第二章 文獻回顧
第二節 政府治理問題
然而，經濟學家Williamson (1991)指出，現實世界的人乃有限理性(bounded rationality)，並且在行為上存在機會主義(opportunistic behavior)8，而政府就是一 個由人所組成的大廠商(Coase, 1988)，故其亦有本質上之缺陷 (邊泰明, 2003)。
因此，政府在訂定正式制度時可能因考慮不周或維護己利而有所闕漏，產生法律 灰色地帶。而正式制度未觸及的部分，則為非正式制度(如風俗、習慣、既定行 為模式) 之發展空間(North，1990)，意即，制度本身即存在部分空間取決於「人 的解釋」 (Williamson, 2005)，是故，在同樣情況下，不同的制度與治理機制
(2)公共財(pubic good)：公共財與私有財不同，私有財之消費將自動減少他人的使用機會，但公 共財因具有「(需求)無敵對性」與「(供給)無排他性」，因此會產生白搭便車(free rider)以及無誘 因促使提供之情形，使資源的配致無法達到經濟效率(林森田，2008)。
(3)獨占(monopoly)：真實世界裡的市場(包含土地市場)並非符合完全競爭市場之產品具有同質性，
因此當特定財貨或勞務壟斷在少數人手中時，這些人將在利潤最大化之前提下提供財貨或勞務，
而無法有效供應市場需求之數量，造成資源配置不效率(邊泰明，2003)。
(4)資訊不完全(incomplete information)：完全競爭市場假設買賣雙方均擁有獲得最大效用之資訊，
以做出最適選擇。然而在實際的社會中，資訊是不完全的，而不完全的資訊將可能導致逆選擇 (adverse selection)以及道德風險(moral hazard)，造成供需雙方可能陷入囚犯困境(the prisoner's dilemma)，阻礙資源配置(林森田，2008)。
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(machanism)中不同的執行方式(play of the game)將會導致不同的發展。在政府有 限理性的管理下，由政府導正市場失靈，亦可能出現「政府失靈」（government failure）。
而本研究將政府失靈分成二部分討論。第一部分利用「公共選擇理論」闡述 政府在制定制度可能產生之問題；第二部分則以「代理理論」」說明在政府執行 制度時可能產生之問題。
一、公共選擇理論
在制度制定上，Coase 認為土地使用分區管制之制定乃政府財產權的指派，
而政府指派財產權的意義在於降低交易成本，並扮演資源配置的角色；換言之，
政府在指派財產權時，應考慮指派後之財產權效果是否優於原有財產權制度(Lai, 1998)。
以側重政府決策層面之「新公共服務理論」理解制度制定時財產權賦予之理 想目標，乃追求公共利益，此公共利益包含政府和人民共同的利益和共同的責任
9。因此，制度對於財產權之賦予非以社會資源效用最大化為目標，而應以社會 資源最適配置考量。
相對地，若制度制定不當，則有論者以「公共選擇理論」（The Theory of Public Choice）解釋有問題的制度。「公共選擇理論」假設人民、政治人物、以及政府 官員們都是出於私利而採取行動的經濟人，以此研究他們在民主體制或其他類似 的社會體制下進行的行為、互動(Black, 1948)；當制度制定者(即政治人物與政府 官員)以自身的最大利益(如選票、政治前途或其他經濟利益)為依歸，決策出未必 符合全民的利益之制度時(如編定不當之使用分區)，將造成財產權配置無效。
Niskanen（1971）及 Tullock（1989）進一步指出，基於個人主義（individualism）
與官僚主義，行政機構追求的並非利潤最大化，而是以其獨占之優勢，以及主導 制度之政治經濟學家的個人偏好以獲取最大之聲望與報酬(Webster, 1998)。此外，
9譚靜、馮琳、鄭中華(2010) 新公共管理與新公共服務理論比較。
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政 策 制定 過程 中伴 隨的 關說 、 施 壓、遊 說 及賄賂等 尋租行 為（ rent-seeking behavior），會造成政府效能的低落，形成了「政府失靈」的現象(林森田、洪維 廷，2009)。
由上述推論，我國在分區使用編定上，政府官員及民意代表可能與一般人民 一樣具有私心，無法確保其決策能皆以全民利益為依歸，他們可能為了選票而討 好地主，給予地主希望之使用分區增加雙方私人價值。然而，不當分區之劃設將 會銷蝕整體社會福利；相對地，地主為獲取分區所產生之厚利，將會對政府進行 尋租，增加尋租成本，造成社會資源浪費，影響資源有效配置。
以新北市工業區違規使用為例，目前政府因應工業區違規使用之方法有三10： 維持原分區使用、通過申請變更、以及變更為特區。其中通過申請變更之優點乃 土地可因應市場需求有效率使用，解決部分供不應求之壓力，但缺點除了公共設 施與週邊地區之交通系統短期內無法立即因應變動、綠覆率、排水、防災等標準 不同，無法在短期內達成環境轉用要求之外，先違規使用再就就地合法，恐有圖 利他人、違反社會公平之爭議，因違規使用之利得可能大於懲罰之成本，因此可 能引發開發者或使用者之尋租行為，而眾人尋租可能造成租利消散，並可能引發 未來土地所有權人違規使用就地合法之期待。
二、代理理論
從經濟學上解釋制度執行，可由「代理理論」(Agency Theory)分析政府執行 制度的問題（Dixit, 1996；Laffont, 2000；洪維廷、林森田、丁秀吟，2009）。代 理理論可用於解釋任何一種涉及非對稱訊息（asymmetric information）的交易，
交易中擁有私人訊息較多的一方被稱為代理人(agency)，擁有私人訊息較少的另 一方被稱為委託人（principal），而委託人通常將本身的一部份任務交給代理人執 行，自己則負責監督及提供誘因給代理人(洪維廷、林森田、丁秀吟，2009)。
10參考新北市工業區做住宅使用之變更策略規劃案期末報告書。(新北市政府城鄉發展局委託規劃
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能最終損害委託人的利益(Jensen and Meckling, 1976)。制度執行問題，可由代理理論觀點予以分析或了解。Bernheim and Whinston
（1986）認為，代理關係可區分為內部代理（ intrinsic agency）及委託代理
（delegated agency）。政府內部的組織活動即為內部代理關係，制度執行者在政 府階層式(hierarchy)的結構下，透過不同的分工方式，提供公共勞務及財貨，以 換取相對的報酬（Dixit, 1996；洪維廷、林森田、丁秀吟，2009）。政府與人民則 為委託代理關係，政府經由立法或簽定契約，代人民維護土地財產權，查處違規
監督成本)……等因素所影響（Dixit, 1996；洪維廷、林森田、丁秀吟，2009）。
在行政機構有限競爭、追求預算最大化和創新誘因不足的情況下，將可能造成 X 不效率11，使制度無法確實被執行 (Buchanan, 1969 ；Buchanan and Tullock, 1969；
Niskanen, 1971；Forte and Peacock, 1985)。
上述學說可分析我國土地使用分區管制為何違規使用問題頻仍。於內部代理
11即政府獨占地位造成資源浪費，以及資源使用不效率等問題(Leinebstein,1966；Niskanen, 1971)。
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政府(dual state)問題 (Sorensen, 2011)，即不同階層和不同軌道下的政府有不同的 政治邏輯及政治目標，如中央政府掌握很大的資源，所以可以客觀的處理違規使
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三、小結
綜上所述，土地使用分區管制之成效，除了會受制度本身既存之闕漏影響外，
政府對於制度的制定與執行亦會影響管制效果。土地使用是動態且持續的過程，
當社經環境改變、人口增加、都市化程度提高或產業結構有重大變化時，都可能 衝擊到制度本身及其制定與執行。