第三章 研究資料與研究方法
第一節 研究資料說明
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第三章 研究資料與研究方法
第一節 研究資料說明
一、研究標的選擇理由
本研究欲探討土地使用分區管制下住商間之違規使用成因。住商間之違規使 用包含兩種：住宅區作不當商業使用(超度使用)、特定商業區作住宅使用14(低度 使用)，故在標的選擇上須尋找此兩種類型之個案進行分析、比較。而師大商圈 與基隆河截彎取直地區乃為近年著名的違規個案，由於此二個案在規劃、土地使 用與違規查處上皆具有爭議性，是故，本研究欲透過此二標的之分析，釐清問題 根源，嘗試給予建議，以期未來在類似案例之處理能有實質幫助。
14 一般而言，商業區因使用強度較住宅高，故可做住宅使用；惟若在規劃中有明定該區僅得作 商業使用者，則乃政府考量該區未來發展，故預先排除可能阻礙商業發展之其他使用方式，故 再做其他使用者，即為法令容許外之違規使用。
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二、標的現況說明 (一)標的一：師大商圈 1. 標地介紹與政策規劃
目前所稱師大商圈之範圍，乃東到泰順街、西到浦城街、北到和平東路、南 到羅斯福路。
圖 3-1-1 師大商圈範圍圖
當地法定使用分區情形除了中間紅色範圍屬商業區之外，大部分屬黃色範圍 之住宅區。
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依照台北市「土地使用分區管制自治條例」相關規定15，師大商圈大部分使 用分區為第三種住宅區，道路寬需八米以上才可以開店；道路寬在六到八米之間，
僅能開幾種限定的商店；若道路寬不足六米，則不能經營任何行業。
2. 標的使用現況
師大商圈周邊違規使用情形嚴重，除了師大路之外，週邊的巷子也有許多店 家營業。店家以服飾跟餐飲之攤販為最大宗，大部分商店都不符合目前土地使用 分區管制的規定。
3. 標的重大政策與市場變動
師大商圈早年就有因違規使用導致住戶店家零星的衝突，然而，台北市政府 並未確實徹查違規使用情形，相反地，台北市政府還曾將師大商圈作為推廣觀光 之重點地區。當年中央政府交通部觀光局推廣台灣北區國際光點計畫，推出的「康 青龍生活街區」之龍泉街即為師大商圈的主要幹道，吸引不少國際觀光遊客前來 體驗；接續由文建會主導的「台灣國際文化創業產業博覽會」又以「師大巷弄散 步道」為主題，介紹屬於台北市特有的巷弄文化產業。政府成功的宣傳為當地帶 來無數的商機。
2010 年起，店家從原來的商業區不斷地蔓延到附近的巷道，且店家性質開 始有明顯轉變，從攤商轉為服飾店、餐飲酒店大量進駐，擴大當地商機，2011 年底，台北市商業處舉辦臺北市優質商圈人氣評選，師大商圈被票選為第一名，商 店與攤販在此熱潮下蓬勃成長，向龍泉街後段、雲和街、泰順街等住宅區延伸，店 家由原先的 200～300 家擴增到 700 多家，商圈分布從原先 1 公頃擴散到 18 公頃，
但商業過度發展造成的觀光人潮、油煙、噪音、髒亂……等等，侵蝕當地居民生 居住環環與生活品質，引發居民與商家對立。
2011 年 10 月 26 日，位於古風里之泰順街五十巷居民發起公聽會，要求台北 市政府依法行政取締違法商店，除古風里外，龍泉里居民亦踴躍加入，後與古莊 里零星特定居民，共同組織師大社區三里里民自救會。
15臺 北 市 土 地 使 用 分 區 管 制 自 治 條 例 第八條「第三種住宅區附條件允許使用標準」。
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2012 年 1 月臺北市政府針對位於古莊里的地方飲食老街浦城街 13 巷開罰，
當中多間商店曾為台北市觀光傳播局的宣傳亮點，導致反彈聲浪此起彼落。同年 2 月，部分商家組織守護師大商圈聯盟進行抗爭，表達對臺北市政府過於粗糙的 行政作為的不滿。
2012 年 3 月 11 日，台北市政府舉辦三場「師大社區未來發展座談會」，提 供居民與商家發表意見之平台。
2012 年 4 月 2 日，台北市訂定「師大社區違反都市計畫法第七十九條優先裁 處作業原則」，建立違反土地使用分區管制營業行為的裁罰準則。該原則針對 101 年 1 月 1 日之後新設立之店家、嚴重影響住宅品質之店家(如：同戶內有三個以 上營業單元、飲酒店及情趣用品店)以及經「師大社區生活環境品質改善跨局處 專案小組」認定有嚴重妨礙公共安全、環境品質之虞者，優先處理進行裁罰。其 餘違反土地使用分區管制的店家，基於公共安全及生活環境品質考量，將依個別 商家行為(如：有營業性廚房位違建內、防空避難室違規使用、新違建經認定有 妨礙公共安全環境品質之虞、違反消防法令規定或有影響救災之虞、妨礙社區安 寧經查證屬實者、產生噪音經判斷有影響安寧之虞、營業時間超過晚上 11 點、
排放油煙經判斷有空氣污染之虞、產生廢棄物未妥善清理經判斷有污染之虞、違 反食品衛生規定、營業空間占用道路)，由各單位依權責記點，台北市政府將對 累計點數較高者，優先進行裁罰，以達分階段、漸進式處理師大社區內違規商家 之目標16。
2013 年 7 月 25 日，民間持續有反對聲音湧入，台北市政府頒布「臺北市各 項違反都市計畫法案件通案處理原則」，以處理違建的方式，寬鬆看待違反土地 使用分區管制的營業行為，當中由於師大案為專案處理，故不列入通案處理原則 之對象。
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102 巷、126 巷、135 巷，泰順街 26 巷、
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(二)標的二：基隆河截彎取直地區 1. 標地介紹與政策規劃
基隆河截彎取直地區位於台北市內湖區明水路一帶，該區東到堤頂大道、西 到明水路、南到樂群二路、北到北安路與內湖路，共 40 餘公頃之娛樂區及商業 區。台北市政府在 2004 年公告該地區都市計畫，劃設 22 餘公頃商業區及 19 餘 公頃娛樂區，並以區段徵收方式辦理整體開發。該區都市計畫規定商業區及娛樂 區不得作住宅使用，土地所有權人於土地分配及選地的過程中，均已經知悉都市 計畫分區管制的內容(張剛維，2007)。
圖 3-1-3 基隆河截彎取直地區都市計畫圖
資料來源：整理自台北市政府都市發展局、張剛維(2007)
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2. 標的使用現況
商業區內豪宅林立，約有 2000 多戶違規使用(台北市都市發展局，2013)。
圖 3-1-4 基隆河截彎取直地區使用現況圖 資料來源：台北市都市發展局(2011)
3. 標的重大政策與市場變動
基隆河截彎取直都市計畫案係台北市政府於1990年代提出，期望該區能建立 成台北市東區商業中心、娛樂中心。2004年台北市於該地區劃設40公頃商業區及 娛樂區，以區段徵收方式辦理整體開發，規定不得作其他用途。然而，因內湖居 民及議會反對捷運內湖線高架系統之興建，使該區開發延遲10年，於10年期間產 業經濟產生變化，房市景氣衰退，致該地區失去商機，無法如政府預期作商業區 與娛樂區之開發。該地區附近的工業區多供倉儲使用，之後相繼成立量販賣場，
更加削弱該地區商業、娛樂開發的條件，一些建設公司於此時紛紛以較低的價格 向該區土地所有權人購買土地(張剛維、林森田，2008)。
2005年後，房市景氣開始回升，但整體投資環境仍不佳，使商業經營者還是 不願挹注長期資金經營投資。而當時市場上的主要需求為住宅，故當時的土地所 有權人及建設公司皆希望政府能開放允許該區全面放寬分區管制供作住宅使用，
但政府部門初期堅持應照原分區作使用(張剛維、林森田，2008)。由於商業區、
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娛樂區之劃定並無法為土地帶來其使用價值，若繼續遵守使用分區之管制將導致 土地閒置，故土地所有權人即積極結合建築投資之相關商業團體，組織、商會等，
透過方案提送，以及委託議員向政府部門提出遊說，要求政府放寬使用管制。更 甚者，部分建商即以符合都市計畫規定之名義，直接申請商業辦公使用之建照，
但在預售時，以住宅的銷售方式出售，直接將風險轉嫁給消費者獲利，這一情形，
可能產生房屋銷售及產權移轉後，購屋者直接面對違規使用查處的風險，及帶來 政府與購屋者的衝突(張剛維、林森田，2008)。
政府在各方的尋租壓力下，最後透過多次與專家學者的討論，認為依該地區 的開發條件，欲發展成商業中心實有困難，故趨向於變更都市計畫，有條件放寬 土地使用分區管制，允許商業區及娛樂區作住宅區使用。都市計畫變更案於2008 年1月進行法定程序(張剛維、林森田，2008)，但最後並未通過變更，該區繼續 維持娛樂區與商業區使用。
2011年該區已有違法興建近40棟豪宅遭檢舉。區內豪宅包括「瓏山林博物館」、
「明水大觀」及台塑創辦人王永在一家人居住的「王公館」等，台北市政府遭質 疑都市計畫審議放水，部分豪宅樓層明顯作為住宅用，不符商用配置情形，但直 至2013年台北市政府並未作任何處理。
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分析
歸納問題 問題
分類
制度執行 制度本身
個案資料
制度制定
研擬對策 第二節 分析方法
本研究之分析方法為歸納法。
首先，本研究欲將師大商圈與基隆河截彎取直地區個案資料分為三個階段：
在政府決定分區時乃為制度制定階段，土地使用分區管制相關法規為制度本身，
而政府就制度規範下所為之治理行為則為制度執行階段，針對這三個階段進行分 析，歸納出三階段內可能引發違規使用之成因。找出成因後，再透過第二章文獻 回顧之第三節找出可應用於師大商圈及基隆河截彎取直地區之可能解決方式，並 研擬符合制度整體運作之對策。
本研究之分析方法示意圖如下：
圖 3-2-1 分析方法示意圖
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第四章 案例問題分析與對策研擬
我國採用土地使用分區管制之目的即為確保都市的發展秩序及環境水準，避
我國採用土地使用分區管制之目的即為確保都市的發展秩序及環境水準，避