................................................................41 第一節師大商圈 ............................................................................................42 第二節基隆河截彎取直地區 .........................................................................60 第五章通案對策研擬 ..................................................................................................71. 立. ‧ 國. 學. ‧. 第六章研究結論與後續研究建議 ...............................................................................77. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第一節研究結論 ............................................................................................77 第二節後續研究建議.....................................................................................82 參考文獻 .......................................................................................................................85. Ch. engchi. I. i n U. v.

(6) 圖目錄圖 1-3-1 研究流程圖 ............................................................................................... 6 圖 2-1-1 制度影響圖層............................................................................................. 7 圖 2-2-1 台北市土地使用分區管制系統階層圖 ....................................................18 圖 2-3-1 研究缺口圖 ..............................................................................................29 圖 3-1-1 圖 3-1-2 圖 3-1-3 圖 3-1-4 圖 3-2-1. 師大商圈範圍圖 .......................................................................................32 師大商圈都市計畫圖 ...............................................................................32 基隆河截彎取直地區都市計畫圖 ............................................................36 基隆河截彎取直地區使用現況圖 ............................................................37 分析方法示意圖 .......................................................................................39. 圖 4-1-1 圖 4-1-2 圖 4-1-3 圖 4-1-4 圖 4-2-1. 台北市土地使用分區管制單位內部代理關係.........................................48 「臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則」說明圖..................52 師大商圈違規使用成因說明圖 ................................................................53 師大商圈對策模擬圖 ...............................................................................58 基隆河截彎取直地區違規使用成因說明圖 ............................................66. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 圖 4-2-2 基隆河截彎取直地區對策模擬圖 ............................................................68 圖 5-0-1 不當商業使用之住商混合地區整體對策模擬圖 .....................................75 圖 5-0-2 作住宅低度使用之特定商業區整體對策模擬圖 .....................................76. n. er. io. sit. y. Nat. al. 表 2-3-1 表 3-1-1 表 4-1-1 表 4-1-2 表 4-1-3. Ch. engchi 表目錄. i n U. v. 制度問題、可能解決方式與應用限制彙整表.........................................28 師大商圈違規情形 ...................................................................................35 臺北市師大社區違規商家查處情形一覽表 ............................................50 評估指標參考...........................................................................................56 師大商圈對策彙整表 ...............................................................................59. 表 4-2-1 基隆河截彎取直地區對策彙整表 ............................................................69. II.

(7) 第一章緒論. 第一節研究動機與目的一、研究動機國內對都市土地之管制，採用傳統土地分區管制制度，其制度特性乃嚴格、較無彈性，雖便於土地之管理，但國內違規使用之情形卻相當常見。違規使用雖可能能夠反映土地真實使用價值，促使政府重新檢視土地使用分區管制制度之適. 政治大之研究指出，當賦予一方權利，相對便是對另一方權利限縮；換言之，由於土地立當性，然而若違規使用問題未能被妥善處理，則根據 Furubotn and Pejovich(1972). 使用分區管制制度之立意乃限縮土地所有權人之權利，以防止土地不相容使用與. ‧ 國. 學. 保護環境，因此一旦政府未能適當管理違規使用問題，令土地持續出現違規使用情形，將可能破壞社會資源之配置與損害環境品質，故以整體社會福利觀之，違. ‧. 規使用之問題實有必要加以重視。. y. Nat. sit. 然而，面對違規使用問題，過去文獻與實務上多直接就土地使用分區管制或. er. io. 違規使用人之行為提出解決方式或配套措施，而未討論問題是肇因於制度的哪一. al. n. v i n Ch Bromley(2005)認為這樣的處理方式可能產生休謨斷頭台的問題(The engchi U. 個階段、或是制度階段之間是否存在矛盾，才進而導致違規使用。事實上， problem of. Hume’s Guillotine)，即沒有足夠理由，便急於將問題從「是什麼(“what is”)」跳到「應該是什麼(“ought”)」，如此將可能導致提出的解決方式未能針對問題有效對症下藥。因此，本研究認為，欲解決違規使用問題，應從檢視土地使用分區管制制度各階段下手，以釐清問題之根源；而制度階段如何分類，則可參考經濟學家 Williamson 之研究。Williamson(1991)將制度分為四個階段，說明制度如何形成與運作(見表 1-1-1)。他認為制度的第一個階段是非正式規則，由不成文的風俗、習慣等等所組成，這些非正式規則將會影響下個階段之成文制度的建立；而由於此階段之制度未有一套標準，因此對於社會上的財產與權利尚不能進行統一配置，. 1.

(8) 因此還未進入制度經濟化階段。而在制度的第二個階段為制度環境，乃指在特定社會下，為解決當時普遍存在之問題，所制定的制度，是故，此階段制度受社會環境所影響，並且有一套通用標準，開始了制度對財產與權力之配置，是為第一階段制度經濟化。制度的第三階段為制度治理，即在既有之制度下，人們對制度未明確規定的部分如何詮釋與行動，如行政裁量權即為制度治理之一環，而不同的詮釋與行動將導致財產與權利配置有所不同，故為第三階段的制度經濟化。制度的最後一個階段乃資源配置，即經由上述三個階段執行後的資源配置結果。根據 Williamson 之分類，資源配置乃是受制度層層影響之最終呈現，準此，若欲探討違規使用所致之問題，應從檢視土地使用分區管制制度與制定、實施各. 政治大再者，違規使用有各種不同情形，過去針對違規使用之研究與政府控管重點立. 階段是否存在問題、以及階段間是否存在矛盾著手。. ‧ 國. 學. 多著重於農地違規、工業住宅等議題。然而，隨著都市人口增加、商業活動趨於頻繁，住宅與商業使用在有限的土地競爭下，住宅區與商業區土地違規使用之問. ‧. 題逐漸加劇，住商違規使用問題逐漸被討論。面對土地使用分區管制住商違規使用之問題，過去研究提出許多可能解決方式，但由於住商違規使用問題涉及複雜，. Nat. sit. y. 而過去文獻多僅就單一問題提出解決方式，卻較少分階段討論釐清問題根源，針. al. er. io. 對問題發生原因選擇個案適切之解決方式，故本研究嘗試將案例分為不同階段，. n. 就各階段進行分析，以找出問題發生之始點，再選取適宜之對策。. Ch. engchi. i n U. v. 又，前述解決方式在應用上存在許多限制，故本研究欲嘗試對其應用限制加以改善；此外，各階段之解決方式在配合上亦可能產生衝突，而過去之研究僅對土地使用分區管制違規使用各問題分別提出解決方式，而未就整體問題提出一套完整對策，是故，本研究亦希望能透過分析找出違規使用成因後，整合過去提出之解決方式，嘗試設計出一套適宜運用於制度整體之對策。綜上所述，本研究欲利用相關理論分析我國住宅區與商業區違規使用問題之成因，找出成因後，嘗試整合過去文獻與實務所提出可能解決方式，針對不同情況進行調整，設計使制度各階段能相輔相成之對策或配套措施，以期未來能作為我國土地使用分區管制制度擬定或執行之參考，減少違規使用之問題。. 2.

(9) 二、研究目的 (一)分析台北市違規案例各制度階段，找出住宅區與商業區違規使用主要成因。 (二)針對成因找出可能解決方式，並嘗試對可能解決方式之應用限制進行改善。 (三)研擬解決對策或配套措施，作為未來制度擬定或執行之參考。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(10) 第二節研究範圍及研究方法. 一、研究範圍 (一)空間範圍本文為研究住宅區與商業區違規使用之成因與提出解決對策。在地區選擇上，因控制研究範圍能較深入探討違規使用情形，加上考量台北市之人口較多與商業活動發達1，其住宅與商業土地之需求與混用機率較高2，故選擇位於台北市之個案進行分析。個案選擇上，因住宅區與商業區間之違規使用可分為兩種：住宅區內作不當. 政治大. 商業使用(超度使用)、以及特定商業區作住宅使用(低度使用)，故針對兩種情況，. 立. 分別選擇具代表性之大規模違規使用個案：師大商圈及基隆河截彎取直地區作為. ‧ 國. ‧. (二)時間範圍. 學. 本研究分析之空間範圍。. 1.師大商圈：師大商圈自 1980 年代起被劃定為第三種住宅區，其後逐漸產生商. y. Nat. n. al. Ch. er. io. 故本案之研究時間取自 1980 年代起至 2014 年止。. sit. 業違規使用之爭議，並造成住戶與商家之衝突，直至目前為止衝突仍未解決，. i n U. v. 2.基隆河截彎取直地區：2004 年起基隆河截彎取直地區被劃定為商業區，分區. engchi. 劃定不久後即迅速出現大面積違規使用之住宅，直至目前為止違規住宅問題依然存在，故本案之研究時間範圍取自 2004 年至 2014 年止。. 二、研究方法本文之研究方法為歸納法。透過文獻回顧與資料蒐集，歸納出現行土地使用分區管制制度下可能問題與解決方式，再利用個案分析找出個案違規使用之主要原因，以及針對原因討論可行之對策或配套措施。. 1 2. 參考中華民國統計資訊網縣市重要統計指標查詢系統。由於台北市地區土地混合使用的種類，以住宅與商業使用的混合最為常見，與台灣地區土地使用分區管制規則中，普遍存在著住宅區容許商業使用的情形有關(楊珮欣，2008)。 4.

(11) 第三節研究流程本研究共分六章。第一章為緒論，敘述研究動機與研究目的、研究範圍與研究方法以及研究流程；第二章為文獻回顧，回顧過去文獻對於土地使用分區管制制度下之違規使用問題提出的可能成因與可能解決方式；第三章為研究資料與研究方法，闡述案例資料以及說明案例分析方法；第四章為案例問題分析與對策研擬，乃根據第二章文獻回顧與第三章案例資料著手分析案例違規使用之成因，並研擬案例對策與配套措施；第五章為通案對策研擬，乃根據第四章之結果演繹類似通案問題之對策；第六章為研究結論與後續研究建議，乃整合研究成果，並提. 治政研究流程圖，如圖 1-3-1 所示。大立. 出本研究相關課題，做為後續研究建議，同時說明本研究之研究限制。本研究之. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(12) 研究動機. 研究目的. 文獻回顧. 立. 土地使用分區管制. 政府治理問題. 可能解決方式與應用限制. 問題. ‧. ‧ 國. 學執行面. 制定面. Nat. io. sit. y. 解決方式. n. al. er. 功能. 政治大. Ch. i n U. e案例資料蒐集 ngchi 案例分析. v. 制度制定制度本身制度執行. 對策研擬. 個案通案. 結論與建議圖 1-3-1. 6. 研究流程圖. 應用限制.

(13) 第二章文獻回顧土地使用的外部性可能造成市場失靈，因此產生政府干預理論，主張政府應採用法令、稅收等措施，對土地使用與開發進行干預、調配。將政府干預理論應用於土地管理，則以「土地使用分區管制」(zoning)最為常見，土地使用分區管制乃將土地劃分為各種使用區，並限制各區之使用性質、使用容量與開發方式。然而，制度經濟學家 North(1990)認為完全制度並不存在，土地使用分區管制制度亦不例外，因此才會產生制度無法滿足效用之違規使用情形。Williamson. 治政所以不完全制度之產生除了因制度環境變動影響之外，亦有可能在制度制定階段大立或制度執行階段因人為關係產生問題；換言之，違規使用除了可能導因於土地使. (1991)以圖 2-1-1 之實線箭頭進一步指出3，因人具有限理性與固有之機會主義，. ‧ 國. 學. 用分區管制制度本身既有之闕漏外，亦可能因政府事前規劃失靈或事後撤查不確實而使違規使用不斷發生。. v. 策略 Strategic. n. Shift Parameters. sit er. io. al. y. Institutional Environment (Rules of the Game). Nat 變動參數. ‧. 制度環境. Ch. engchi. i n U. 治理 Governance (Play of the Game). 有限理性. 內生偏好. Bounded Rationality 機會主義行為. Endogenous Preferences. Opportunistic Behavior 個人因素 Individual 圖 2-1-1 制度影響圖層 3. 實線箭頭表達主要影響，虛線箭頭表達次要影響。而次要影響不在本研究討論之列。 7.

(14) 因此，本章將分三節介紹違規使用發生成因。第一節為闡述土地使用分區管制之緣起與功能，並說明土地使用分區管制制度本身既存之缺陷；第二節利用公共選擇理論與代理理論討論政府與制度治理可能引發的問題，進而導致土地違規使用；第三節則回顧過去文獻對於上述問題提出的可能解決方式，以及討論這些解決方式之應用限制。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8. i n U. v.

(15) 第一節土地使用分區管制制度功能與問題. 一、土地使用分區管制之緣起與功能土地使用分區管制之緣起乃因過去消防與醫療技術不發達，當市區發生大火或流行疾病時，人力很難阻止火災及疾病蔓延，因此人們開始對土地進行分區使用；在高度活動、密集發展的都市地區中，考慮產業相容性，將不同使用隔離到不同區塊中，減少土地使用外部性(劉勝勳，2002）。19世紀末，德國正式制定土地使用分區管制制度，於1916年被美國紐約市採行4，並在1922年州政府實施公布標準分區管制授權法案(The Standard State Zoning Enabling Act)以及1926年. 政治大. 最高法院對於歐幾里德市做成判例後 5，土地使用分區管制逐漸被廣泛應用在許. 立. 多城市之中(邊泰明，2003)。. ‧ 國. 學. 由上述可知，土地使用分區管制之功能乃為確保都市有秩序的發展及不同區位間的環境水準。土地使用分區管制將計畫範圍內的土地依使用目的與需要的不. ‧. 同，劃定各種使用分區，避免不同用途間之衝突，並提供適當的公共設施，提升. sit. y. Nat. 生活品質；再於各使用分區內規定使用強度，將使用強度細分為若干等級，限制. io. er. 土地開發利用之上限，以維護土地負載力與保障良好的生活環境。. al. v i n Ch 擾以及搭配足夠的公共設施，得以有效利用（劉勝勳，2002 ；鄭竹雅，2006）； engchi U n. 以經濟面而言，土地使用分區管制用以解決效率問題，使土地減少外部性干. 以公平面而言，土地使用分區管制用以維持「世代內」土地使用之公平，避免少數特殊利益團體過度開發土地牟取不當利益，以及「世代間」環境品質之公平，維持世代間土地資源的同等品質(鄭竹雅，2006）。. 4. 美國最早的土地使用分區管制可追溯到 1879 年洛杉磯與舊金山市的行政命令，該命令規定住宅區內禁止設置洗衣店，避免破壞居住環境品質。1907 年洛杉磯通過一些簡單的分區管制規則，對於密度、高度、容積、空地等進行規範。1916 年紐約市訂定綜合分區管制規則(Comprehensive Zoning Ordinance)，除了高度管制、容積控制和建築退縮要求等規定外，也有住宅、商業和工業等分區(邊泰明，2003)。. 5. 歐幾里德訴訟案例(Euclid Case)發生於美國俄亥俄州歐幾里德市(Euclid)，乃 Amlber 不動產公司控告歐幾里德市將其土地規劃成市場價值較低之土地使用分區，1926 年美國最高法院受理該訴訟案，在考量公共衛生、公共安全、公共道德和公共福利下，判定 Amlber 不動產公司敗訴(邊泰明，2003)。 9.

(16) 二、土地使用分區管制之問題土地使用分區管制能減少不同土地使用的負面外部性影響、確保公共利益不受侵害；而在社會公平、經濟發生衝突時，土地使用分區管制則被視為是法律工具，用以解決都市問題(鄭竹雅，2006）。然而，將土地使用分區管制應用於實務上時，卻產生許多問題，以下詳述之。 (一)土地使用分區管制制度普遍問題 Nelson(1989)提出土地使用分區管制無法在動態的環境中作調適之缺點。土地使用分區管制施行之初被認為是提升環境品質、防止土地濫用之有效手段，然而，於土地使用分區管制長時間實施後，未能配合社會變遷逐步修正，故產生管. 政治大. 制僵硬、缺乏彈性、土地利用不效率致違規使用……等問題。. 立. 在都市快速成長下，移民人潮的增加使得社會大眾對於住宅土地的需求上升，. ‧ 國. 學. 而土地使用分區管制使得建築、基礎設施、道路等管制量無法與社會發展配合，顯現土地使用分區管制未能及時反映都市成長需求之缺點（劉勝勳，2002 ；鄭. ‧. 竹雅，2006）。以美國為例，美國內戰結束後，工業化及移民潮導致都市蔓延，. sit. y. Nat. 工業空間與移民住宅之需求增加，地價飆升，為控制地價以及保護私人財產權價. io. er. 值，地方政府開始利用土地使用分區管制限制土地使用，但政府管制的結果導致供需不均、需求高處地價更加高漲，造成土地使用分區管制成為社會階級或種族. n. al. Ch. i n U. v. 排他之手段（劉勝勳，2002；陳銘偉，2004；陳博雅，2003；鄭竹雅，2006）。. engchi. 另外，許多國家在實施土地使用分區管制時，亦遭遇到其他問題。如嚴格執行土地使用分區管制，反而產生了許多不必要的交通旅次，諸如大型購物中心設立在商業區，居民購物必須往返於商業區與住宅區間，在交通尖峰時段便容易形成嚴重擁擠，以及在入夜之後市中心等中心商業區成為死城 (賴宗裕，1998)。 (二)我國土地使用分區管制制度問題土地使用分區管制乃我國土地管制手段之一6。我國都市土地之使用分區管制 6. 參考內政部營建署常用專業用語之名詞解釋。. 「土地使用管制」：土地使用管制是制定規則，管制土地及建築物之使用，以達到土地使用規劃目標的手段。促使土地使用管制之公共利益因素是健康、安全、便利、經濟、適意等。一般管制方法包括密度管制、洪水區管制、土地使用分區管制、土地細分管制等。. 10.

(17) 範圍包含： 1. 實施都市計畫地區。 2. 新訂都市計畫先行劃定地區範圍實施禁建之土地。 3. 擴大都市計畫先行劃定地區範圍實施禁建之土地。 4. 變更都市計畫先行劃定地區範圍實施禁建之土地。其管制項目、方式可約略分為「使用性質管制」與「使用強度管制」兩大類。其中使用性質可分為住宅區、商業區、工業區、農業區、保護區、特定專用區等等，並利用使用性質及對環境影響程度劃分不同的使用組別，以防止不合之使用對該使用分區產生干擾影響；使用強度管制則可再細分為面積管制、建築高度管. 治政的處理等等。總體而言，國內都市土地使用分區管制在於確保都市內各分區土地大立使用性質不相互牴觸，以及控制都市發展強度，保障土地使用和地上物的價值，制、容積管制、退縮建築管制、停車空間管制、景觀管制、獎勵措施、不合管制. ‧ 國. 學. 保證都市土地作有秩序發展，以及都市居民之安全與健康(蔡侑妤，2007)。. ‧. 然而，我國土地使用分區管制制度於制度本身，亦有其欠缺。蔡侑妤(2007) 等人歸結出我國土地使用分區管制之缺點，如下所述：. y. Nat. sit. 1. 造成土地使用僵化. n. al. er. io. 以分區管制為基礎的都市計畫法在台灣實行以來，對於土地使用及開發管. i n U. v. 制之成效屢屢遭受各界質疑與批評(劉勝勳，2002)。國內分區管制制度偏向傳. Ch. engchi. 統的管制方式，土地使用分區一旦編定後，土地所有權利人須在該土地使用項目範圍內使用，若政府編定不適用於該土地，所有權利人仍須依法使用，較無彈性，此現象將造成土地使用僵化，難以應付都市發展多樣化的需求，無法對土地進行最有效之利用。再者，台北市土地使用分區管制採用正面列舉之管制方式，此種方式優點是較為明確，可有效管制不相容使用，但缺點為缺乏彈性，使新興行業亦無法歸類，產生法令之漏洞及認定困難。且容許使用類別較多之分區要ㄧㄧ列舉容許使用項目，不僅繁雜、難以周延，並造成行政機關執行上之困擾。(蔡侑妤， 2007)。. 11.

(18) 另外，不合時宜的分區管制還會影響公共安全與都市防災，衍生負面的環境議題，阻礙整體都市發展(劉勝勳，2002 ；蔡侑妤，2007)。如許多建商為因應市場需求，將工業區違規改作住宅使用，不僅居住品質不佳，也因無其他法令之羈束，產生消防逃生設計不良等問題，影響居住安全。. 2. 法令規範重疊我國土地使用管制部門多依附在建管部門之下，使現行分區管制制度與建築技術規則有諸多重疊規定之項目，如建築物高度、陽台寬度限制、鄰棟間隔、採光距離、建築物附設停車空間、各級學校建築物層數之限制、綜合設計鼓勵辦法等，法令層次混淆重疊，使規範難以掌握，權責劃分不易(劉勝勳，2002；蔡侑妤，2007)。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 3. 混合使用問題. 混合使用乃我國土地使用分區管制特色之一，混合使用在寸土寸金的台北. ‧. 市尤為常見。過去歐美國家因混合使用會對環境帶來負面影響，故利用土地使用分區管制分離不相容之土地使用，避免影響安寧與環境衛生；但分離使用可. y. Nat. sit. 能導致水、電、瓦斯等公共投資較不符經濟效益。台灣面積狹小，為符合土地. n. al. er. io. 使用效率，混合使用相當常見，現行台北市土地使用分區管制自治條例之規定. i n U. v. 亦允許許多住商混合情形，台北市都市發展局在2001年甚至委託台灣科技大學. Ch. engchi. 與私人顧問公司進行「台北市混合使用分區管制實施策略及土地使用分區管制規則檢討」之規劃 (劉勝勳，2002)。根據Song and Knaap(2003)研究指出，隔離性的土地使用分區會造成通勤時間增加、交通擁擠、空氣汙染、能源消費無效率以及土地使用不均衡等問題，而土地混合使用正好能解決這些缺點。Cervero(1997)以美國舊金山灣區為研究區域，實證發現，土地混合使用配合規劃良好的人行空間，能減少通勤旅次以及私人運具的使用，改善交通擁擠。蕭博正(2003)以台北市為例，研究土地混合使用對旅次發生數的影響，發現在就業密集地區，土地混合使用可減少交通區間之旅次數，並分散運輸需求，提高大眾運輸設施的服務效率。而Frank and Pivo(1994)針對美國華盛頓州的研究指出，若讓都市發展成高密度及良好的混合. 12.

(19) 使用型態，不但能使地方服務及公共設施的使用效率提升，亦能減少因都市蔓延而大量使用的私人運具。但值得注意的是，若土地混合使用種類過度，反而會使使用網絡紊亂，增加旅次數量(陳昌顯， 1994；楊珮欣，2008)。然而，混合使用可能會影響環境品質與土地價值。莊琮博(2001)於台北市大安區車層里居民環境滿意度的調查中發現，混合使用強度越高之地區，環境品質程度越低落，而街廓混合使用程度嚴重者，居民對於未來居住意願較低。尤其我國土地使用分區管制屬靜態管制方式，未能顧及土地開發使用之交互影響，以及管制分區間之公害侵擾，對明顯具外部性之大規模或活動強度大之商業活動(如大型百貨公司)，並無特別管制規定，無法有效管制不良外部性之使用(蔡. 政治大以師大商圈為例，在住商混合下，商業發展造成髒亂與噪音，影響當地居立. 侑妤，2007)。. ‧ 國. 學. 民生活品質，引發對立與抗爭。Song and Knaap(2004)的研究亦指出，大規模、高密度的商業活動會降低該區住宅之需求；反之，不影響住宅居住品質之小規. ‧. 模商業活動，如健康、文教、生活零售等服務業，則對住宅環境有正效用。Cao and Cory(1981)亦曾運用顧客出價行為理論(consumer bidding behavior)實證研究，. Nat. sit. y. 發現住宅區居民對於商業活動之需求，僅限於低密度的商業使用，其研究指出，. er. io. 在住宅鄰近區域商業使用率需低於 12%，才能帶給居民正效用。由於住商混合. al. 能增加居民購物、生活服務的可及性，能使住宅需求上升(Li and Brown, 1980)，. n. v i n Ch et 但是隨著商業規模的增加，將會降低住宅寧適性，而使需求下降(Geoghegan engchi U al.,1997；莊琮博，2001；賴彥伶，2006；楊珮欣，2008)，混合程度應如何拿捏，成為土地使用分區管制的一大問題。. 4. 容許使用方式容許使用乃依據使用性質及對環境影響程度劃分不同的使用組別，以防止不合適之使用對該使用分區產生干擾影響。惟現行台北市土地使用分區管制自治條例各分區允許使用組別多，未能有效區分主要使用及輔助使用，造成過度混雜使用，喪失分區管制之意義 (蔡侑妤，2007)。. 13.

(20) 第二節政府治理問題. 政府之出現乃為消除市場失靈7的問題，愈來愈多研究同意政府在資源配置上扮演重要的中介角色，於是政府干預理論應運而生。Pigou(1920)認為惟有借助政府的力量，透過政府對外部性進行管制、提供與保護公共財、揭露資訊以及消除獨占，才能導正市場失靈(邊泰明，2003)。而政府之管制方式即為一套制度，當人為制度產生後，政府通常會試圖將制度正式訴諸於文字，明訂遊戲規則(rules of the game)，形成正式制度，如法律。然而，經濟學家Williamson (1991)指出，現實世界的人乃有限理性(bounded. 政治大. rationality)，並且在行為上存在機會主義(opportunistic behavior) 8，而政府就是一. 立. 個由人所組成的大廠商(Coase, 1988)，故其亦有本質上之缺陷 (邊泰明, 2003)。. ‧ 國. 學. 因此，政府在訂定正式制度時可能因考慮不周或維護己利而有所闕漏，產生法律灰色地帶。而正式制度未觸及的部分，則為非正式制度(如風俗、習慣、既定行. ‧. 為模式) 之發展空間(North，1990)，意即，制度本身即存在部分空間取決於「人的解釋」 (Williamson, 2005)，是故，在同樣情況下，不同的制度與治理機制. sit er. io. 市場失靈的主要原因：. y. Nat. 7. al. n. v i n Ch 決策者並未對受益者要求報酬，或受害者予以補貼，使其所受利益或所受損害影響他人之效用 engchi U (林森田，2008)。. (1)外部性(externalities)：係指某些個人或團體所採取的活動，對其他人產生外部利益或成本，而. (2)公共財(pubic good)：公共財與私有財不同，私有財之消費將自動減少他人的使用機會，但公共財因具有「(需求)無敵對性」與「(供給)無排他性」，因此會產生白搭便車(free rider)以及無誘因促使提供之情形，使資源的配致無法達到經濟效率(林森田，2008)。 (3)獨占(monopoly)：真實世界裡的市場(包含土地市場)並非符合完全競爭市場之產品具有同質性，因此當特定財貨或勞務壟斷在少數人手中時，這些人將在利潤最大化之前提下提供財貨或勞務，而無法有效供應市場需求之數量，造成資源配置不效率(邊泰明，2003)。 (4)資訊不完全(incomplete information)：完全競爭市場假設買賣雙方均擁有獲得最大效用之資訊，以做出最適選擇。然而在實際的社會中，資訊是不完全的，而不完全的資訊將可能導致逆選擇 (adverse selection)以及道德風險(moral hazard)，造成供需雙方可能陷入囚犯困境(the prisoner's dilemma)，阻礙資源配置(林森田，2008)。 8. 機會主義行為是一種損人利己的行為。指人們在經濟活動中總是盡最大能力保護和增加自己的利益，而不惜犧牲他人權益(Williamson, 1991)。 14.

(21) (machanism)中不同的執行方式(play of the game)將會導致不同的發展。在政府有限理性的管理下，由政府導正市場失靈，亦可能出現「政府失靈」（government failure）。而本研究將政府失靈分成二部分討論。第一部分利用「公共選擇理論」闡述政府在制定制度可能產生之問題；第二部分則以「代理理論」」說明在政府執行制度時可能產生之問題。. 一、公共選擇理論. 政治大. 在制度制定上，Coase 認為土地使用分區管制之制定乃政府財產權的指派，. 立. 而政府指派財產權的意義在於降低交易成本，並扮演資源配置的角色；換言之，. ‧. ‧ 國. 1998)。. 學. 政府在指派財產權時，應考慮指派後之財產權效果是否優於原有財產權制度(Lai,. 以側重政府決策層面之「新公共服務理論」理解制度制定時財產權賦予之理. y. sit. 。因此，制度對於財產權之賦予非以社會資源效用最大化為目標，而應以社會. io. 資源最適配置考量。. er. 9. Nat. 想目標，乃追求公共利益，此公共利益包含政府和人民共同的利益和共同的責任. al. n. v i n C則有論者以相對地，若制度制定不當，（The Theory of Public h e n g「公共選擇理論」 chi U. Choice）解釋有問題的制度。「公共選擇理論」假設人民、政治人物、以及政府. 官員們都是出於私利而採取行動的經濟人，以此研究他們在民主體制或其他類似的社會體制下進行的行為、互動(Black, 1948)；當制度制定者(即政治人物與政府官員)以自身的最大利益(如選票、政治前途或其他經濟利益)為依歸，決策出未必符合全民的利益之制度時(如編定不當之使用分區)，將造成財產權配置無效。 Niskanen（1971）及 Tullock（1989）進一步指出，基於個人主義（individualism）與官僚主義，行政機構追求的並非利潤最大化，而是以其獨占之優勢，以及主導制度之政治經濟學家的個人偏好以獲取最大之聲望與報酬(Webster, 1998)。此外，. 9. 譚靜、馮琳、鄭中華(2010) 新公共管理與新公共服務理論比較。 15.

(22) 政策制定過程中伴隨的關說、施壓、遊說及賄賂等尋租行為（ rent-seeking behavior），會造成政府效能的低落，形成了「政府失靈」的現象(林森田、洪維廷，2009)。由上述推論，我國在分區使用編定上，政府官員及民意代表可能與一般人民一樣具有私心，無法確保其決策能皆以全民利益為依歸，他們可能為了選票而討好地主，給予地主希望之使用分區增加雙方私人價值。然而，不當分區之劃設將會銷蝕整體社會福利；相對地，地主為獲取分區所產生之厚利，將會對政府進行尋租，增加尋租成本，造成社會資源浪費，影響資源有效配置。以新北市工業區違規使用為例，目前政府因應工業區違規使用之方法有三10：. 政治大土地可因應市場需求有效率使用，解決部分供不應求之壓力，但缺點除了公共設立. 維持原分區使用、通過申請變更、以及變更為特區。其中通過申請變更之優點乃. ‧ 國. 學. 施與週邊地區之交通系統短期內無法立即因應變動、綠覆率、排水、防災等標準不同，無法在短期內達成環境轉用要求之外，先違規使用再就就地合法，恐有圖. ‧. 利他人、違反社會公平之爭議，因違規使用之利得可能大於懲罰之成本，因此可能引發開發者或使用者之尋租行為，而眾人尋租可能造成租利消散，並可能引發. Nat. sit. n. al. er. io 二、代理理論. y. 未來土地所有權人違規使用就地合法之期待。. Ch. engchi. i n U. v. 從經濟學上解釋制度執行，可由「代理理論」(Agency Theory)分析政府執行制度的問題（Dixit, 1996；Laffont, 2000；洪維廷、林森田、丁秀吟，2009）。代理理論可用於解釋任何一種涉及非對稱訊息（asymmetric information）的交易，交易中擁有私人訊息較多的一方被稱為代理人(agency)，擁有私人訊息較少的另一方被稱為委託人（principal），而委託人通常將本身的一部份任務交給代理人執行，自己則負責監督及提供誘因給代理人(洪維廷、林森田、丁秀吟，2009)。. 10. 參考新北市工業區做住宅使用之變更策略規劃案期末報告書。(新北市政府城鄉發展局委託規劃案，2013)。. 16.

(23) 在代理的關係當中，由於委託人與代理人的效用函數不一樣，故代理人的效用函數將會影響到執行的結果（North, 1990）。通常委託人追求的是自己的利潤最大化，而代理人因未有利益請求權，故僅追求自己的工資收入和休息時間最大化，這將會導致兩者的利益衝突。若在制度不效率的安排下，代理人的行為很可能最終損害委託人的利益(Jensen and Meckling, 1976)。制度執行問題，可由代理理論觀點予以分析或了解。Bernheim and Whinston （1986）認為，代理關係可區分為內部代理（ intrinsic agency）及委託代理（delegated agency）。政府內部的組織活動即為內部代理關係，制度執行者在政府階層式(hierarchy)的結構下，透過不同的分工方式，提供公共勞務及財貨，以. 治政為委託代理關係，政府經由立法或簽定契約，代人民維護土地財產權，查處違規大立使用，以消除其伴隨的外部性，維持社會福利。. 換取相對的報酬（Dixit, 1996；洪維廷、林森田、丁秀吟，2009）。政府與人民則. ‧ 國. 學. 不論是內部代理關係或委託代理關係，通常是基於法律或契約關係而存在，. ‧. 法律或契約的不完全程度，則會影響到代理結構下的制度執行結果(林森田、洪維廷，2009)。而政府組織或個別的制度執行者，基本上都是在有限理性及資訊. Nat. sit. y. 不完全的情形下進行決策，且其所執行的任務通常涵蓋多個面向，因此其執行結. er. io. 果，會受任務投入產出是否具可觀測性、制度執行者在執行制度時可能獲得的評. al. 價，以及制度執行過程中不能計量的交易成本(如：時間成本、資訊取得成本、. n. v i n C h 1996；洪維廷、林森田、丁秀吟，2009）監督成本)……等因素所影響（Dixit, 。 engchi U 在行政機構有限競爭、追求預算最大化和創新誘因不足的情況下，將可能造成 X 不效率11，使制度無法確實被執行 (Buchanan, 1969 ；Buchanan and Tullock, 1969； Niskanen, 1971；Forte and Peacock, 1985)。上述學說可分析我國土地使用分區管制為何違規使用問題頻仍。於內部代理關係上，我國都市土地使用管制乃遵守都市計畫法及都市土地使用管制規則之規定，上述兩法規由中央政府經由多重程序所訂定，再交由地方縣（市）政府予以執行，對未依規定使用者進行查處。但事實上在每個程序涉入的角色不同(見圖 2-2-1)，各角色間都有各自不同的考量。在階層式的內部代理關係下，便產生雙. 11. 即政府獨占地位造成資源浪費，以及資源使用不效率等問題(Leinebstein,1966；Niskanen, 1971)。 17.

(24) 政府(dual state)問題 (Sorensen, 2011)，即不同階層和不同軌道下的政府有不同的政治邏輯及政治目標，如中央政府掌握很大的資源，所以可以客觀的處理違規使用問題；然而地方政府資源來源有限，因此在制度執行上會偏向地方能夠獲利的途徑，造成雙方目標不一致。於委託代理關係上，違規使用之查處可能與制度執行者所追求的升遷、選票或政治前途等績效目標不同，故導致人民與制度執行者目標不一致之現象(林森田、洪維廷，2009)。. 軌道一都市計畫管制. 政治大台北市土地方法令(含管制規則子規定). 中央法令. sit. y. al. er. 台北市議會. n. 台北市都市計畫委員會. io. 內政部及. 其他法令. ‧. ‧ 國. 地使用分區管制自治條例. Nat. 階層二. 立. 都市計畫主要計畫及細部計畫. 軌道三特別法管制. 學. 階層一. 軌道二立法管制. Ch. engchi. i n U. v. 土地之使用管制. 圖 2-2-1 台北市土地使用分區管制系統階層圖資料來源：張剛維(2008). 18. 其他體系.

(25) 三、小結綜上所述，土地使用分區管制之成效，除了會受制度本身既存之闕漏影響外，政府對於制度的制定與執行亦會影響管制效果。土地使用是動態且持續的過程，當社經環境改變、人口增加、都市化程度提高或產業結構有重大變化時，都可能衝擊到制度本身及其制定與執行。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 19. i n U. v.

(26) 第三節可能解決方式與應用限制. 一、土地使用分區管制問題可能解決方式由於台灣都市地區幾乎依賴土地使用分區管制作為管制工具，故土地使用分區管制的問題，有其解決之必要；因此，以下將就制度本身、制度制定與制度執行三部分，分別透過文獻或實務，提出問題可能解決之方式。. (一)制度本身問題可能解決方式 1. 土地使用僵化. 立. 政治大. 針對土地使用分區管制使土地使用僵化而導致違規使用的問題，多數學者. 學. ‧ 國. 認為可利用彈性分區管制（flexible zoning）減少使用分區管制之僵硬性，使其配合社會發展需求，推動地方發展。彈性分區管制主要可分為四種，分述如下：. ‧. (1)浮動分區管制(floating zone)：浮動分區管制乃不預設土地使用，採取由開發. y. Nat. 者提出申請的方式，所以土地使用權是浮動而非固定，一旦經過審核批准後，. io. sit. 土地使用才正式被界定(邊泰明，2003)。於此機制下，政府能夠透過申請的趨. n. al. er. 勢發現土地在市場上的真正需求，同時仍能保有最終的裁量權，並可要求開發商付費、回饋或提供公共設施才予以開發。. Ch. engchi. i n U. v. (2)重疊分區管制(overlaying zone)：重疊分區管制指某地區為了某特殊目的，在一般土地使用分區管制之限制下，再賦予該土地另一套特殊目的的管制，意即土地同時受到兩套條件及規則之規範。以台北山線區為例，台北山線區即同時受台北市土地使用分區管制自治條例以及山坡地開發建築管理辦法之約束(邊泰明, 2003)。由於重疊分區管制相較於浮動分區管制更為嚴格，因此適合用於環境敏感地、歷史古蹟之保護，或是為了特殊目的而需限制土地開發使用之地區。此概念適合補充土地使用分區管制列舉式規定之漏洞，解決某些敏感地區因管制一體適用造成的環境干擾問題。. 20.

(27) (3)發展權移轉（transfer of development rights；TDR）：發展權移轉又稱容積移轉，乃將某一可建築土地未使用的容積移轉至鄰近建築基地或政府指定地區。發展權移轉制度除了可以降低傳統土地使用分區管制暴利暴損現象外，同時能夠保護環境敏感地區、保留足夠開放空間、農地或古蹟，使土地利用更有效率(邊泰明, 2003)。. (4) 投票式分區管制(voting zoning) ：此做法乃透過民主國家居民之仲裁權 (referenda)和創制權(initiative)決定土地使用方式。以加州為例，加州每年有超過 100 個土地使用課題是由居民投票決定，包括都市成長線之決定、開放空間的留設範圍、土地使用分區改變……等等。投票式分區管制可因應地方關. 政治大. 心的課題不同而作投票變動(邊泰明，2003)。Siegan (1972)更提出了投票式分. 立. 區管制之延伸--私人契約式分區管制（contract zoning），他認為政府對土地使. ‧ 國. 學. 用的管制是不必要的，社區與住戶之需求可以透過經濟力量，也就是市場之，利用「住運作來獲得，例如自願地訂定私人契約（voluntary private covenants）. ‧. 宅區內私人政府」（resident private government）式的管制方式，提供與保護社區寧適性。他認為這種方式可以避免市中心過度單調的設計與防範政府對土. y. Nat. sit. 地實施使用分區管制反造成的土地投機現象。Siegan(1990)以美國休士頓. er. io. (Houston)和達拉斯(Dallas)兩都市比較為例，說明為何沒有實施分區管制的休. al. n. v i n Ch 實施分區管制，那並不表示休士頓對土地的使用沒有控制，只不過控制的方 engchi U 士頓在許多方面都優於實施嚴格分區管制的達拉斯，他認為雖然休士頓沒有. 式是屬於經濟面與市場面的。. 違規使用問題除了上述彈性分區管制能改善外，Skaburskis (1990)亦對此提出對策，他認為短期內若土地市場熱絡，則應為供不應求之違規使用，政府可進行用地變更，但需變更受益者付費，例如要求提供公共設施或價金之回饋，這樣的做法除了可以改善土地使用分區管制造成土地使用僵化外，尚考慮到若此時不容許變更，則可能有礙新興企業活動出現(Buchanan and Faith, 1981)；而若是土地市場不熱絡之違規使用，則應非供不應求之違規，政府應維持原管制，並對違規使用者處以罰款，維持原管制之公信力。然而長期來說，若違規使用依然頻繁，則政府仍應檢討現存分區是否合理，並考慮重新劃定分區。 21.

(28) 而土地使用分區管制列舉式規範無彈性之問題，可利用彈性賦權加以改善。相較於彈性分區管制，彈性賦權可在更小的範圍內行使，針對某特定社區或是小部分特定地點進行彈性調整，使該地區土地使用能更有效率。彈性賦權包含以下兩種(邊泰明，2003)： (1)浮動式規劃：此做法行政裁量權與協商空間皆較大，政府可提出分區內之使用建議，但土地所有權人未必需依照政府期望使用，可自由協商土地利用方式，惟做不同於建議使用時，需向政府申請，而申請程序會較複雜。. (2)綱要式規劃：政府明確指派使用分區之公共設施區位及機能，由政府提供完善設施，以公共設施將土地使用引導至計畫期望內，並劃定可發展線，在可. 政治大. 發展線外不提供公共設施，即不鼓勵開發，但不硬性指派分區內之用途，僅. 立. 以公共設施誘導市場開發。此法有另一優點，即將外包的契約關係轉換為內. ‧ 國. 學. 在的階層式控制(hierarchical control)，能有效降低交易成本。. ‧. 上述彈性管制方式可配合社會、經濟與環境及都市發展之變化，使管制更符合效率與公平，減少土地使用分區管制不效率而造成違規使用之問題。另外，彈. y. Nat. sit. 性管制之審查與變更作業程序，可提供開發者更多開發的選擇機會、呼應市場機. n. al. er. io. 能，並可建立民眾參與機制，使決策透明化以減少實施之阻力。. 2. 法令規範重疊. Ch. engchi. i n U. v. 在我國土地使用分區管制多軌的執行體系下，應劃分責任歸屬與建立執法積極性。應用Knott(1993)公私組織管理之基本內在特徵與外在環境限制之探討，他認為組織內在管理即為克服組織內各單位間普遍存在的分工與協調不良、資訊分配不均、以及利益衝突等問題。無論在公組織或私組織，其內部管理皆需視任務的性質而定，因此，若任務的過程與結果是容易測量的，而且任務的各部份很容易劃分為獨立的子任務，則可制定以規則管理為主的制度，以確保任務有效率地執行；相反的，若任務的特性是須要各單位聯合作業，且執行任務的知識不明確時，則詳細明確的規則制度並不恰當，這時須要的是專業訓練、行為規範、組織文化、工作激勵、以及非正式的協調與誘因(徐仁輝，1995)。. 22.

(29) 3. 混合使用問題混合使用可提升土地使用效率，在規劃上愈來愈常見，然而混合使用仍應有其限度，以免產生環境問題。針對混合使用限度之管制，可引入Coase之協商機制，如Polinsky (1979)認為政府應給予該分區大方向之規範，而在大方向規範內，分區內土地所有權人可利用「社區整包概念」，選取混合使用雙方之公共利益代理人(public interest agent)執行社區整體之財產權協商與管理，如此既能兼顧土地發展利益與環境一定品質 (Buchanan and Faith, 1981)，同時亦可落實民眾參與機制。. 4. 容許使用方式. 政治大. 單一的規定無法管理土地使用的交互性質(reciprocal nature)。Ostrom(1986). 立. 認為規則與限制係指「共同瞭解的規定，被參與者用來安排彼此間重複與互相. ‧ 國. 學. 依賴的關係，這些規定係說明那些活動是必須或被允許的，以及那些是被禁止的」，因此，制度分析應考慮的是一群相關的規則而非單一的規則，一群相關的. 配套制度加以配合，才能降低土地使用之衝突。. Nat. io. sit. y. ‧. 規則是制度的基本特徵(徐仁輝，1995)。換言之，在主要規範之外，亦需其他. er. (二)制度制定問題可能解決方式. al. n. v i n Ch 面對內生分區與競租問題，Hood(1991)及 Kickert(1997）皆提出「新公共管 engchi U. 理」（New Public Management）理念以解決公共選擇問題。此觀點駁斥傳統全能政府的主張，認為政府在職能與角色上應有所調整，將政府亦視作經濟人，引進企業管理的觀念以改善制度制定問題(林森田、洪維廷，2009)。Knott(1993)試圖用三個變數探討不同部門間之差異：經濟交易或政治權力、競爭或獨占、以及利益持有人(如：股東)數目，他發現公私組織在這三方面的管理上並未有差異；因此，要管理尋租行為，除了內部的政治控制(如：公務員的任用、解聘與升遷受公務員服務法的限制)可管制政府與民間私相授受之情事外，吾人亦可將 Alchian and Demsetz (1972)12 私部門管理之研究概念應用於公部門管理，給與管理組織 12. Alchian, A. and Demsetz, H., 1972, “Production, Information Costs, and Economic Organization”, American Economic Review, Vol. 62, pp.777-95. 23.

(30) 整體的經濟剩餘(residual)分配，即成功的整體規劃後產生之地租分配請求權，這種分配盈餘制度能讓管理者盡心為組織作好監督管理的工作，產生有效率的結果 (徐仁輝，1995)。此外，對於制度制定者資訊有限問題，可考慮由階層式管理轉變為階層與市場間的混合式（hybrid）管理，即加強民眾參與。事實上現行台北等地之土地使用分區管制係由政府指導，一般民眾直接參與計畫之機會極少，即使民眾可自提開發計畫，以改變都市計畫地區內之細部計畫中有關土地使用分區管制之規定，或變更非都市土地用地編定，但審查過程繁複冗長，並牽涉政治過程等問題，使得民眾參與之規定形同具文，令公私利益難以實現及調和(蔡侑妤，2007)，而由. 政治大. 上而下的管制機制，也無法形成社區意識與認同感(謝哲勝，2001)。. 立. (三)制度執行問題可能解決方式. ‧ 國. 學. 代理問題與資訊、資源的分配不均、投機行為及交易成本有密切相關，當契. ‧. 約的一方(如：法律制定者)擁有比另一方(如：法律接受者)更多的資訊或談判能力時，便可能採取投機行為以增加其利益，造成另一方的損失。. y. Nat. sit. 由於代理理論之核心問題乃委託人與代理人雙方目標效用不一致，故 Moe. n. al. er. io. （1984）認為監督與誘因是解決代理問題之重要關鍵。在監督上，Jensen and. i n U. v. Meckling (1976)指出契約的重要性，他認為適當的契約不但可幫助委託人監督代. Ch. engchi. 理人的行為，更可進一步的讓兩者的利益結合(徐仁輝，1995)；若上級制度執行者能有效掌握代理人行為的資訊，則契約的訂定可以偏重在對下級制度執行者行為的規範，反之，則應偏重於結果(outcome)的規範。在誘因上，則應明定制度給予賞罰。然而，這些活動皆是花費成本的，因此邊泰明(2003)認為長期解決之道應從改革政治機制做起。. 24.

(31) 二、土地使用分區管制可能解決方式之應用限制 (一)制度本身問題可能解決方式之應用限制 1. 土地使用僵化前述對土地使用分區管制造成土地使用僵化提出的可能解決方式，乃為彈性分區管制。彈性分區管制在應用上的優點為可充份配合社會、經濟及環境的變化，使管制方式更符合市場需求。然而，由於大部分彈性分區管制硬性規範較少，管制功能的發揮必須藉由行政部門公平且有效率的配合與管理，若否，則可能使政府行政裁量權過大，產生執行偏差、不當開發、不確定性提高……等缺點，並伴隨賄賂、關說、遊說等競. 政治大. 租成本，導致社區居民額外的外部成本負擔。. 立. 以浮動分區管制為例，浮動分區管制可將土地使用分區管制從偏階層式. ‧ 國. 學. (hirarchy)的管制推向市場與階層共存之混合式(hybrid)管制，使規劃和開發結合，消弭土地使用僵化情形。惟在操作上，規劃審核單位需有整體架構以及總量管制、. ‧. 區位條件等事先必要設定，另外尚需周延的相關審核條件與配套措施以執行此制. sit. y. Nat. 度，否則便會產生政府失靈之執行偏差問題(邊泰明，2003)。. er. io. 投票式分區管制在應用上亦有風險，其一：無論是投票式分區管制或私人契. al. 約式分區管制，若居民未有好的素養或認知，則可能落入多數暴力或道德風險、. n. v i n Ch 逆選擇之陷阱；其二，參與人數眾多或議題複雜之情況下，協商成本可能過高， engchi U 甚至將社會福利消磨殆盡。基於上述問題，應用彈性管制方式時，除了針對地區的特性以個別方式評估處理外，在執行該行政裁量權時，更需要考慮以下準則13： (1)必須表明特別的計畫或研究區適合的特別管制規則或政策。而這些規範基礎在社區計畫中有清楚的描述與程序規定。. (2)裁量權有一定的標準範圍，並清楚在規劃中界定，使得社區居民清楚知道他們的土地可以作什麼，以及如何作決策。 (3)社區在使用彈性分區管制時，必須有專家協助設計。. 13. 台灣縣市綜合發展計畫(2000)。 25.

(32) (4)協商必須由地方官員處理利益衝突。 (5)各種方法的選擇必須以地區需要為依歸。. 2. 法令規範重疊前述針對法令規範重疊提出的可能解決方式，乃劃分責任歸屬與建立執法積極性。然而事實上，責任的劃分與建立執法積極性可能會耗費過高的行政成本與執行成本，造成執行上的困難；且社會科學問題往往環環相扣，尤其我國民主國家立法制度之多軌制，可能使責任歸屬更難以明確界定。. 3. 混合使用問題. 政治大. 前述針對混合使用問題認為可引入 Coase 之協商機制，而為避免協商成本太. 立. 高，Polinsky (1979)認為政府應給予該分區大方向之規範，在大方向規範內，分. ‧ 國. 學. 區內土地所有權人可利用「社區整包」概念，選取混合使用雙方之公共利益代理人(public interest agent)執行社區整體之財產權協商與管理。然而公共利益代理人. ‧. 若選擇不慎，則亦可能落入代理人問題，使代理人角色蘊含矛盾的雙重功能，令協商結果背離公眾的託付，反將私人利益置於公共利益之上(Alatas, 1990)。. sit. y. Nat. io. er. 另，在台灣的特殊政治環境下，推選結果往往參雜強烈的政黨偏執，使得公共利益更難以被釐清；在政治不理性的情況下，協商成本將會被提高，當協商成. n. al. Ch. i n U. 本高過協商利益時，將會使協商破局(Coase, 1988)。. engchi. v. (二)制度制定問題可能解決方式之應用限制前述提出「新公共管理」（New Public Management）理念以解決制度制定之公共選擇問題。將政府視為自利的經濟人，給與其經濟剩餘請求權，讓政府盡力產生良好制度以達成有效率的規劃結果；意即，將政府視為市場機制裡的一個角色，給與其誘因以追求利益最大化。然而，新公共管理主義所信奉的市場機制亦存在缺陷。Hart（1995）認為新公共管理方式可能會回到市場失靈的問題；另有許多學者認為，新公共管理忽略了市場機制的缺陷，也曲解了政府應扮演的角色，包括：. 26.

(33) 1. 經濟剩餘可請求多少的問題當政府對剩餘利益請求過多時，縱使制定出良好的制度，仍可能導致民眾沒有意願依法使用，因其依法使用所獲之利得將多半被政府課去。是故，在賦予政府經濟剩餘請求權時，請求標準之訂定將成為制度是否能被落實之關鍵。. 2. 公私目標不應視為相同之問題私部門注重的是追求的是利潤最大化，而政府部門則應追求分配最適化 (許文昌，2008)，二者之間存在明顯的目標差異。是故，若將私部門管理概念引入政府制度制定，將可能誤導公共政策的價值取向(鐘純、喬琳琳，2008)。. 政治大. (三)制度執行問題可能解決方式之應用限制. 立. 前述在制度制定問題上提出「監督與誘因」，以簽約解決代理問題。然而，. ‧ 國. 學. 由於代理理論之解決方式隱含委託人與代理人之間簽約是不需成本，Hart（1995）認為這樣的方式忽略了交易成本與權力（ power ）的重要性以及制度安排. ‧. （institutional arrangements） (林森田、洪維廷，2009)。換言之，在監督上與簽約上，可能因為交易成本(如監督之執行成本、簽約之協商成本)太高而導致無法. y. Nat. sit. 適用，或是為削減交易成本而導致資源的誤用；而由於政府與民眾間權力不對等，. n. al. er. io. 通常政府擁有較大的權力，故在制度安排以及契約簽定上亦可能偏向政府有利的方向，而失去制度執行公允性。. Ch. (四)制度各階段解決方式間之衝突. engchi. i n U. v. 前述文獻針對制度各階段問題提出許多解決方式，然而這些解決方式除了本身存在應用限制與缺失外，各解決方式之理論基礎乃建立於不同假設，或為解決特定情形，故若就制度不同階段之問題套用不同解決策略，將可能導致整體實施時相互矛盾，產生衝突，無法真正解決問題。. 27.

(34) 表 2-3-1 制度問題、可能解決方式與應用限制彙整表制度階段. 問題. 可能解決方式. 制度制定. 公共選擇理論： 1.政府有限理性 2.機會主義行為. 應用限制. 新公共管理理論：. 1.地租該請求多少? 1.地租分配請求權 2.公私目標視為相同可能誤導公 2. 混合式管理加強民共政策的價值取向眾參與 1.彈性分區管制(浮動 1.可能使政府行政裁量權過大分區管制、重疊分區管制、發展權移轉、投票式分區管制) 2.彈性賦權(浮動式規. 土地使用僵化. 2.投票式分區管制可能導致多數暴力或道德風險、逆選擇之陷阱 3. 投票式分區管制參與人數眾多或議題複雜之情況下協商成本可. 能過高政治大. 劃、綱要式規劃). 立1.劃分責任歸屬. sit. io. 1.執行成本可能很高. a l監督與誘因 v 2.政府民眾權力不對等影響制度 i n Ch e n g c h i U安排. n. 1.資訊不對稱 2.目標不相同. y. ‧ 國. Nat. 制度執行. 1.協商成本可能太高使協商破局 2.代理人問題. 主要規範與配套制度. 容許使用方式代理問題：. 1.協商機制 2.公共利益代理人. ‧. 混合使用問題. 2.建立執法積極性. 學. 法令規範重疊. 1.可能耗費過高的行政成本 2.社會科學問題可能責任歸屬難以明確界定. er. 制度本身. 制度整體. 解決方式可能互相矛盾. 28.

(35) 三、小結綜上所述，在面對土地使用分區管制違規使用之問題，有許多可能解決方式，然而在應用前，必須先釐清問題根源，方能針對問題選擇正確之解決方式；而過去針對土地使用分區管制之問題，較少分階段討論，故本研究嘗試將案例分為不同階段，就各階段進行分析，以找出問題發生之始點，再選取適宜之解決方式。再者，前述解決方式在應用上存在許多限制，故本研究欲嘗試對其應用限制加以改善；此外，各階段之解決方式在配合上亦可能產生衝突，而過去之研究僅對土地使用分區管制違規使用各問題分別提出解決方式，而未就整體問題提出一套完整對策，是故，本研究希望能透過分析找出違規使用成因後，整合過去提出. 政治大. 之解決方式，嘗試設計出一套適宜運用於制度整體之對策。. 制度本身. 解決方式. 應用限制. ‧. 解決方式. 學. 制度制定. y. 應用限制. n. al. er. io. sit. Nat. 違規使用問題產生. ‧ 國. 立. Ch. 制度執行. i n U. 解決方式. engchi. 缺口一：找出制度何階段產生問題. v. 應用限制. 缺口二：嘗試解決應用限制. 缺口三：整合解決方式，針對制度整體問題設計一套完整策略圖 2-3-1 研究缺口圖. 29.

(36) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 30. i n U. v.

(37) 第三章研究資料與研究方法. 第一節研究資料說明. 一、研究標的選擇理由本研究欲探討土地使用分區管制下住商間之違規使用成因。住商間之違規使用包含兩種：住宅區作不當商業使用(超度使用)、特定商業區作住宅使用14(低度使用)，故在標的選擇上須尋找此兩種類型之個案進行分析、比較。而師大商圈. 政治大用與違規查處上皆具有爭議性，是故，本研究欲透過此二標的之分析，釐清問題立與基隆河截彎取直地區乃為近年著名的違規個案，由於此二個案在規劃、土地使. ‧. ‧ 國. 學. 根源，嘗試給予建議，以期未來在類似案例之處理能有實質幫助。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 14. Ch. engchi. i n U. v. 一般而言，商業區因使用強度較住宅高，故可做住宅使用；惟若在規劃中有明定該區僅得作商業使用者，則乃政府考量該區未來發展，故預先排除可能阻礙商業發展之其他使用方式，故再做其他使用者，即為法令容許外之違規使用。 31.

(38) 二、標的現況說明 (一)標的一：師大商圈 1. 標地介紹與政策規劃目前所稱師大商圈之範圍，乃東到泰順街、西到浦城街、北到和平東路、南到羅斯福路。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. 圖 3-1-1 師大商圈範圍圖. 當地法定使用分區情形除了中間紅色範圍屬商業區之外，大部分屬黃色範圍. al. n. 之住宅區。. Ch. engchi. i n U. 圖 3-1-2 師大商圈都市計畫圖. 32. v.

(39) 依照台北市「土地使用分區管制自治條例」相關規定15，師大商圈大部分使用分區為第三種住宅區，道路寬需八米以上才可以開店；道路寬在六到八米之間，僅能開幾種限定的商店；若道路寬不足六米，則不能經營任何行業。. 2. 標的使用現況師大商圈周邊違規使用情形嚴重，除了師大路之外，週邊的巷子也有許多店家營業。店家以服飾跟餐飲之攤販為最大宗，大部分商店都不符合目前土地使用分區管制的規定。. 3. 標的重大政策與市場變動. 政治大. 師大商圈早年就有因違規使用導致住戶店家零星的衝突，然而，台北市政府. 立. 並未確實徹查違規使用情形，相反地，台北市政府還曾將師大商圈作為推廣觀光. ‧ 國. 學. 之重點地區。當年中央政府交通部觀光局推廣台灣北區國際光點計畫，推出的「康青龍生活街區」之龍泉街即為師大商圈的主要幹道，吸引不少國際觀光遊客前來. ‧. 體驗；接續由文建會主導的「台灣國際文化創業產業博覽會」又以「師大巷弄散步道」為主題，介紹屬於台北市特有的巷弄文化產業。政府成功的宣傳為當地帶. io. sit. y. Nat. 來無數的商機。. n. al. er. 2010 年起，店家從原來的商業區不斷地蔓延到附近的巷道，且店家性質開. i n U. v. 始有明顯轉變，從攤商轉為服飾店、餐飲酒店大量進駐，擴大當地商機， 2011. Ch. engchi. 年底，台北市商業處舉辦臺北市優質商圈人氣評選，師大商圈被票選為第一名，商店與攤販在此熱潮下蓬勃成長，向龍泉街後段、雲和街、泰順街等住宅區延伸，店. 家由原先的 200～300 家擴增到 700 多家，商圈分布從原先 1 公頃擴散到 18 公頃，但商業過度發展造成的觀光人潮、油煙、噪音、髒亂……等等，侵蝕當地居民生居住環環與生活品質，引發居民與商家對立。 2011 年 10 月 26 日，位於古風里之泰順街五十巷居民發起公聽會，要求台北市政府依法行政取締違法商店，除古風里外，龍泉里居民亦踴躍加入，後與古莊里零星特定居民，共同組織師大社區三里里民自救會。. 15. 臺北市土地使用分區管制自治條例第八條「第三種住宅區附條件允許使用標準」。 33.

(40) 2012 年 1 月臺北市政府針對位於古莊里的地方飲食老街浦城街 13 巷開罰，當中多間商店曾為台北市觀光傳播局的宣傳亮點，導致反彈聲浪此起彼落。同年 2 月，部分商家組織守護師大商圈聯盟進行抗爭，表達對臺北市政府過於粗糙的行政作為的不滿。 2012 年 3 月 11 日，台北市政府舉辦三場「師大社區未來發展座談會」，提供居民與商家發表意見之平台。 2012 年 4 月 2 日，台北市訂定「師大社區違反都市計畫法第七十九條優先裁處作業原則」，建立違反土地使用分區管制營業行為的裁罰準則。該原則針對 101 年 1 月 1 日之後新設立之店家、嚴重影響住宅品質之店家(如：同戶內有三個以. 政治大專案小組」認定有嚴重妨礙公共安全、環境品質之虞者，優先處理進行裁罰。其立餘違反土地使用分區管制的店家，基於公共安全及生活環境品質考量，將依個別上營業單元、飲酒店及情趣用品店)以及經「師大社區生活環境品質改善跨局處. ‧ 國. 學. 商家行為(如：有營業性廚房位違建內、防空避難室違規使用、新違建經認定有妨礙公共安全環境品質之虞、違反消防法令規定或有影響救災之虞、妨礙社區安. ‧. 寧經查證屬實者、產生噪音經判斷有影響安寧之虞、營業時間超過晚上 11 點、. sit. y. Nat. 排放油煙經判斷有空氣污染之虞、產生廢棄物未妥善清理經判斷有污染之虞、違. io. er. 反食品衛生規定、營業空間占用道路)，由各單位依權責記點，台北市政府將對累計點數較高者，優先進行裁罰，以達分階段、漸進式處理師大社區內違規商家. al. n. 之目標16。. Ch. engchi. i n U. v. 2013 年 7 月 25 日，民間持續有反對聲音湧入，台北市政府頒布「臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則」，以處理違建的方式，寬鬆看待違反土地使用分區管制的營業行為，當中由於師大案為專案處理，故不列入通案處理原則之對象。. 16. 參考台北市政府市政資訊。 34.

(41) 表 3-1-1 師大商圈違規情形商家使用. 違規使用. 情況. 家數統計. 商三特. 師大路 126 號至師大路 145 號、和平東路 1段. 服飾、餐飲、美容美髮店等. 71. 大多符合土地使用分區規定. 商一特. 1.和平東路 1 段 2.師大路 43-71 號、師大路 39 巷、龍泉街及雲和街所圍街廓. 服飾、餐飲、生活用品、美容美髮店等. 76. 大多符合土地使用分區規定. 8 公尺以上. 153. 等. 符規定. 服飾、飲. 食、美容巷，泰順街 26 巷、美髮、化 38 巷、44 巷、50 巷、妝品等 54 巷，龍泉街 23-100 號. al. 師大路 92 巷、105 巷，龍泉街 1-19 號及泰順街 60 巷. 1.約 8 成不符合土地使用分區規定。 2.不符者主要為服飾業 133 家、餐館業 58 家及飲料店 12. y. 師大路 80 巷、 83 巷、86 巷、93 巷、 102 巷、126 巷、135. n. 尺以下. 飲、生活用品、美容美髮店. 1. 均不符合土使用分區規定，不可經營任何業別 2.主要行業為服飾業、餐館業、飲料零售及飲料店等，不. ‧. 8 公. 政治大服飾、餐. 學. 號. io. 三區. 尺. 立. Nat. 住. 6 公. 1.師大路 68 巷 2.泰順街 2 巷、16 巷，浦城街 1-9 號、 13 巷，雲和街 2-78. ‧ 國. 未達. 適法性. sit. 範圍. Ch. 服飾、飲食、美容美髮、珠寶精品等. i v家等 203 家 n U 3.可經營美容美髮服務業. 249. engchi. er. 使用分區. 134. 10 家及診所、銀樓、書店、中西藥店等其他 36 家，合計 46 家. 大致符合土地使用分區規定，可經營服飾業、餐館業、飲料零售及飲料店等. 資料來源：本研究整理. 35.