國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第五章 通案對策研擬
前章對案例進行分析，並針對案例問題提出對策。而本章將由前章之代表案 例分析與對策研擬結果，嘗試提出未來面對類似本研究案例的違規使用問題時之 對策。
一、制度制定問題之對策研擬
面對制度制定階段之公共選擇問題，若問題已發生，則應由制度本身與制度 執行彌補不當制度制定之闕漏；而長期而言，若欲預防公共選擇問題，則可參考 Hood(1991)及 Kickert(1997）之「新公共管理」（New Public Management）理論 以解決政府制度制定之問題。「新公共管理」理論將政府視作經濟人，給與政府 組織整體的經濟剩餘(residual)之地租分配，讓政府盡心為組織作好其監督管理的 工作，產生有效率的結果。此外，對於制度制定時政府資訊有限問題，應考慮由 階層式管理轉變為階層與市場間的混合式（hybrid）管理，加強民眾參與，增加 市場資訊，調和公私利益。
然而，需注意新公共管理主義所信奉的市場機制可能會回到市場失靈的問題
（Hart,1995）；另有許多學者認為，新公共管理須克服政府地租可請求多少的問 題，當政府對地租請求過多時，縱使制定出良好的制度，仍可能導致民眾沒有意 願依法使用，因依法使用所獲之利得將多半被政府課去。是故，在應用新公共管 理主義時，政府地租請求權標準之訂定將成為制度能否被落實之關鍵。而由於我 國設有估價師制度，因此本研究認為可配合估價師，由公正第三人估算土地未來 本益，再估算土地所有權人應持有之正常利潤與政府地租剩餘請求之合理範圍。
另外，私部門追求的目標乃利潤最大化，而政府部門則應追求分配最適化 (許 文昌，2008)，二者之間存在明顯的目標差異，是故，若將私部門管理概念引入 政府制度制定，將可能誤導公共政策的價值取向(鐘 純、喬琳琳，2008)。因此，
本研究認為在政策訂定時，須先明確訂定政策目標與實施限制，以確保在偏向市 場機制之運作下，仍能將政策發展導向正確途徑。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
二、制度本身問題之對策研擬 (一)作不當商業使用之住商混合地區
土地使用分區管制制度存在許多缺漏，導致我國住商混合使用引發許多問題，
而這些問題雖可運用重疊分區管制之配套法規加以改善，但長期來說，政府仍應 將規範回歸到土地使用分區管制自治條例，避免因時代變遷而衍生許多疊床架屋 之法規，擾亂法之體系。透過師大商圈之個案，可推斷目前之土地使用分區管制 自治條例有以下幾點需進行改進：
1.明確定義與說明
政府應在現行「土地使用分區管制自治條例」內更精確地說明住宅區、商業 區劃設目的與定義，使其主要使用、次要使用及附條件允許使用組別，及附條件 允許使用核准基準之劃分具合理性與客觀性，並明確說明各等級「環境水準」之 定義。
2.建立指標系統
政府在「臺北市土地使用分區管制自治條例」與「臺北市土地使用分區附條 件允許使用核准標準」等主要規範之外，亦需其他外部環境評估指標系統做為配 套制度加以配合，才能客觀判斷行業別對居住環境的影響，降低土地使用之衝突，
同時可透過指數分析訂定業種相容性標準，進行評估指標與行業別之相關性計算，
以檢視其他行業是否對居住環境造成衝突。
3.重新審視容許使用組別合適性
對現行土地使用分區管制、建築管制及工商登記之使用組別與行業別使用組 別應加以定義與分類，並配合指標計算，重新審視容許使用適當性；新興行業的 歸組則應盡速授權相關權責單位依規定審議，避免延宕。
4.加入民眾參與之協商機制
在具特定發展價值之地區，允許欲發展者與起始財產權人推選代表人在特定 標準上進行發展程度協商，政府並應建立代表人資格審核機制確保土地不會因代 表人私益而誤用。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
5.定期審視使用分區相關規定之合理性
制度本身若無法因應時代變遷，將造成土地使用不效率，故政府需定時檢視 土地使用分區管制制度，必要時進行修改、調整，使土地使用具合理性。
(二)作住宅低度使用之特定商業區
短期內政府可利用浮動式規劃，提出該區分區內之使用建議，惟當做不同於 建議使用時，需以較複雜之申請程序向政府申請，並繳交回饋，如此可提高申請 門檻，藉以篩選出實質需求。然而長期而言，若違規使用依然頻繁，則政府仍應 檢討現存分區是否合理，並考慮重新劃定分區，至於分區之決定，可利用彈性分 區管制加以解決。以基隆河截彎取直地區為例，由於本區賦予商業使用的財產權 暫無需求，反而住宅使用需求較高，故為增加土地使用效率與顧及未來商業發展 可能，可考慮採用浮動分區管制方式，暫不預設土地使用分區，採取由開發者提 出申請的方式，一旦經過審核批准後，土地使用才正式被界定。於此機制下，政 府能夠透過申請的趨勢發現土地在市場上的真正需求，同時仍能保有最終的裁量 權，並可要求開發商付費、回饋或提供公共設施，減少政府不當分區管制所浪費 的公共設施支出。
此外，亦可配合投票式分區管制，由現土地所有權人投票決定該區使用方式 與未來發展，至於非土地所有權之之現居住人因可隨時遷移，故不建議給與投票 權；而投票方式可依土地所有權人持有面積分配可投票數，避免多數暴力與以小 吃大之情形。若投票結果非為政府原規劃之使用分區，則政府可要求受益者付費，
提供公共設施或價金之回饋。這樣的做法除了可改善土地使用分區管制造成土地 使用僵化問題外，可以避免政府因資訊有限規劃出不當使用分區，並防範政府對 土地實施使用分區管制反造成的土地投機現象。
是值注意的是，浮動分區管制雖可將土地使用分區管制從偏階層式(hirarchy) 的管制推向市場與階層共存之混合式(hybrid)管制，使規劃和開發結合，消弭土 地使用僵化情形，惟在操作上，規劃審核單位需有整體架構以及總量管制、區位 條件等事先必要設定；另外尚需周延的審核條件與配套措施以執行此制度，否則 可能產生政府失靈之執行偏差問題(邊泰明，2003)。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
而投票式分區管制在應用上亦有其風險，包含多數暴力、道德風險、逆選擇、
協商成本可能過高，公共利益代理人選擇不慎……等問題。
面對上述問題，本研究認為未來可配合台灣縣市綜合發展計畫準則以進行解 決，其準則包含：
(1)必須表明特別的計畫或研究區適合的特別管制規則或政策。而這些規範基礎 在社區計畫中有清楚的描述與程序規定。
(2)裁量權有一定的標準範圍，並清楚在規劃中界定，使得社區居民清楚知道他 們的土地可以作什麼，以及如何作決策。
(3)社區在使用彈性分區管制時，必須有專家協助設計。
(4)協商必須由地方官員處理利益衝突。
(5)各種方法的選擇必須以地區需要為依歸。
三、制度執行問題之對策研擬
針對制度執行之代理問題。前述二個案例之對策乃採監督與誘因，解決內部 代理問題，讓資源較充足之中央政府增加監督地方政府行為之編制，適當給與地 方政府稽查成果獎勵；並以建立資訊揭露平台解決委託代理問題，鼓勵人民吸收 與公佈違規使用資訊，增加民眾監督管道，分擔政府監督與執行成本，以及改變 制度環境，進而有效改善政府制度執行。
此外，若上述方式仍未能有效改善政府之制度執行，則應重新審視都市計畫 法第七十九條之行政裁量空間，考慮將「得」改為強制，減少地方政府為行政便 宜而放任違規使用情形產生。然而長期而言，最根本解決之道乃應改革政治機制，
杜絕地方政府追求最大聲望、選票等行為。
而以下即整合上述對策，繪製可能與師大商圈或基隆河截彎取直地區有類似 問題之通案整體對策模擬圖，作為未來對策整體實施之參考。