第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
一、研究動機
國內對都市土地之管制，採用傳統土地分區管制制度，其制度特性乃嚴格、
較無彈性，雖便於土地之管理，但國內違規使用之情形卻相當常見。違規使用雖 可能能夠反映土地真實使用價值，促使政府重新檢視土地使用分區管制制度之適 當性，然而若違規使用問題未能被妥善處理，則根據 Furubotn and Pejovich(1972) 之研究指出，當賦予一方權利，相對便是對另一方權利限縮；換言之，由於土地 使用分區管制制度之立意乃限縮土地所有權人之權利，以防止土地不相容使用與 保護環境，因此一旦政府未能適當管理違規使用問題，令土地持續出現違規使用 情形，將可能破壞社會資源之配置與損害環境品質，故以整體社會福利觀之，違 規使用之問題實有必要加以重視。
然而，面對違規使用問題，過去文獻與實務上多直接就土地使用分區管制或 違規使用人之行為提出解決方式或配套措施，而未討論問題是肇因於制度的哪一 個階段、或是制度階段之間是否存在矛盾，才進而導致違規使用。事實上，
Bromley(2005)認為這樣的處理方式可能產生休謨斷頭台的問題(The problem of Hume’s Guillotine)，即沒有足夠理由，便急於將問題從「是什麼(“what is”)」跳 到「應該是什麼(“ought”)」，如此將可能導致提出的解決方式未能針對問題有效 對症下藥。
因此，本研究認為，欲解決違規使用問題，應從檢視土地使用分區管制制度 各階段下手，以釐清問題之根源；而制度階段如何分類，則可參考經濟學家 Williamson 之研究。Williamson(1991)將制度分為四個階段，說明制度如何形成 與運作(見表 1-1-1)。他認為制度的第一個階段是非正式規則，由不成文的風俗、
習慣等等所組成，這些非正式規則將會影響下個階段之成文制度的建立；而由於 此階段之制度未有一套標準，因此對於社會上的財產與權利尚不能進行統一配置，
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因此還未進入制度經濟化階段。而在制度的第二個階段為制度環境，乃指在特定 社會下，為解決當時普遍存在之問題，所制定的制度，是故，此階段制度受社會 環境所影響，並且有一套通用標準，開始了制度對財產與權力之配置，是為第一 階段制度經濟化。制度的第三階段為制度治理，即在既有之制度下，人們對制度 未明確規定的部分如何詮釋與行動，如行政裁量權即為制度治理之一環，而不同 的詮釋與行動將導致財產與權利配置有所不同，故為第三階段的制度經濟化。制 度的最後一個階段乃資源配置，即經由上述三個階段執行後的資源配置結果。
根據 Williamson 之分類，資源配置乃是受制度層層影響之最終呈現，準此，
若欲探討違規使用所致之問題，應從檢視土地使用分區管制制度與制定、實施各 階段是否存在問題、以及階段間是否存在矛盾著手。
再者，違規使用有各種不同情形，過去針對違規使用之研究與政府控管重點 多著重於農地違規、工業住宅等議題。然而，隨著都市人口增加、商業活動趨於 頻繁，住宅與商業使用在有限的土地競爭下，住宅區與商業區土地違規使用之問 題逐漸加劇，住商違規使用問題逐漸被討論。面對土地使用分區管制住商違規使 用之問題，過去研究提出許多可能解決方式，但由於住商違規使用問題涉及複雜，
而過去文獻多僅就單一問題提出解決方式，卻較少分階段討論釐清問題根源，針 對問題發生原因選擇個案適切之解決方式，故本研究嘗試將案例分為不同階段，
就各階段進行分析，以找出問題發生之始點，再選取適宜之對策。
又，前述解決方式在應用上存在許多限制，故本研究欲嘗試對其應用限制加 以改善；此外，各階段之解決方式在配合上亦可能產生衝突，而過去之研究僅對 土地使用分區管制違規使用各問題分別提出解決方式，而未就整體問題提出一套 完整對策，是故，本研究亦希望能透過分析找出違規使用成因後，整合過去提出 之解決方式，嘗試設計出一套適宜運用於制度整體之對策。
綜上所述，本研究欲利用相關理論分析我國住宅區與商業區違規使用問題之 成因，找出成因後，嘗試整合過去文獻與實務所提出可能解決方式，針對不同情 況進行調整，設計使制度各階段能相輔相成之對策或配套措施，以期未來能作為 我國土地使用分區管制制度擬定或執行之參考，減少違規使用之問題。
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二、研究目的
(一)分析台北市違規案例各制度階段，找出住宅區與商業區違規使用主要成因。
(二)針對成因找出可能解決方式，並嘗試對可能解決方式之應用限制進行改善。
(三)研擬解決對策或配套措施，作為未來制度擬定或執行之參考。